水務(wù)工程項目管理服務(wù)與代建制統(tǒng)籌發(fā)展的思考

侯曉峰 馬 蕓

（西安水務(wù)（集團）工程建設(shè)管理有限公司 陜西 西安 710018）

國家進(jìn)行工程建設(shè)項目組織實施方式和投資體制改革十年來，設(shè)計采購施工（EPC）/交鑰匙總承包、建設(shè)—轉(zhuǎn)讓（BT）、建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營（BOO）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOOT）等工程建設(shè)項目組織實施方式蓬勃發(fā)展。與此相比，專業(yè)化工程項目管理服務(wù)以及代建制發(fā)展比較緩慢。水務(wù)行業(yè)建設(shè)工程專業(yè)性強，一般都涉及國計民生而且具有不同程度的行業(yè)壟斷性，專業(yè)化工程項目管理發(fā)展和代建制改革比較滯后。隨著國家全面深化改革的深入，水務(wù)工程項目管理服務(wù)與代建制改革發(fā)展勢在必行，培育并壯大水務(wù)工程項目管理公司將是水務(wù)集團做大做強的必然選擇。

1 國家工程建設(shè)項目組織實施方式和投資體制改革

在我國，真正稱得上項目管理的開始應(yīng)該是利用世行貸款的項目——魯布革水電站［1］。該工程1984年在國內(nèi)首先采用國際招標(biāo)，日本大成公司以低于標(biāo)底的40%中標(biāo)，在工程中實行了項目管理，使工期縮短了數(shù)月，取得了工程建設(shè)的很大成功。國家在“魯布革工程管理經(jīng)驗”試點基礎(chǔ)上，于1988年建立了工程監(jiān)理制度，初衷就是推行現(xiàn)代化的項目管理制，但項目法人迫于法規(guī)聘請監(jiān)理的同時卻不肯將投資、進(jìn)度、合同等管理放權(quán)（委托），造成監(jiān)理實際職責(zé)集中于質(zhì)量管理，沒有成長為國際上真正意義的項目管理企業(yè)。

國家工程建設(shè)項目組織實施方式和投資體制改革發(fā)端于2003年～2005年，分別由國家建設(shè)部和發(fā)改委主導(dǎo)。建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（建市[2003]30號）強調(diào)工程總承包和工程項目管理是國際通行的工程建設(shè)項目組織實施方式，是我國工程建設(shè)項目組織實施方式的改革方向，并對培育發(fā)展專業(yè)化的工程總承包和工程項目管理企業(yè)做出了制度安排，提出的工程項目管理主要方式為項目管理服務(wù)（PM）和項目管理承包（PMC）等；建設(shè)部《建設(shè)工程項目管理試行辦法》（建市[2004]200號）規(guī)定建設(shè)工程項目管理是指從事工程項目管理的企業(yè)受工程項目業(yè)主方委托對工程建設(shè)全過程或分階段進(jìn)行專業(yè)化管理和服務(wù)活動，并對建設(shè)工程項目管理的適用范圍、企業(yè)資質(zhì)、執(zhí)業(yè)資格、服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容、委托方式、聯(lián)合投標(biāo)、合作管理、管理機構(gòu)、服務(wù)收費、執(zhí)業(yè)原則、獎勵、禁止行為、監(jiān)督管理、行業(yè)指導(dǎo)等作了比較全面的規(guī)定，是建設(shè)工程項目管理企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和指南。

《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）要求對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)工程實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交使用單位。之后，許多省市政府出臺了代建制管理的地方性法規(guī)，并逐漸形成了三種代建制管理模式：一是以北京、四川為代表的政府機構(gòu)委托項目管理公司競爭代建模式，通過市場化方式解決專業(yè)化問題；二是以上海為代表的政府授權(quán)的投資公司委托項目管理公司競爭代建模式，將其投資管理職能和工程管理職能分別移交給投資公司和工程管理公司，與新加坡的政府投資項目管理模式類似；三是以深圳為代表的政府專業(yè)管理機構(gòu)直接代建模式，將對政府投資工程的監(jiān)督由分散監(jiān)督變?yōu)榧斜O(jiān)督，是一種政府集中采購的形式，與香港地區(qū)的工務(wù)局模式相似［2］。國家于2005年頒布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等，鼓勵個體私營經(jīng)濟進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資建設(shè)與運營，各地在具有經(jīng)營性的公共項目中嘗試引入私人部門的管理和運行機制，采用BT、BOT等模式。

