周 軍

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

對(duì)于人文社會(huì)科學(xué)來(lái)說(shuō)，社會(huì)治理的理論建構(gòu)必須反映出其所處時(shí)代的現(xiàn)實(shí)，這種現(xiàn)實(shí)既可以是當(dāng)前人類社會(huì)正在面對(duì)的各種各樣的重大的共同問(wèn)題，也可以是透過(guò)客觀社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)而預(yù)見(jiàn)到的那些人類即將面臨的共同問(wèn)題。歷史地看，人類社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程中出現(xiàn)的意義重大、影響深遠(yuǎn)的重大理論都包含著這樣的特點(diǎn)：一是解決了它所處時(shí)代的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，二是預(yù)見(jiàn)了人類社會(huì)未來(lái)若干年，甚至是幾十年乃至數(shù)個(gè)世紀(jì)將要面臨的共同問(wèn)題，并且還為解決這樣的問(wèn)題做出了恰當(dāng)規(guī)劃。當(dāng)前，人類社會(huì)正處在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，應(yīng)該說(shuō)，它是20世紀(jì)80年代以來(lái)人類社會(huì)變革最顯著的特征，也是我們正身處其中的確切現(xiàn)實(shí)。我們看到，20世紀(jì)80年代以來(lái)的后工業(yè)化進(jìn)程將全人類置于同一起跑線上，不論是那些正在承擔(dān)工業(yè)化繁重任務(wù)的發(fā)展中國(guó)家，還是那些已經(jīng)完成了工業(yè)化而走在后工業(yè)化道路上的發(fā)達(dá)國(guó)家，在人類所面臨的由工業(yè)化進(jìn)程積累下來(lái)的共同問(wèn)題面前，它們都是一樣的，沒(méi)有發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)之分，沒(méi)有富裕與貧窮之分，都要一起面對(duì)這些人類共同的問(wèn)題。而全球化則將全人類緊緊地捆綁在一起，不論是誰(shuí)想要逃避這些共同問(wèn)題都幾乎是不可能的，不論是誰(shuí)想要通過(guò)怎樣的方法將這些問(wèn)題轉(zhuǎn)移給其他國(guó)家，也是不可能的。因而，在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，在面對(duì)各種各樣的共同問(wèn)題時(shí)，人類的命運(yùn)被緊緊地拴在一起，我們身處這樣的現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，只有變革既有政府模式，規(guī)劃未來(lái)社會(huì)治理，攜起手來(lái)共同合作，才能走出“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，這是時(shí)代賦予人文社會(huì)科學(xué)學(xué)者的課題和使命。

一、行政改革：西方改革的時(shí)代意涵

相比較而言，如果按照貝爾等人從產(chǎn)業(yè)視角建構(gòu)起來(lái)的后工業(yè)社會(huì)概念及其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)去觀察世界各國(guó)的話，那么，美國(guó)、西歐等這些西方國(guó)家或地區(qū)則要比世界上其他地方較早地邁入后工業(yè)化進(jìn)程。因而，回顧20世紀(jì)六七十年代的西方社會(huì)科學(xué)理論發(fā)展便會(huì)發(fā)現(xiàn)，多元主義政治理論、政治—行政二分原則之上的傳統(tǒng)公共行政理論、結(jié)構(gòu)功能主義社會(huì)學(xué)、凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)等，都紛紛在各自領(lǐng)域中因無(wú)法解釋社會(huì)變革或應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的各種危機(jī)而逐漸失去了支配地位。它們所留下的空白，就需要新的理論去填補(bǔ)。因而，我們看到，西方國(guó)家在這一時(shí)期經(jīng)歷了非常激烈的改革運(yùn)動(dòng)，不論是理論上的還是實(shí)踐中的。就行政改革而言，從公共行政發(fā)展的歷史去看，從新公共行政的理論思潮到新公共管理的改革運(yùn)動(dòng)，都體現(xiàn)了對(duì)全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中社會(huì)治理新需求的一種回應(yīng)。新公共行政運(yùn)動(dòng)是在“動(dòng)蕩年代”對(duì)傳統(tǒng)公共行政提出質(zhì)疑并積極建構(gòu)民主行政的理論思潮。而在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，從表面上看它的各種改革運(yùn)動(dòng)，如英國(guó)的私有化運(yùn)動(dòng)、美國(guó)的政府再造運(yùn)動(dòng)，以及澳大利亞、新西蘭模式等，都是在回應(yīng)財(cái)政危機(jī)、治理危機(jī)和信任危機(jī)，但實(shí)質(zhì)上，它們都是在回應(yīng)人類正處在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中的社會(huì)變革的現(xiàn)實(shí)，回應(yīng)現(xiàn)有社會(huì)治理模式無(wú)法繼續(xù)維持下去的現(xiàn)狀。在美國(guó)，奧斯本、蓋布勒顯然認(rèn)識(shí)到了全球化、后工業(yè)化的時(shí)代背景，正如他們?cè)凇陡母镎芬粫摹扒把浴敝兴f(shuō)的：“我們最近一次‘重塑’政府是在20世紀(jì)頭幾十年里，大約在1900年至1940年之間。‘重塑’工作是在進(jìn)步黨時(shí)代和新政時(shí)代進(jìn)行的，目的是要應(yīng)付一個(gè)新的工業(yè)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，這個(gè)經(jīng)濟(jì)在美國(guó)生活中既創(chuàng)造了無(wú)窮的新機(jī)會(huì)，又產(chǎn)生了無(wú)窮的新問(wèn)題。今天政府的一切再次處在巨大的變化之中。后工業(yè)社會(huì)的、以知識(shí)為基礎(chǔ)的全球經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，已經(jīng)在世界各地破壞了陳舊的種種現(xiàn)實(shí)存在，創(chuàng)造了美妙的各種機(jī)會(huì)，也制造出可怕的各種問(wèn)題?！盵1]盡管經(jīng)歷了30多年的改革，業(yè)已證明這些改革運(yùn)動(dòng)是失敗的，但作為對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)變革的一種回應(yīng)，這些改革運(yùn)動(dòng)確實(shí)有著積極的、深刻的影響力和啟發(fā)性。

