周宏

面對我國人口老齡化快速發(fā)展的嚴(yán)峻形勢，黨的十七屆五中全會在“十二五”規(guī)劃建議中明確提出“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)”的要求。在西部貧困地區(qū)，老齡化、高齡化、空巢化及未富先老更趨嚴(yán)重，社會養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾更加突出。認(rèn)真分析人口老齡化形勢，加快建設(shè)具有貧困地區(qū)特色的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，對于深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、提高廣大老年人的幸福指數(shù)具有非常重要的意義。

商洛市人口老齡化形勢及社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

商洛市地處陜西省秦嶺東段南麓，是一個集中連片的貧困地區(qū)。全市轄六縣一區(qū)，126個鎮(zhèn)(街道辦)，1759個村，243萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占全市總?cè)丝诘?0%以上。進(jìn)入新世紀(jì)以來，商洛市人口老齡化步伐不斷加快，2003年進(jìn)入了人口老齡化社會，到2011年底，全市60歲以上老年人口達(dá)到32.97萬人，占總?cè)丝诘?3.5%；其中65歲以上老年人口21.7萬人，80歲以上高齡人口2.8萬人，純老年人家庭人口4.7萬人，“空巢”老人7.7萬人，殘疾老人3.9萬人，失能老人3.5萬人，五保老人1.7萬人，分別占全市老年人口總數(shù)的65.8%、8.6%、14.2%、24%、12.2%、11%、5.2%。根據(jù)全市人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測，老年人口總數(shù)在今后60年間一直呈上升趨勢，到2025年左右，全市60歲以上老年人口預(yù)計將達(dá)45萬人，總?cè)丝诘?8.4%，高齡、失能老人數(shù)量將更加龐大，社會養(yǎng)老服務(wù)壓力將更大。

面對人口老齡化帶來的種種問題，近年來，商洛市委、市政府高度重視。2006年以來，市政府先后出臺了老年人權(quán)益保障辦法、老齡事業(yè)發(fā)展兩個五年規(guī)劃、加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見等政策法規(guī)，構(gòu)建與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，逐步從以往單一的五保老人集中供養(yǎng)轉(zhuǎn)向?yàn)槿鐣夏耆颂峁C(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)的目標(biāo)邁進(jìn)。一是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)模不斷壯大。目前，全市已建成集中供養(yǎng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)93家，總床位7970張。全市五保集中供養(yǎng)率達(dá)到43%。二是居家養(yǎng)老服務(wù)從無到有。一些地方借助專業(yè)化服務(wù)組織，為高齡、獨(dú)居、空巢、失能和低收入老人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健等服務(wù)。三是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)開始逐步推廣。各地結(jié)合城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，積極整合各類資源，建設(shè)涵蓋養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)服務(wù)中心186個，部分社區(qū)探索適合老年人需求的養(yǎng)老服務(wù)模式，如組織老年人查病檢體、精神慰藉、送醫(yī)上門等，有效緩解了家庭養(yǎng)老的壓力。

當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

這些年來，商洛市的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了一些進(jìn)展，但總體而言還處在起步和探索階段，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口老齡化步伐日益加快、社會養(yǎng)老需求不斷攀升的客觀要求相比，還有很大的差距，主要表現(xiàn)在：

1.社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)政策不夠健全。雖然近年來陸續(xù)出臺了一系列加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策法規(guī)，但政策法規(guī)之間的銜接和實(shí)施措施有待進(jìn)一步完善。比如：市政府在加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見中對各相關(guān)部門的職責(zé)和任務(wù)都有明確規(guī)定，特別要求對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在稅收、土地 、信貸、用水、用電、用氣等方面給予優(yōu)惠，但一些部門優(yōu)惠政策不明確，激勵作用不強(qiáng)，致使政策執(zhí)行大打折扣。一些縣區(qū)政策法規(guī)建設(shè)比較滯后，工作措施不多，呈現(xiàn)“上面熱、下面涼”的現(xiàn)象。同時，社會養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量體系，得不到法律法規(guī)保護(hù)和制約，影響到社會養(yǎng)老服務(wù)體系健康有序發(fā)展。

