彭曉芬，黃甫責(zé)

（1、云南省昆明市嵩明縣土地開發(fā)整理中心，云南嵩明，651700；2、云南省森林自然中心，云南昆明，650224)

土地產(chǎn)權(quán)制度是國家生產(chǎn)資料所有制形式的重要體現(xiàn)。土地產(chǎn)權(quán)制表現(xiàn)為一系列的行為規(guī)則，而這些規(guī)則是人們?yōu)橐?guī)制土地利用過程中發(fā)生的相互關(guān)系而設(shè)置的，概括來說，是有關(guān)于土地的保護(hù)、運(yùn)作以及產(chǎn)權(quán)界定等方面的制度規(guī)范。

一、我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

（一）土地所有權(quán)主體不明確和虛置

當(dāng)前我國土地產(chǎn)權(quán)制度是建立在國家所有和集體所有兩種體制的兩元格局下的。對于土地集體所有這一概念的認(rèn)識，尤其是關(guān)于所有權(quán)主體的認(rèn)識較為模糊，在法律法規(guī)中也沒有能夠進(jìn)行科學(xué)的界定。例如在憲法、民法通則和土地管理法中對于所有權(quán)主體的規(guī)定就存在一些令人質(zhì)諱的地方。我國《憲法》、《土地管理法》第八條、《民法通則》第七十四條都作出了“農(nóng)村土地屬于集體所有”的規(guī)定，然而一個比較現(xiàn)實(shí)的問題是，我國現(xiàn)有的集體是有層級區(qū)分的，也即分為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三個級別，具體這個集體是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，是村還是村民小組？還是三者都有？對此，相關(guān)立法中并沒有給予明確說明。這也就意味著我國土地產(chǎn)權(quán)主體存在界定不清的問題，自然就引發(fā)了后續(xù)的土地產(chǎn)權(quán)處置問題。一方面，農(nóng)民認(rèn)為反正宅基地、自留地和自留山等都是集體土地，自己作為土地的使用者理所當(dāng)然的是土地產(chǎn)權(quán)主體，從而隨心所欲地開發(fā)利用土地，改變土地使用形態(tài)?；蛘呤潜е恋夭环攀?，任其荒蕪，哪怕自己根本沒有能力去利用那塊土地。另一方面，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村等組織認(rèn)為自己才是真正的土地產(chǎn)權(quán)主體，而滋生了其代理人--鄉(xiāng)村干部濫用權(quán)力，隨意處置土地的現(xiàn)象。例如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利用職權(quán)隨意侵占集體土地，將集體土地用作私用。

（二）農(nóng)民的土地使用權(quán)不夠穩(wěn)定

在過去的30多年里，我國政府曾多次延長土地承包經(jīng)營的年限，并多次強(qiáng)調(diào)要確切保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定不動搖。但由于人地矛盾的日益激化，迫于現(xiàn)實(shí)壓力，不少地區(qū)不得不對土地進(jìn)行調(diào)整和分配。根據(jù)2005-2008年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，由于人口變動和征地原因，各省對于農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)行調(diào)整分配的力度很大。例如2005年有74.7%的被調(diào)查村進(jìn)行過土地調(diào)整，2008年該數(shù)字為63.7%，土地調(diào)整的中位數(shù)為2次。這么大比重的調(diào)整率恰恰也說明了農(nóng)民的土地使用權(quán)并不穩(wěn)定，極易受外界因素變動影響。

（三）農(nóng)民缺少土地處置權(quán)，收益權(quán)受限

在我國現(xiàn)行法律框架體系下，憲法、物權(quán)法、民法通則等相關(guān)法律均賦予農(nóng)民集體對自己所有的土地享有處置權(quán)。但與此同時(shí)，國家又實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，對農(nóng)民的土地處置權(quán)進(jìn)行諸多限制，使其形同虛設(shè)。在現(xiàn)實(shí)生活中，部分政府部門或機(jī)關(guān)為了推進(jìn)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，采取不當(dāng)舉措強(qiáng)迫或是半強(qiáng)迫農(nóng)戶流出土地的事情常有發(fā)生。農(nóng)民集體對土地的處置權(quán)往往是掛個虛名。正是因?yàn)橥恋厮袡?quán)掌握在國家和集體手中，在它需要土地的時(shí)候，往往不會從市場的角度出發(fā)，去遵循土地的供求規(guī)律、價(jià)值規(guī)律以及競爭規(guī)律，實(shí)實(shí)在在地從農(nóng)民手中交換土地，而通常是直接運(yùn)用其對土地的所有權(quán)，強(qiáng)迫性地以較低價(jià)格實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民土地的征收。這種做法剝奪了集體和農(nóng)民享受原有土地在城市市場所產(chǎn)生增值效益的權(quán)益，對于農(nóng)地所有者和使用者都具有負(fù)面影響。