在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，面對(duì)管理型政府陷入治理失靈的局面，一場(chǎng)場(chǎng)“新”運(yùn)動(dòng)不僅沒(méi)有取得成功，反而是失敗的，這似乎令人有些不解或難以接受。實(shí)際上，不論是新公共行政、新公共管理還是新公共服務(wù)，都堅(jiān)持著啟蒙思想家們所圈定的政府核心價(jià)值，如代議制、公民權(quán)、民主等，正如弗雷德里克森本人所說(shuō)的，這些都是公共行政的“線”，它們織出了公共行政這張布，而“新就包含在把線織成布的方式里，不必然包含在所用的線里，并且包含在布匹的正確使用的爭(zhēng)論里，盡管這布匹是陳舊的”[2]。而在新公共管理運(yùn)動(dòng)或再造政府運(yùn)動(dòng)之后，弗雷德里克森對(duì)新公共行政和再造政府的比較則顯示出這兩者在很多方面的一致性，他認(rèn)為：“新公共行政在25年前就提出的許多管理和組織途徑現(xiàn)在被再造政府的領(lǐng)導(dǎo)者視為成功的創(chuàng)新。在這個(gè)意義上，我們可以說(shuō)，對(duì)于新公共行政的組織和管理理念而言，它花費(fèi)25年的時(shí)間才在政府中被廣泛接受——不是新公共行政的話語(yǔ)中，而是在再造政府的話語(yǔ)中?！盵3]我們認(rèn)為這一比較結(jié)果是可靠的，因?yàn)楦ダ椎吕锟松@然是扣住了他所說(shuō)的“線”進(jìn)行這種比較的，因而，從本質(zhì)上看，不論是新公共行政還是新公共管理（再造政府）實(shí)際上都是在以不同的方式在“織布”，而這塊“布”就是管理型政府。然而，這些看似富有廣闊前景的改革運(yùn)動(dòng)，卻沒(méi)能卸下管理型政府的沉重包袱，因而，也就無(wú)法走出它的“治理失靈”而陷入了“改革失靈”的境地。新公共管理的失敗是在改革仍處在如火如荼的境況下逐漸呈現(xiàn)出來(lái)的，我們看到，在弗雷德里克森進(jìn)行比較分析時(shí)，或許有一絲“套近乎”的嫌疑，那么，在登哈特夫婦稱之為“一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)”的“新公共服務(wù)”中，則顯得批判的味道更加濃烈。他們認(rèn)為，與傳統(tǒng)公共行政相比，任何一場(chǎng)新運(yùn)動(dòng)都是占據(jù)上風(fēng)的，這是所有具有“新”思想的人都可以看到的。登哈特夫婦所要完成的批評(píng)任務(wù)是比較新公共管理與他們所提出來(lái)的“新公共服務(wù)”，因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)，新公共管理注重“織布”的方式，即它是新管理主義的，而忽略了內(nèi)涵于政府當(dāng)中的“線”，即“公平、公正、代表制和參與等民主和憲政價(jià)值觀”[4]。因而，實(shí)際上，登哈特夫婦重拾了弗雷德里克森所指出的公共行政的“線”，并企圖用強(qiáng)調(diào)這些內(nèi)在于管理型政府當(dāng)中的“線”去擊敗那些“織布”的方式。然而，事實(shí)上，登哈特夫婦并沒(méi)有如弗雷德里克森所期望的“建構(gòu)起既不是新公共行政的，也不是再造政府的，而屬于這一代人自己的公共行政版本”[3]。