2 代建制缺失系統(tǒng)的頂層設(shè)計

代建制應(yīng)當(dāng)是與投資體制改革相適應(yīng)的工程建設(shè)組織實施方式改革的頂層設(shè)計，不應(yīng)局限于非經(jīng)營性政府投資項目建設(shè)，而是與投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化相配套，規(guī)定工程建設(shè)應(yīng)全面推行代建制，并建立統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入與市場培育體系?；蛟S是當(dāng)初投資體制和工程建設(shè)組織實施方式改革的主導(dǎo)部門不同，代建制從一開始就缺乏整體性和全方位的制度安排，沒有與推動工程項目管理企業(yè)的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，造成了10年之后工程項目管理企業(yè)和市場仍遠(yuǎn)沒有發(fā)育成熟。

一方面，由于沒有相應(yīng)的法規(guī)制約，許多業(yè)主認(rèn)為委托工程項目管理企業(yè)代為建設(shè)不但增加費用，而且是對自身權(quán)利和利益的約束，因而延用傳統(tǒng)模式自行組建機構(gòu)進(jìn)行建設(shè)管理的仍然普遍，或是以EPC等方式進(jìn)行發(fā)包，從而取代了工程項目管理；另一方面，工程項目管理是一項智能化的高端咨詢服務(wù)，對管理人員的綜合素質(zhì)要求較高，既要懂技術(shù)又要懂管理，既要搞好現(xiàn)場施工管理又要具備良好的溝通能力，因此管理人員的成本較高，由于沒有成熟的市場和相應(yīng)的配套政策，工程項目管理取費偏低，難以吸引高素質(zhì)人才參加項目管理，影響了工程項目管理企業(yè)的發(fā)展。

因此，我國的代建制從某種意義上說是一項不徹底的改革，并沒有根本解決專業(yè)化和市場化問題，質(zhì)量事故、工期拖延、費用超支等問題仍然不少。代建制應(yīng)當(dāng)是專注于工程項目管理效用充分發(fā)揮并超越部門色彩的系統(tǒng)全面的制度設(shè)計和安排，通過政策引導(dǎo)和市場作用促進(jìn)工程項目管理企業(yè)的成長和提高，通過實施投資控制、工期控制、質(zhì)量控制、安全控制和廉潔控制等管理技術(shù)，真正實現(xiàn)提高工程建設(shè)管理水平并保證工程質(zhì)量、工期和投資效益。

3 工程項目管理資質(zhì)與工程項目管理企業(yè)培育

《建設(shè)工程項目管理試行辦法》規(guī)定項目管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、招標(biāo)代理等一項或多項資質(zhì)，除《工程建設(shè)項目招標(biāo)代理機構(gòu)資格認(rèn)定辦法》外，之后陸續(xù)頒布的《建設(shè)工程勘查設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》、《工程造價咨詢企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《建筑企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》也明確了工程勘查設(shè)計、造價咨詢、工程監(jiān)理、建筑業(yè)等企業(yè)從事工程項目管理的執(zhí)業(yè)資格。住建部于2008年印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)大型工程監(jiān)理單位創(chuàng)建工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確了工程項目管理企業(yè)的基本特征，提出了創(chuàng)建工程項目管理企業(yè)的基本原則和措施。

2005年國家發(fā)改委第29號令《工程咨詢單位資格認(rèn)定辦法》及《國家發(fā)改委關(guān)于適用＜工程咨詢單位資格認(rèn)定辦法＞有關(guān)條款的通知》（發(fā)改投資［2009］620號）規(guī)定，工程項目管理分為全過程策劃、全過程策劃和準(zhǔn)備階段管理、全過程策劃和實施階段管理、全過程管理四個層次，要求全過程管理應(yīng)具備規(guī)劃咨詢、編制可行性研究報告、工程設(shè)計以及工程監(jiān)理或設(shè)備監(jiān)理資格。

顯然，由于管理體制等原因，國家住建部的系列規(guī)定與國家發(fā)改委的相關(guān)規(guī)定存在矛盾，對工程項目管理的資質(zhì)規(guī)定還存在許多不一致的地方。工程咨詢、工程勘查設(shè)計、造價咨詢、工程監(jiān)理、建筑業(yè)等企業(yè)都可以創(chuàng)建工程項目管理企業(yè)，但這些企業(yè)普遍缺乏知識全面的工程項目管理人員，實施跨專業(yè)、全方位、全過程的工程項目管理不同程度地存在缺陷和困難，需要進(jìn)行資源整合從而實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提升工程項目管理水平。雖然現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定對全過程或分階段工程項目管理都是允許的，但實踐中全過程工程項目管理更能體現(xiàn)價值和發(fā)揮效用，比如從項目報建階段的環(huán)境影響評價到建設(shè)階段的管理控制再到工程竣工環(huán)保驗收，這些需要全過程管理的項目如果分階段管理，很容易帶來推諉扯皮，一個衛(wèi)生防護距離問題就可能造成難以彌補的損失。