2.社會養(yǎng)老服務(wù)體系可供資源嚴(yán)重短缺。由于政府對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投入力度不足，目前城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施普遍比較薄弱，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)重匱乏，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量很少，社會養(yǎng)老服務(wù)總量嚴(yán)重短缺。比如：全市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)集中收養(yǎng)床位數(shù)僅占全市老年人口總數(shù)的1.5%，與國際一般集中收養(yǎng)人數(shù)占5%-7%的比例和東部沿海地區(qū)相比還有很大差距。從區(qū)域上看，大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于保障農(nóng)村五保對象的敬老院和城市“三無”人員的社會福利院，普遍存在投入不足、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、功能不完備、收養(yǎng)能力有限、服務(wù)水平不高等問題。同時，受“養(yǎng)兒防老”“、床前盡孝”等傳統(tǒng)觀念的束縛，大部分老年人對入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍有思想顧慮，加之老年人收入普遍不高，存在著低檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不足與中高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給過剩并存的現(xiàn)象。

3.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)十分滯后。由于缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和配套政策、資金支持，目前，商洛市居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)尚處于起步階段。在城鎮(zhèn)，個別社區(qū)盡管掛了養(yǎng)老服務(wù)中心的牌子，但受經(jīng)費(fèi)、場地、人員等因素制約，無法解決社會養(yǎng)老服務(wù)的硬件建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用，所能提供的老年服務(wù)項(xiàng)目少、檔次低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全方位、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。在農(nóng)村，盡管一些村建起了老年人協(xié)會和老年活動室，也訂閱了報刊，購置了棋牌等娛樂設(shè)施，但只能滿足少數(shù)老年人學(xué)習(xí)、娛樂等精神生活需要，缺乏為老年人提供日托、老年食堂等生活設(shè)施，一些居住分散的農(nóng)村老年人和高齡空巢老人很難享受到居家養(yǎng)老服務(wù)。

4.養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員整體素質(zhì)普遍偏低。開展養(yǎng)老服務(wù)的從業(yè)人員需要掌握生活護(hù)理、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、心理咨詢等相關(guān)專業(yè)知識，但目前商洛市各級社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員大多數(shù)沒有受過專業(yè)培訓(xùn)。同時，由于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營艱難，支付給工作人員的工資待遇普遍不高，崗位職業(yè)吸引力不強(qiáng)，難以招收到具有專業(yè)知識的大中專畢業(yè)生，多數(shù)從業(yè)人員是年齡偏大、文化知識不高的婦女，難以為老年人提供高質(zhì)量、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)。

社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的思路和對策

隨著人口老齡化、高齡化的加劇，加快社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已刻不容緩。要使貧困地區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，必須堅持“黨政主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷”的工作方針和“政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦、市場推動”的思路，逐步建立起與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，覆蓋城鄉(xiāng)、適度普惠的發(fā)展模式，形成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，運(yùn)行機(jī)制良好、服務(wù)質(zhì)量優(yōu)良、監(jiān)督管理到位、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。

1.發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，健全完善社會養(yǎng)老服務(wù)扶持政策。構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系是一項(xiàng)公益性項(xiàng)目，政府承擔(dān)著主導(dǎo)性、決定性、推動性的作用。各級政府應(yīng)把加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為民生工程，納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，逐級建立嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任制，認(rèn)真抓好落實(shí)。要盡快制定和落實(shí)相關(guān)扶持政策，加大對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金投入，對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要充分保障所需經(jīng)費(fèi)，列入財政預(yù)算并逐年增長，確保健康運(yùn)轉(zhuǎn)。要盡快出臺鼓勵民間資本投入養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的優(yōu)惠和扶持政策，發(fā)展改革、國土、財政、民政、工商、稅務(wù)等職能部門要在項(xiàng)目審批、建設(shè)用地、配套設(shè)施建設(shè)、資金補(bǔ)貼、稅收減免、登記管理等方面給予優(yōu)惠，支持民間資本投資建設(shè)專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。各級福利彩票公益金要增加資金投入，優(yōu)先保障社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。金融機(jī)構(gòu)也要增加對養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)及其建設(shè)項(xiàng)目的信貸投入，形成多元化的投入機(jī)制。