（四）土地資源配置效率差

由于我國土地市場發(fā)展不充分，為保障土地市場秩序的有效運(yùn)行，我國在相關(guān)法規(guī)中對土地所有權(quán)交易問題進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。這種做法在某種程度上規(guī)范了土地交易行為，但矯枉過正，限制土地產(chǎn)權(quán)合理流動和交易也造成了土地資源配置效益的低下。一是由于禁止土地產(chǎn)權(quán)的交易，使得土地資源難以實(shí)現(xiàn)按效益原則配置，已然加劇了我國用地緊張、人地矛盾激化的局面。二是缺乏正確的引導(dǎo)，導(dǎo)致本應(yīng)正常的土地產(chǎn)權(quán)交易走向非正常道路也即所謂的黑市交易，發(fā)生了質(zhì)變。無論是在集體公有土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，還是在使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓過程中，均不同程度地存在黑市交易或隱性問題。黑市交易和投機(jī)行為的存在使得土地租金流失現(xiàn)象泛濫，給土地產(chǎn)權(quán)界定和交易成本管理增加了難度。

二、我國土地產(chǎn)權(quán)制度革新的目標(biāo)和原則

土地產(chǎn)權(quán)制度的革新是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的客觀要求，關(guān)系到和諧社會的建設(shè)，是當(dāng)前農(nóng)民關(guān)心、社會關(guān)注、政府關(guān)切的熱點(diǎn)問題。要對土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行革新，首先要明確土地產(chǎn)權(quán)制度革新的目標(biāo)和原則。

我國土地產(chǎn)權(quán)制度革新的目標(biāo)有兩個：（1）土地的產(chǎn)權(quán)主體必須界定明晰。當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度下存在產(chǎn)權(quán)主體不明，產(chǎn)權(quán)界定不清，權(quán)屬關(guān)系混亂的問題。我國土地產(chǎn)權(quán)制度革新的首要目標(biāo)就是明確界定土地產(chǎn)權(quán)，使土地權(quán)屬關(guān)系有序化。這也就意味著要明確在特定時(shí)期內(nèi)土地所有權(quán)和使用權(quán)的主體。同一塊土地的所有權(quán)或使用權(quán)主體是唯一的，不能出現(xiàn)兩個以上的主體。并且一旦唯一的主體確定后，必須實(shí)現(xiàn)法人化，并產(chǎn)生相應(yīng)的法人代表，這樣才能更好地妥善處理之后的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。（2）實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)主體的多元化。生產(chǎn)力的多元化結(jié)構(gòu)需要土地制度的多元化，以公有經(jīng)濟(jì)為主，實(shí)現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)類型并存的做法對于土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)而言同樣適用。建立多元化的土地產(chǎn)權(quán)主體制度，更有利于滿足多元化主體的利益需求，并且能夠更大程度地調(diào)動廣大農(nóng)民在生產(chǎn)上的積極性。而這也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。

我國土地制度革新過程中需要貫徹以下原則:一是土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離原則，也就是我們常說的兩權(quán)分離和四權(quán)分離原則。土地產(chǎn)權(quán)包括土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)、土地處分權(quán)等四大類。所謂兩權(quán)分離，是指相對更為重要地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。而四權(quán)分離，顧名思義，是在兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地收益權(quán)和處分權(quán)在不同主體之間的分割。土地產(chǎn)權(quán)分離實(shí)質(zhì)上就是土地所有權(quán)和使用權(quán)主體按照權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，對土地產(chǎn)權(quán)說應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)和權(quán)利進(jìn)行合理分割。第二，尊重農(nóng)民合法權(quán)益的原則。農(nóng)民的土地權(quán)益一旦有了保護(hù)，他們就不會因此而發(fā)生上訪或群體性事件，從而社會的和諧與穩(wěn)定也就有了保障。

三、土地產(chǎn)權(quán)制度革新措施

（一）明確土地所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)收歸國有

針對現(xiàn)實(shí)中土地所有權(quán)主體不明以及多頭管理的現(xiàn)象，當(dāng)務(wù)之急是打破三級所有格局，明確集體所有權(quán)的歸屬問題，在法律層面對集體擁有所有權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，從而解決所有權(quán)主體缺位的關(guān)鍵問題。從我國的土地制度實(shí)際出發(fā)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體確定為村層次上的集體所有更加合理，也符合我國國情。在現(xiàn)有的三級所有格局中，鄉(xiāng)級組織因?yàn)榉秶螅O(jiān)管成本高，不可取而被排除在農(nóng)村土地所有權(quán)范圍外。而村民小組則由于缺乏組織性和凝聚力，也難擔(dān)大任。從本質(zhì)上來看，村民小組不是所謂的經(jīng)濟(jì)組織，更不是具有行政權(quán)力的行政單位，而僅僅只是鄉(xiāng)村新體制中不太起眼的一個組織，這也就導(dǎo)致其無法或難以勝任農(nóng)村土地所有權(quán)的所有主體這一角色。而與前兩者有較大不同的是，農(nóng)村村民委員會作為一個由全體村民合法選舉產(chǎn)生的扎根在基層的一級組織，有能力行使土地所有權(quán)的職責(zé)，既有效彌補(bǔ)了鄉(xiāng)級組織攤子過大的缺點(diǎn)，也彌補(bǔ)了村民小組缺乏代表性的弱點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民意志和權(quán)威的完美結(jié)合。因此將所有權(quán)的主體明確規(guī)定為村層次上的集體所有，選擇農(nóng)村村民委員會作為執(zhí)行組織是最佳選擇。在此基礎(chǔ)上，可以通過將農(nóng)村集體土地所有權(quán)收歸國家所有的方法或方式，保護(hù)農(nóng)民集體所有土地的相關(guān)權(quán)益不遭受損害。