盡管新公共管理運(yùn)動(dòng)在回應(yīng)“顧客”需求上是有一定成效的，然而，它卻造成了政府制度結(jié)構(gòu)的碎片化以及因此導(dǎo)致的行政統(tǒng)合能力的衰落和政府公共性的喪失。這就從實(shí)質(zhì)上宣告了新公共管理運(yùn)動(dòng)的“改革失靈”。因而，20世紀(jì)90年代中后期，西方國(guó)家又掀起了以“整體性政府”（holistic/joined-up government）為主要內(nèi)容的新一輪政府改革運(yùn)動(dòng)，以期能夠走出這種改革失靈的困境。這次改革的標(biāo)志是1999年布萊爾政府發(fā)布的《現(xiàn)代化政府白皮書》。而其中的要旨是提高和創(chuàng)新政府公共服務(wù)能力。“整體性政府”改革所展現(xiàn)的是一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理方式。從英國(guó)的改革實(shí)際來(lái)看，這一輪改革取得了一定成效，并因而波及澳大利亞、新西蘭、荷蘭、瑞典等國(guó)家，實(shí)際上，美國(guó)、加拿大等國(guó)的地方政府后來(lái)也進(jìn)行了類似“整體性政府”的改革。然而，就這場(chǎng)改革的總體效果而言，根據(jù)佩里·希克斯對(duì)英國(guó)改革實(shí)際的觀察，這一改革實(shí)踐由于缺乏理論向?qū)嵺`的有效轉(zhuǎn)換而在英國(guó)改革實(shí)踐中陷入了困境①。而如果說(shuō)以往的政府改革仍糾結(jié)于在官僚制和市場(chǎng)之間進(jìn)行“二選一”的傳統(tǒng)套路的話，那么，在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中逐漸生成的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)則給社會(huì)治理創(chuàng)新帶來(lái)了一個(gè)新的契機(jī)。網(wǎng)絡(luò)治理方式為政府改革提供了新的選擇。在基本主張上，它強(qiáng)調(diào)多元治理主體之間的包容性、回應(yīng)公眾多樣性需求的靈活性，以及利用分散化資源的統(tǒng)合能力。在這種意義上，盡管網(wǎng)絡(luò)治理仍存在著這樣那樣的不盡如人意之處，但作為一種具有創(chuàng)新性和時(shí)代感的改革方案，網(wǎng)絡(luò)治理蘊(yùn)含著超越以往改革方案對(duì)理性官僚制進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)或走向完全市場(chǎng)化的兩個(gè)極端。然而，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)治理這種在西方生成的治理模式，我們的擔(dān)憂是，如果這種模式受困于管理型政府的思維窠臼，仍然試圖通過(guò)控制導(dǎo)向的政府行為模式來(lái)應(yīng)對(duì)多元治理主體間潛在的合作關(guān)系，仍以形式平等而實(shí)質(zhì)不平等的制度為基礎(chǔ)，這必將嚴(yán)重破壞真正的、實(shí)質(zhì)的合作關(guān)系的生成，網(wǎng)絡(luò)治理模式的良好發(fā)展前景必將被扼殺于管理型政府的思維禁錮中。西方國(guó)家政府改革失靈的事實(shí)已表明網(wǎng)絡(luò)治理這一令人擔(dān)憂的前途。

因而，西方國(guó)家在回應(yīng)人類社會(huì)全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中的社會(huì)治理新需求時(shí)所進(jìn)行的這些改革方案，抓住了時(shí)代精神，卻沒(méi)有找到我們真正的歷史使命。我們相信，我們的歷史使命不是去對(duì)管理型政府進(jìn)行修補(bǔ)，以維持這種舊的政府模式、治理方式和制度框架，而是尋求一種全新的政府模式，并在新的制度安排中去開展優(yōu)良的社會(huì)治理活動(dòng)。如果說(shuō)西方國(guó)家因囿于既有的制度框架和思維方式而在政府改革上是不成功的，甚至因此將人類社會(huì)引入“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”當(dāng)中，那么，中國(guó)在尋求自己的改革道路上，則找到了一個(gè)新的突破口，即服務(wù)型政府建設(shè)。如果按照馬克思捕捉時(shí)代精神的要求去觀察我們的時(shí)代，那么，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，服務(wù)型政府建設(shè)是我們時(shí)代的一項(xiàng)首要的歷史使命。

二、時(shí)代課題：政府模式變革的方向

面對(duì)全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的日益增長(zhǎng)，中國(guó)必須努力實(shí)現(xiàn)政府模式的變革，建設(shè)一個(gè)適合于這一環(huán)境下的社會(huì)治理新需求的政府，才能帶領(lǐng)中國(guó)人民走出社會(huì)治理困境，走出“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，并完成工業(yè)化和后工業(yè)化的雙重使命。正是基于這樣的一種認(rèn)識(shí)，在學(xué)術(shù)界的理論探索和地方政府的改革探索的共同助力下，中國(guó)政府于2004年提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)之后，圍繞著它的理論探討也就全面轉(zhuǎn)向了政府改革的實(shí)踐。十七大以來(lái)，黨和國(guó)家的若干重要文獻(xiàn)都把服務(wù)型政府建設(shè)放在了一個(gè)突出的、重要的位置上，并最終將它確立為中國(guó)政府改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。如果我們回到服務(wù)型政府概念的探索時(shí)期，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，伴隨著中國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制，以及行政管理體制改革的步伐，一些與服務(wù)型政府相關(guān)的語(yǔ)詞或表述零星地、散點(diǎn)地出現(xiàn)在討論中國(guó)改革相關(guān)問(wèn)題的文獻(xiàn)中。例如，劉佑成先生指出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)是搞活企業(yè)，解放、促進(jìn)生產(chǎn)力；而搞活企業(yè)的前提條件是政企分離，使企業(yè)成為獨(dú)立的商品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的主體。長(zhǎng)期以來(lái)政府的經(jīng)濟(jì)職能不夠合理，對(duì)企業(yè)統(tǒng)得過(guò)死、管得太多。因此，必須改革上層建筑，調(diào)整政府的經(jīng)濟(jì)職能。在社會(huì)主義制度下政府必須擔(dān)負(fù)組織、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，這是肯定無(wú)疑的。問(wèn)題的關(guān)鍵在于政府的經(jīng)濟(jì)職能要由經(jīng)營(yíng)管理型轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)節(jié)服務(wù)型。”[5]志英（署名）在論述到“放權(quán)必須簡(jiǎn)政”時(shí)指出，“政府機(jī)構(gòu)要向服務(wù)型轉(zhuǎn)變”[6]；陸天虹老先生曾指出：“簡(jiǎn)政的一個(gè)方面是要把高度集權(quán)的、多層次、多環(huán)節(jié)的‘管字當(dāng)頭、為我所用’的行政機(jī)構(gòu)大刀闊斧地裁撤、合并、精簡(jiǎn)，改組為統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)型的行政機(jī)構(gòu)；中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定把市政府的職能規(guī)定為八大項(xiàng)，概括起來(lái)就是‘服務(wù)’?！盵7]王興起、于永旭在談到服務(wù)型的工業(yè)主管部門的問(wèn)題時(shí)指出：“改革的指導(dǎo)思想應(yīng)該是，簡(jiǎn)政放權(quán)，政企分開，使之轉(zhuǎn)移到適合社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力發(fā)展要求，為基層和企業(yè)服務(wù)的軌道上來(lái)，成為‘服務(wù)型’的政府職能部門?！盵8]渝童宗指出：“使國(guó)家和政府從以微觀管理、直接控制、運(yùn)用行政手段管理為主的管理型政府變?yōu)橐院暧^管理、間接控制、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段管理為主的服務(wù)型政府?！盵9]此外，20世紀(jì)八九十年代，在中國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，圍繞政企分開、搞活經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，出現(xiàn)了一些探討服務(wù)型經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體、服務(wù)型商貿(mào)中心、經(jīng)營(yíng)服務(wù)型企業(yè)等語(yǔ)詞。