現(xiàn)實中，一些專業(yè)性強的建設(shè)單位組建的工程建設(shè)管理機構(gòu)，由于長期從事全過程工程項目管理，從項目決策、項目報建、征地拆遷、項目招標(biāo)、合同管理、施工管理、竣工移交到項目后評價管理等各個階段都積累了豐富的經(jīng)驗，培養(yǎng)了一批工程項目管理人才，甚至經(jīng)歷過使用外資的工程項目管理，從貸款的使用規(guī)則到招投標(biāo)程序、設(shè)備材料管理及結(jié)算都運作的井井有條，具有較高的全過程工程項目管理能力。同時，長期的工程項目管理中與政府相關(guān)部門建立了良好的關(guān)系和人脈資源，與勘查設(shè)計、設(shè)備供貨、土建施工、設(shè)備安裝、工程監(jiān)理等眾多公司建立了良好互動的合作關(guān)系，從優(yōu)化設(shè)計、設(shè)備選型到工程投資、安全質(zhì)量、工期等方面控制積累了豐富知識和經(jīng)驗。但是，由于國家并沒有工程項目管理的專項資質(zhì)，這樣的工程建設(shè)管理機構(gòu)又不具備申請工程咨詢、工程勘查設(shè)計、造價咨詢、工程監(jiān)理、建筑業(yè)等資質(zhì)條件，如果這些機構(gòu)不能繼續(xù)從事工程項目管理，將是那些專業(yè)性強的工程項目管理行業(yè)的一大損失，應(yīng)當(dāng)引起改革主導(dǎo)部門、相關(guān)行業(yè)、上級主管部門或集團的重視。

4 水務(wù)工程項目管理企業(yè)發(fā)展思考

項目管理是系統(tǒng)集成，工程項目管理人員就象一個系統(tǒng)工程專家，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)背景，但更需要運用系統(tǒng)工程方法、技術(shù)并經(jīng)過長期的實踐和積累。《建設(shè)工程項目管理規(guī)范》（GB/T50326-2006）就將建設(shè)工程項目管理定義為：運用系統(tǒng)的理論和方法，對建設(shè)工程項目進(jìn)行的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等專業(yè)化活動。因此，經(jīng)過了全過程工程項目管理長期實踐，經(jīng)驗豐富、實力雄厚的工程項目管理公司，不僅可以從事相關(guān)行業(yè)的工程項目管理服務(wù)，也完全可以勝任跨領(lǐng)域的服務(wù)。代建制和工程項目管理企業(yè)市場準(zhǔn)入制度現(xiàn)狀，一方面制約了工程建設(shè)組織實施方式改革發(fā)展的進(jìn)程，但也為工程項目管理企業(yè)的發(fā)展提供了政策空間。較大的企業(yè)集團完全可以通過系統(tǒng)內(nèi)的扶持，即工程項目管理可以不通過招標(biāo)而是直接委托下屬的工程項目管理企業(yè)，并為這樣的企業(yè)取得市場準(zhǔn)入資格創(chuàng)造條件，幫助其發(fā)展壯大。

水務(wù)工程并不是一個準(zhǔn)確的概念，在這里主要是指那些專業(yè)性較強的部分水利工程和給水排水工程，主要包括政府投資和國有企業(yè)投資的較大規(guī)模的工程。以西安市為例，政府投資的水務(wù)工程普遍沒有推行代建制，而規(guī)模較大的污水處理工程大部分推行了專業(yè)化工程項目管理。但是，正如前已述及的原因，承擔(dān)污水處理工程項目管理的公司正面臨著發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)。一方面，目前陜西省和西安市代建制立法尚未完成，在“法無禁止即可為”的全面深化改革環(huán)境下，工程項目管理企業(yè)可以通過集團公司的支持以及自身的努力，直接接受集團委托承擔(dān)集團系統(tǒng)內(nèi)工程項目管理，拓寬業(yè)務(wù)范圍并提升實力；另一方面，通過資源整合和實施人才戰(zhàn)略，完全有可能發(fā)展為具有較強工程項目管理競爭力并能承擔(dān)工程總承包的企業(yè)，從而成為集團公司做大做強向外發(fā)展的重要支柱，并在政府投資項目推行代建制過程獲得相當(dāng)?shù)姆蓊~。陜西水利

［1］江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳.工程項目管理服務(wù)與實踐［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2010.

［2］王建中，尹貽林.代建項目管理指南［M］.天津:天津大學(xué)出版社，2013.