（二）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的多樣化操作

最根本的做法就是實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的多樣化。具體來說，就是要做好以下方面的工作：一是實(shí)現(xiàn)土地承包期永續(xù)化。延長土地承租期是完善土地制度的必然選擇，也是屢試不爽的絕招，被世界各國政府所認(rèn)同。對于我國同樣適用。值得注意的是，使用權(quán)的永續(xù)化與土地的私有化并不是同一個命題，實(shí)際上，所有工作開展的一個大前提便是土地乃是歸集體所有。也就是說，有關(guān)于土地的最終處置權(quán)一直是由集體在掌控，并通過創(chuàng)立地租等一系列配套制度來充分保障集體所有權(quán)的實(shí)然實(shí)現(xiàn)。二是要明確農(nóng)民享有生產(chǎn)經(jīng)營的決策權(quán)。農(nóng)戶乃是生產(chǎn)主體，只要其是在相關(guān)法律規(guī)定的合理范圍內(nèi)開展適當(dāng)?shù)耐恋厣a(chǎn)、開發(fā)、利用等活動，就必然會受到法律的尊重與保護(hù)。不管是組織還是個人均不得違法干預(yù)農(nóng)戶正常的生產(chǎn)與經(jīng)營活動。三是要明確地界定承包情境下農(nóng)戶合理的土地收益權(quán)。農(nóng)戶在規(guī)定的承包期內(nèi)，要承擔(dān)依法上繳稅收和約定的承包金的義務(wù)，但同時(shí)要依法享有各項(xiàng)合法收益。如果承包合同有所變更，則依法可享有土地增值所帶來的收益價(jià)值。四是要明確農(nóng)戶對土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)限。在經(jīng)營承包期限之內(nèi)，農(nóng)戶作為使用權(quán)主體--依法享有轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)并獲得相應(yīng)收益的權(quán)利。其應(yīng)獲得的各種權(quán)益受法律保護(hù)，各級部門均不能對農(nóng)戶的合法權(quán)益進(jìn)行不當(dāng)?shù)刈璧K和無理地限制。

（三）建立并完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度，提高土地資源配置效益

事實(shí)上，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》對這一制度已經(jīng)有所涉及，但一直未落到實(shí)處。例如規(guī)定中指出農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，但農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)一直只是掛個虛名而已。針對這一問題，在實(shí)踐操作中政府有關(guān)部門需要放寬行政干預(yù)尺度，找準(zhǔn)自己的定位，以服務(wù)者的姿態(tài)為廣大農(nóng)民謀取土地利益。在此過程中一定要深刻認(rèn)識到農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體乃是農(nóng)民，農(nóng)村土地使用權(quán)發(fā)生的流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自由意志之下的市場行為。為了保障土地使用權(quán)的高效流轉(zhuǎn)，可以通過采取建立土地流轉(zhuǎn)市場或土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織的措施，借助市場力量或第三方組織的力量來實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置。

（四）完善土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律制度，加大執(zhí)法力度

依法治國是我國治理的基本方略，相對完善的法律制度，是土地產(chǎn)權(quán)制度得以良性發(fā)展和有效執(zhí)行的基本保障。在土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和創(chuàng)新，一個重要方面便是要促進(jìn)相關(guān)土地法律制度的進(jìn)一步完善，也即要在憲法、法律、法規(guī)層面對土地產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行明確說明，對土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益等進(jìn)行更加細(xì)化的界定，為相關(guān)工作的開展提供法理依據(jù)。另一方面，需要加大執(zhí)法力度，打擊侵害土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的行為，杜絕黑市交易，減少隱性土地市場交易問題，維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行秩序，確保土地管理工作的有效開展。

[1] 竇祥銘.新中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)的歷史、現(xiàn)狀與走向[J] .江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，（40）：1-4.

[2] 竇祥銘.中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度革新的優(yōu)化路徑--再論“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”[J] ．湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2012，（1）：1-7.

[3] 李松齡.現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)[J] .學(xué)術(shù)評論，2012，（3）：28-32.