在早期介紹國(guó)外行政管理改革的文獻(xiàn)中，認(rèn)為新公共管理運(yùn)動(dòng)的意圖之一是“建立以顧客為取向的服務(wù)型政府”[10]，這顯然是錯(cuò)誤的。因?yàn)?，奧斯本、蓋布勒在《改革政府》中指出“以顧客為取向”時(shí)，盡管認(rèn)為“民主政府是為它們的公民服務(wù)而存在的”[1]，但實(shí)際上，他們的目的在于破除政府僅為滿足官僚政治的需要這一問(wèn)題。而如果我們對(duì)服務(wù)行政、服務(wù)型政府一詞所對(duì)應(yīng)的英文“service administration”“service-oriented government”去進(jìn)行文獻(xiàn)檢索的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在20世紀(jì)70年代出現(xiàn)了兩篇相互獨(dú)立的文獻(xiàn)：一是馬歇爾·迪莫克于1972年發(fā)表于《公共行政評(píng)論》上的《創(chuàng)造性國(guó)家：服務(wù)國(guó)家的興起》一文。在考察“服務(wù)國(guó)家”（service state）時(shí)，迪莫克指出：“在接下來(lái)的35年里，如果人的條件將有重大提高，那么，在大學(xué)里和公共行政中必須主要強(qiáng)調(diào)什么稱作服務(wù)國(guó)家，強(qiáng)調(diào)政府是服務(wù)導(dǎo)向的（service-oriented），而非操控的（manipulative）這種觀點(diǎn)?！盵11]在迪莫克看來(lái)，服務(wù)國(guó)家中，服務(wù)是檢測(cè)政府效率的一個(gè)最終標(biāo)準(zhǔn)，政府將更多地關(guān)注于社區(qū)的服務(wù)需求和舒適生活條件的供給，因而，政府將是一個(gè)“作為服務(wù)的政府”（government as service）[11]。我們看到，迪莫克這篇文章中使用了“government which is service-oriented”和“government as service”，然而，他卻用它們來(lái)描述“服務(wù)國(guó)家”。而如果迪莫克眼中的服務(wù)國(guó)家的興起是在20世紀(jì)70年代的話，那么，通過(guò)文獻(xiàn)考察我們便會(huì)發(fā)現(xiàn)，早從20世紀(jì)30年代開始，懷特（White,L.D.）、龐德（Pound,R.）、奧迪加德（Odegard,P.H.）、哈里斯（Harris,J.）、馬克斯（Marx,F.M.）、哈博爾德（Harbold,W.H.）等行政學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等領(lǐng)域頗具影響力的學(xué)者們就已經(jīng)對(duì)“服務(wù)國(guó)家”發(fā)表意見(jiàn)了，后來(lái)，這一概念逐漸被放棄，并由“福利國(guó)家”（welfare state）或“行政國(guó)家”（administrative state）等概念所替代。因而，迪莫克的這一用法或表述，沒(méi)有在西方學(xué)術(shù)界引起廣泛的注意，更不會(huì)在中國(guó)學(xué)術(shù)界引發(fā)服務(wù)型政府建設(shè)這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府模式變革。二是詹姆斯·卡羅爾于1975年發(fā)表于《公共行政評(píng)論》上的《服務(wù)、知識(shí)與選擇：作為后工業(yè)行政的未來(lái)》一文。在卡羅爾的后工業(yè)行政思想中，“后工業(yè)行政的第一個(gè)要素是服務(wù)行政（service administration）。這一要素是后工業(yè)的，在這里，它并非直接指向生產(chǎn)物品的過(guò)程或規(guī)制物品的生產(chǎn)，而指向由他者提供給人的服務(wù)”[12]。作為一位新公共行政學(xué)派的學(xué)者，卡羅爾對(duì)“服務(wù)”的認(rèn)識(shí)遵循著弗雷德里克·莫舍（Mosher,F.C.）在《民主與公共服務(wù)》中的意見(jiàn)。因而，卡羅爾所說(shuō)的服務(wù)行政實(shí)際上指向了公共服務(wù)的過(guò)程。也就是說(shuō)，卡羅爾在服務(wù)行政之下去認(rèn)識(shí)政府的服務(wù)行為時(shí)，實(shí)際上考慮的是服務(wù)的需求、生產(chǎn)、提供、評(píng)價(jià)等程序性問(wèn)題?？_爾不僅認(rèn)同貝爾的服務(wù)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)，而且他認(rèn)為，20世紀(jì)六七十年代的美國(guó)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)變?yōu)橐环N服務(wù)政體（service polity），在他看來(lái)，“服務(wù)政體是強(qiáng)大的政治—行政實(shí)體”[12]。然而，卡羅爾的這些論述并沒(méi)有在西方學(xué)術(shù)界引起太大注意，因?yàn)樵诙鄶?shù)學(xué)者看來(lái)，他的主張只不過(guò)是冠以“后工業(yè)”之名的新公共行政學(xué)派的一些基本主張罷了。實(shí)際上，中國(guó)學(xué)者在進(jìn)行服務(wù)型政府理論建構(gòu)時(shí)，是沒(méi)有必要刻意地到西方學(xué)者的這些論述中去尋找什么源頭的，因?yàn)榉?wù)型政府理論是基于中國(guó)政府改革需要之上而開展的理論探索。