2.大力發(fā)展居家養(yǎng)老，構(gòu)建社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。要適應(yīng)當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)需求，推動居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老支持系統(tǒng)。在城鎮(zhèn)社區(qū)，要結(jié)合社區(qū)建設(shè)，將居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)納入社區(qū)公共設(shè)施配套內(nèi)容，完善居家養(yǎng)老服務(wù)配套措施，增強(qiáng)生活照料、醫(yī)療護(hù)理等功能。在農(nóng)村社區(qū)，要將居家養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)與農(nóng)村集中居住點(diǎn)規(guī)劃以及農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)等充分銜接，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步推進(jìn)。要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，積極探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)形式，引導(dǎo)和鼓勵社會中介機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)、物業(yè)公司以及社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，培育各類居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，完善閱覽室、健身房、日托室、棋牌室、餐廳等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，建立居家養(yǎng)老服務(wù)信息檔案和愛心門鈴、呼叫系統(tǒng)、有線電視網(wǎng)絡(luò)等為老服務(wù)管理系統(tǒng)，組建專業(yè)化與志愿者相結(jié)合的服務(wù)隊(duì)伍，為老年人提供多種形式的居家養(yǎng)老服務(wù)。

3.穩(wěn)妥發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，提高集中供養(yǎng)老年人的生活質(zhì)量。從商洛市調(diào)查來看，全市城鄉(xiāng)分別有5.2%和7.8%的老年人生活完全不能自理，11.2%和12.7%的老年人僅能部分自理。要在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村敬老院、五保戶集中供養(yǎng)點(diǎn)布局進(jìn)行調(diào)整和整合，淘汰規(guī)模小、檔次低、入住率不高的保障型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，建設(shè)一批區(qū)域性、規(guī)?；?、中高檔次、功能齊全的保障型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前，大部分城市和廣大農(nóng)村缺乏代養(yǎng)型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。要積極推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革，在繼續(xù)加強(qiáng)保障型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的同時，采取公建民營、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等多種方式，鼓勵和支持不同所有制性質(zhì)的單位和個人以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式，創(chuàng)辦家庭養(yǎng)老院、托老所、老年公寓等代養(yǎng)服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)社會化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

4.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范社會養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，涉及多個學(xué)科。要有計劃地在高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)和課程，對服務(wù)人員進(jìn)行家政服務(wù)、疾病防治、康復(fù)護(hù)理、食品營養(yǎng)、心理咨詢等專業(yè)技能培訓(xùn)，逐步推行專業(yè)服務(wù)人員職業(yè)技能等級證書和持證上崗制度，提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)道德、職業(yè)技能和管理服務(wù)水平。要建立合理的薪資增長機(jī)制，提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的物質(zhì)待遇，確保他們進(jìn)得來、留得住、能安心工作。要探索建立養(yǎng)老服務(wù)社會工作者制度，為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置公益性服務(wù)崗位，支持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)吸納就業(yè)困難群體就業(yè)。要倡導(dǎo)社會各界志愿者與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開展結(jié)對活動，建立起專業(yè)人員與志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)群體。要鼓勵老年人加入到志愿者隊(duì)伍中，鼓勵健康老人、低齡老人為高齡老人服務(wù)，努力形成以專業(yè)人員為骨干、服務(wù)從業(yè)人員為主體、志愿者隊(duì)伍為補(bǔ)充的社會養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。要制定和完善居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的認(rèn)證體系和養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管制度，推動養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、收費(fèi)項(xiàng)目規(guī)范化、人才隊(duì)伍專業(yè)化，促進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)良性發(fā)展。

[1] 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）.

[2] 商洛市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市老齡辦等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見通知,2010.

[3] 董紅亞.中國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究[M].2011.

[4] 勞動保障世界(理論版)2011,07.

[5] 關(guān)于商洛老齡化進(jìn)程和發(fā)展戰(zhàn)略的研究與探索[J].陜西省老年學(xué)通訊，（2010）.