服務(wù)型政府的提出是中國(guó)學(xué)者的理論貢獻(xiàn)。如果我們能夠基于這點(diǎn)認(rèn)識(shí)去理解服務(wù)型政府概念的產(chǎn)生，也就不難理解早期那些類似或相同的語(yǔ)詞所蘊(yùn)含的意義了。一方面，它說(shuō)明了在中國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，人們?cè)诜e極思考政府改革的方向，并試圖緊緊圍繞著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府“為人民服務(wù)”的宗旨去規(guī)劃改革方案，從而從一個(gè)側(cè)面證明了中國(guó)學(xué)者后來(lái)繼承革命前輩們“為人民服務(wù)”的思想而提出“服務(wù)型政府”概念的內(nèi)在邏輯性和歷史必然性。另一方面，在中國(guó)政府改革仍處在“摸著石頭過(guò)河”的情況下，早期這些“服務(wù)型”相關(guān)語(yǔ)詞的出現(xiàn)，恰也證明了它們與作為理論建構(gòu)基礎(chǔ)的服務(wù)型政府“概念”之間的本質(zhì)區(qū)別。按照概念史研究的理論與方法，中國(guó)正在一個(gè)“鞍型期”當(dāng)中，這也就意味著它將不斷地出現(xiàn)新的詞語(yǔ)，進(jìn)而逐漸發(fā)展成為新概念，“服務(wù)型政府”這一概念便是如此。因而，如果我們對(duì)服務(wù)型政府研究的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在從“服務(wù)行政”到“服務(wù)型政府”的理論建構(gòu)中存在著這樣三條彼此獨(dú)立的線索：

一條線索來(lái)自于解讀機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革的方案。例如，中央編辦的顧家麒等人在比較了封建社會(huì)的“宗法行政”和資本主義國(guó)家的“民主與法治行政”之后指出：“在社會(huì)主義國(guó)家，人民群眾是國(guó)家的主人，政府代表人民群眾的利益，組織人民群眾進(jìn)行社會(huì)主義物質(zhì)文明與精神文明建設(shè)，人民群眾通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定政策并監(jiān)督政府執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益，政府推行的政務(wù)，都是為人民服務(wù)的，因此，從本質(zhì)上講，社會(huì)主義國(guó)家實(shí)行的是服務(wù)行政?！盵13]中央黨校政法部王仲田教授在談到1998年的政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)指出：“……要樹立起‘小政府，大服務(wù)’的觀念，要由過(guò)去‘管’字當(dāng)頭的管理控制型政府轉(zhuǎn)向立足于服務(wù)和監(jiān)督的服務(wù)型政府。這就是21世紀(jì)新的政府形象?！盵14]國(guó)家行政學(xué)院劉熙瑞教授認(rèn)為：“所謂服務(wù)型政府，就是在公民本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！盵15]這是2002年5月10—11日他在上海行政學(xué)院舉行的“經(jīng)濟(jì)全球化與國(guó)際大都市政府管理創(chuàng)新”專題討論會(huì)上提出的。這里需要注意的是，由于這條線索是依照中央政府推行改革的節(jié)點(diǎn)進(jìn)行的，因而，我們無(wú)法確定他們之間是否存在承繼關(guān)系，也無(wú)法確定中央政府后來(lái)確定“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)是否與他們有關(guān)。

另一條則是行政法學(xué)中“服務(wù)行政”的線索?；蛟S這與德國(guó)公法學(xué)者恩斯特·福斯特霍夫于1938年提出來(lái)的“l(fā)eistungsverwaltung”，后由我國(guó)臺(tái)灣公法學(xué)者陳新民于1992—1993年將之譯為“服務(wù)行政”的概念有關(guān)。在大陸行政法學(xué)界，皮純協(xié)、吳德星指出：“政府職能的轉(zhuǎn)變，總的趨勢(shì)是變‘管束型’政府為‘服務(wù)型’政府。”[16]按照程倩博士的考證，沿著這條線索的學(xué)者主要有：崔卓蘭、陳泉生、張成福、馬敬仁等[17]。這其中也有學(xué)者后來(lái)將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)到了行政學(xué)領(lǐng)域，比如張成福在指出“自90年代以來(lái)，各國(guó)的政府再造莫不以重塑服務(wù)型政府為其要者”之后認(rèn)為：“我們的政府是人民的政府，應(yīng)以人民高興不高興，人民答應(yīng)不答應(yīng)，人民滿意不滿意作為政府施政的目標(biāo)，建立一個(gè)服務(wù)于人民的政府，這也是中國(guó)政府再造的戰(zhàn)略目標(biāo)。服務(wù)型政府，概括起來(lái)，即將政府由原來(lái)的控制者，改變?yōu)榕d利者和服務(wù)者?！盵18]這樣，他便在“再造政府”的十大原則基礎(chǔ)上去談服務(wù)型政府的施政目標(biāo)了。因而，從這個(gè)意義上來(lái)看，如果說(shuō)行政法學(xué)中的“服務(wù)行政”和行政學(xué)中的“再造政府”是西方福利國(guó)家興起和政府改革的基本內(nèi)容的話，那么，也就意味著，這條線索是西方國(guó)家的政府模式及其改革理論在中國(guó)的一種應(yīng)用。

再一條關(guān)鍵線索則來(lái)自于建構(gòu)一種全新的行政模式和政府形態(tài)。這是從人類社會(huì)行政模式的歷史演進(jìn)所進(jìn)行的思考。這得益于張康之教授對(duì)它們的建構(gòu)。因而，我們認(rèn)為，真正實(shí)現(xiàn)了服務(wù)行政模式和服務(wù)型政府理論的建構(gòu)開啟于張康之教授發(fā)表在《浙江社會(huì)科學(xué)》1998年第4期上的《行政道德的制度保障》一文。他指出：“行政人員是人民的‘公仆’，中國(guó)共產(chǎn)黨始終如一地堅(jiān)持和倡導(dǎo)其‘為人民服務(wù)’宗旨。這也就是說(shuō)，社會(huì)主義的公共行政應(yīng)當(dāng)是一個(gè)既不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一個(gè)全新的服務(wù)行政模式。在這種模式中，為人民服務(wù)的宗旨不僅是一種行政觀念，而且是通過(guò)立法的形式被確立下來(lái)的一種制度，公共權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制不是一種自上而下的制約，而是一種自下而上的監(jiān)督?！边@里，張康之教授顯然已經(jīng)從歷時(shí)態(tài)的角度對(duì)三種行政模式進(jìn)行區(qū)分，并圍繞道德的制度化這一主題，闡述了這一全新的行政模式——服務(wù)行政。因此，可以說(shuō)，該文及其所要表達(dá)的思想是服務(wù)型政府的概念提出和理論完善的重要基石。實(shí)際上，服務(wù)行政模式是服務(wù)型政府的理論形態(tài)，而服務(wù)型政府是服務(wù)行政模式的實(shí)踐形態(tài)。鑒于此，“作為一個(gè)學(xué)者，先進(jìn)行理論構(gòu)建，再完善理論的實(shí)踐形態(tài)是順理成章的。這也是張康之教授先后提出‘服務(wù)行政模式’和‘服務(wù)型政府’概念的重要原因”[19]。也就是說(shuō)，“服務(wù)型政府”理論就是關(guān)于如何將服務(wù)行政模式付諸實(shí)踐，以建構(gòu)起為人民服務(wù)的政府的一種理論。從政府類型的歷史演進(jìn)角度看，政府從統(tǒng)治型向管理型再向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變是一種必然的歷史趨勢(shì)。面對(duì)全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中的社會(huì)治理新需求，“服務(wù)型政府”建設(shè)具有明顯的規(guī)律性和前瞻性。張康之教授為我們建構(gòu)起了“服務(wù)型政府”的理論暢想，鼓勵(lì)著年輕學(xué)者們不斷地積極思考“服務(wù)型政府”建設(shè)的理論框架和制度設(shè)計(jì)，以完成我們的時(shí)代所賦予的這一重大歷史使命。

三、理論建構(gòu)：政府變革的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷

“服務(wù)型政府”建設(shè)的理論設(shè)想，始終堅(jiān)持著一種現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。張康之教授曾指出：“在1998年，以‘機(jī)構(gòu)改革’為名義的一場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)轟轟烈烈地開展起來(lái)，在行政改革的感召下，究竟應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)什么樣的政府來(lái)領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的問(wèn)題成了思索的對(duì)象。在這種情況下去重讀《論聯(lián)合政府》，豁然開朗，我們提出了服務(wù)型政府的概念。”[20]在為李傳軍的《管理主義的終結(jié)》一書所撰寫的“序”中，張康之教授也指出：“在中國(guó)革命取得勝利的時(shí)候，老一輩革命家在思考如何建立一個(gè)與西方國(guó)家的政府不同的政府的時(shí)候，就提出了服務(wù)型政府的模糊設(shè)想?！盵19]如果說(shuō)老一輩革命家在他們的時(shí)代思考的是他們時(shí)代所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的話，那么，生活在當(dāng)下的我們則要面臨這個(gè)時(shí)代的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在這個(gè)意義上，我們認(rèn)為，“服務(wù)型政府”建設(shè)的理論是一個(gè)更加清晰、更加完整、更加系統(tǒng)的理論框架。因而，它不同于一般的泛泛而談。面對(duì)人類社會(huì)正處在全球化、后工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)，面對(duì)中國(guó)政府改革需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，“服務(wù)型政府”是一個(gè)有著特定時(shí)代背景和特殊理論內(nèi)涵的概念。因而，如果“服務(wù)型政府”是一個(gè)理論建構(gòu)的“概念”（反映對(duì)象的本質(zhì)屬性的思維形式），那么，包括張康之教授在內(nèi)的很多中國(guó)學(xué)者在“服務(wù)型政府”概念的使用上是飽含著建構(gòu)一種全新的政府模式的理論意圖的。因而，在這個(gè)意義上，張康之教授是“服務(wù)型政府”概念的提出者之一，其所要做的是一種全新的理論建構(gòu)，所要解決的是中國(guó)政府改革的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我們認(rèn)為，這樣一個(gè)判斷應(yīng)當(dāng)是準(zhǔn)確的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、符合歷史事實(shí)的。不論哪一個(gè)認(rèn)真的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯空叨疾粫?huì)否認(rèn)，在建構(gòu)一種全新的政府模式的意義上，“服務(wù)行政”模式和“服務(wù)型政府”概念的系統(tǒng)闡述確實(shí)是由張康之教授做的，相比較而言，他在使用這些概念時(shí)詳細(xì)地闡述了它們特定的時(shí)代背景、本質(zhì)內(nèi)涵，以及全新特征，這些分布在張康之教授懷著解決問(wèn)題之意圖的幾乎全部論文和學(xué)術(shù)專著中。而至于到底是誰(shuí)第一個(gè)使用了“服務(wù)型政府”的語(yǔ)詞和概念，確實(shí)不那么重要了。基于這樣一種判斷，對(duì)于年輕的學(xué)者們來(lái)說(shuō)，接下來(lái)的研究則是積極建構(gòu)這項(xiàng)理論，使之從理論暢想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的制度設(shè)計(jì)，而刻意地去辨明誰(shuí)是這些概念的提出者或首創(chuàng)者，似乎就沒(méi)有太大的意義了。

然而，在學(xué)術(shù)研究中，我們有時(shí)會(huì)以一種“考古”的思維去進(jìn)行詞源考究，而忽視了一個(gè)學(xué)術(shù)概念所特有的理論意涵和實(shí)踐意義。一個(gè)理論建構(gòu)者的最大貢獻(xiàn)，不在于他炮制一個(gè)全新的語(yǔ)詞，而在于他能賦予一個(gè)語(yǔ)詞以全新的理論意涵和實(shí)踐意義，從而成為一個(gè)具有標(biāo)志性的學(xué)術(shù)概念，無(wú)論這個(gè)語(yǔ)詞是否被前人使用過(guò)。因而，我們時(shí)?？吹?，在學(xué)術(shù)研究中經(jīng)常出現(xiàn)的兩種誤區(qū)，一種是學(xué)術(shù)概念出現(xiàn)得較晚，而歷史事實(shí)卻早已存在，便以概念來(lái)截取歷史，否定之前的歷史存在。另一種便是對(duì)新的概念進(jìn)行無(wú)限度的歷史回溯，以“早已有之”的說(shuō)法漠視甚至否定概念內(nèi)蘊(yùn)的全新的理論意涵，否認(rèn)它作為理論建構(gòu)基礎(chǔ)的實(shí)踐意義。其實(shí)，歸根結(jié)底，還是因?yàn)閷?duì)概念本身缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)知。在“服務(wù)型政府”理論中，“服務(wù)”“合作”“信任”等這些語(yǔ)詞的確早已有之，但在新的時(shí)代背景和社會(huì)特征之下，通過(guò)創(chuàng)造性、前瞻性、系統(tǒng)性的理論構(gòu)建所賦予它們的全新的理論意涵和實(shí)踐意義，則是前所未有的。因而，我們也就不必再糾結(jié)于誰(shuí)提出了這些概念，而應(yīng)著力于如何突破既有的語(yǔ)詞窠臼，更好地去豐富概念的理論意涵，積極地開展全新的理論建構(gòu)。對(duì)于研究者來(lái)說(shuō)，關(guān)于“概念”的爭(zhēng)論，有些是值得進(jìn)行考證和研究的，有些則不盡然。我們的意圖并不在于去爭(zhēng)論什么東西或回應(yīng)什么人的看法，而在于明確我們自己的立場(chǎng)，然后，面向“服務(wù)型政府”建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，尋求解決這些問(wèn)題的確切方案，踏踏實(shí)實(shí)將這項(xiàng)事業(yè)做好。我們相信，在“服務(wù)型政府”理論的引導(dǎo)下，只要我們每個(gè)人在自己的研究領(lǐng)域中突破一小點(diǎn)，就如同探索一張未知的地形圖一樣，最后定能形成“合圍”，關(guān)于人類社會(huì)治理的全新理論圖景一定會(huì)完美呈現(xiàn)。這才是馬克思所說(shuō)的“自己時(shí)代精神的精華”，才是恩格斯所說(shuō)的“在思想上反映出來(lái)的時(shí)代內(nèi)容”。

每一個(gè)時(shí)代，都有它所要承擔(dān)的時(shí)代課題。在談到哲學(xué)與時(shí)代關(guān)系時(shí)，黑格爾講道：“哲學(xué)與它的時(shí)代是不可分的。所以哲學(xué)并不站在它的時(shí)代以外，它就是對(duì)它的時(shí)代的實(shí)質(zhì)的知識(shí)。同樣，個(gè)人作為時(shí)代的產(chǎn)兒，更不是站在他的時(shí)代以外，他只在他自己的特殊形式下表現(xiàn)這時(shí)代的實(shí)質(zhì)——這也就是他自己的本質(zhì)。沒(méi)有人能夠真正地超出他的時(shí)代，正如沒(méi)有人能夠超出他的皮膚?！盵21]在黑格爾的這一論述之外，包含著通常被忽略的另外兩點(diǎn)分析：一是“政治史、國(guó)家的法制、藝術(shù)、宗教對(duì)于哲學(xué)的關(guān)系，并不在于它們是哲學(xué)的原因，也不在于相反地哲學(xué)是它們存在的根據(jù)。毋寧應(yīng)該這樣說(shuō)，它們有一個(gè)共同的根源——時(shí)代精神”[21]。也就是說(shuō)，不僅哲學(xué)是其時(shí)代精神的體現(xiàn)，其他一切科學(xué)都是如此，因而，對(duì)于一切科學(xué)領(lǐng)域中的人來(lái)說(shuō)，每個(gè)人都是他那時(shí)代的產(chǎn)兒，都要立足于其時(shí)代精神，去探討其時(shí)代所賦予他們的時(shí)代課題和歷史使命。二是“從形式看來(lái)，哲學(xué)也可以說(shuō)是超出它的時(shí)代，即哲學(xué)是對(duì)時(shí)代精神的實(shí)質(zhì)的思維，并將此實(shí)質(zhì)作為它的對(duì)象”[21]。從這個(gè)意義上，如果說(shuō)其他一切科學(xué)與哲學(xué)一樣都是其時(shí)代精神的反映，那么，在形式上，它們也是可以超出這個(gè)時(shí)代的，因而一切科學(xué)既是時(shí)代精神的反映，又不囿于現(xiàn)實(shí)的陳舊框架。那么，也就可以在科學(xué)的意義上去捕捉時(shí)代精神，并對(duì)它所賦予我們的時(shí)代課題做出恰當(dāng)?shù)囊?guī)劃。馬克思在《萊茵報(bào)》時(shí)期提出捕捉時(shí)代精神的問(wèn)題，讓理論建構(gòu)反映時(shí)代的要求，他后來(lái)所創(chuàng)立的歷史唯物主義充分地反映出他對(duì)時(shí)代精神的把握。對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，檢視我們的時(shí)代精神所賦予我們的時(shí)代課題，并將之作為我們要為之奮斗的偉大事業(yè)，去努力完成它、實(shí)現(xiàn)它，而不是糾結(jié)于概念首創(chuàng)者或理論提出者的窠臼，這才是我們的歷史使命。

正如張康之教授所告誡我們的：“一個(gè)時(shí)代，會(huì)有一種思想是大家都會(huì)擁有的，這更說(shuō)明關(guān)于服務(wù)型政府的研究是有價(jià)值的，值得我們做下去?！蔽覀兛吹?，程倩博士在2005年的文獻(xiàn)考證后所做出的一些判斷，如“正是張康之第一次直接提出了‘服務(wù)型政府’這個(gè)概念”，“吉林大學(xué)崔卓蘭屬于國(guó)內(nèi)較早提出和使用‘服務(wù)行政’相關(guān)概念的人”[17]，盡管這會(huì)被認(rèn)為是不具有足夠嚴(yán)謹(jǐn)性的，然而，實(shí)際上，我們所使用的數(shù)據(jù)庫(kù)這些年也在不斷更新、完善，在她所見(jiàn)范圍內(nèi)，做出這樣的判斷也是自然而然的邏輯結(jié)果，在當(dāng)時(shí)所具備的科研條件之下，這是正常的結(jié)論。我們這里的考察也是如此，我們相信還有一些重要的甚至更早的文獻(xiàn)值得我們關(guān)注，然而，它們卻不在我們的視野范圍內(nèi)，或許是因?yàn)樗鼈冞€沒(méi)有進(jìn)入我們所使用的數(shù)據(jù)庫(kù)當(dāng)中，或許是因?yàn)槲覀兊乃阉鞣绞皆斐闪藢?duì)它們的忽視。我們相信它們的存在，正如我們相信這是一種大家都會(huì)擁有的思想一樣。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，越多的人去關(guān)注、研究，并建構(gòu)這一思想和理論，就越能表明它是值得我們努力貢獻(xiàn)自己的力量去完成的一項(xiàng)事業(yè)。對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，接下來(lái)要做的是，承擔(dān)起這個(gè)時(shí)代賦予我們的歷史使命，拋卻一些無(wú)謂的爭(zhēng)論，面向“服務(wù)型政府”建設(shè)這一時(shí)代課題所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，積極貢獻(xiàn)自己的一份力量，努力完成這項(xiàng)人類社會(huì)共同的事業(yè)。

（在本文的寫作過(guò)程中，中國(guó)人民大學(xué)李傳軍，南京理工大學(xué)程倩，中國(guó)政法大學(xué)劉柏志，南京大學(xué)鄭家昊、李豐、彭宗峰等就該問(wèn)題發(fā)表了自己的看法，并在寫作上給予了指導(dǎo)，在此一并表示感謝。）

注釋：

①這項(xiàng)意見(jiàn)來(lái)源于佩里·?？怂沟膶W(xué)生周家駿博士。2012年7月12—13日在北京大學(xué)參加“2012年政治學(xué)行政學(xué)博士論壇——暨國(guó)家治理的理論與實(shí)踐學(xué)術(shù)研討會(huì)”時(shí)，筆者遇到了英國(guó)諾丁漢倫特大學(xué)的周家駿博士。其間，他告訴了我有關(guān)他的導(dǎo)師對(duì)“整體性政府”的一些新意見(jiàn)，這也是我們國(guó)內(nèi)看到佩里·希克斯學(xué)術(shù)旨趣發(fā)生轉(zhuǎn)移的原因之一了。

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