崔 冬,胡 敏

(1.東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,黑龍江 哈爾濱150040;2.黑龍江省法學(xué)研究所,黑龍江 哈爾濱150090)

一、問題的提出

“行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會和文化事務(wù)管理職責(zé),要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任,實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。”這是國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出的依法行政原則的要求之一——責(zé)權(quán)統(tǒng)一的基本要求。行政問責(zé)則是政府責(zé)權(quán)統(tǒng)一的重要表現(xiàn),加強(qiáng)行政問責(zé)制度是建設(shè)責(zé)任政府的重要保障。完善行政問責(zé)制度有助于監(jiān)督政府權(quán)力,做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。行政問責(zé)制度在西方國家已經(jīng)發(fā)展的較為成熟,而在我國則是發(fā)端于2003年的非典時期,十年間有了一定的發(fā)展,但受我國民主法治發(fā)展進(jìn)程、行政管理體制等因素的影響,行政問責(zé)制度的積極作用未能充分發(fā)揮,在我國目前仍處于起步階段。表現(xiàn)為在問責(zé)制度的建設(shè)方面,相關(guān)法律制度不健全、外部問責(zé)不力、責(zé)任主體不明確、行政問責(zé)范圍過窄等;在程序方面,問責(zé)程序不健全,缺乏可操作性,目前我國仍沒有一個完善的問責(zé)程序規(guī)定,問責(zé)處理程序不健全等缺陷亟待解決。制度的缺失和程序的不完善,使得我國的問責(zé)制度的發(fā)展舉步維艱。

二、行政問責(zé)制基本問題界定

(一)行政問責(zé)制的內(nèi)涵

行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其工作人員承擔(dān)職責(zé)和履行義務(wù)的情況而實(shí)施、并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范[1]。行政問責(zé)是指立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會組織及公眾等依法對行政組織及其成員的活動進(jìn)行監(jiān)督,要求就其活動以及如何履行各種責(zé)任進(jìn)行披露、解釋和證明正當(dāng)性,并對失責(zé)行為進(jìn)行懲罰的活動。這些責(zé)任源于政治的、憲法的、行政層級的或合同的賦予[2]。各級政府及其工作人員在其工作范圍內(nèi)由于故意或者過失,不履行或者不正確履行法定職責(zé),貽誤行政工作,損害行政相對人的合法權(quán)益,基于權(quán)責(zé)統(tǒng)一、有權(quán)必有責(zé)的法治精神,勢必要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

完善行政問責(zé)制度需要搞清如下幾個問題:首先,由誰來問責(zé)?從理論上講行政問責(zé)的主體應(yīng)由來自系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)主體和來自于系統(tǒng)外部的異體問責(zé)主體;其次,向誰問責(zé)?行政問責(zé)主要是針對各級行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員,主要是針對領(lǐng)導(dǎo)者的問責(zé);第三,問責(zé)什么?對于行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員行使職權(quán)行為有任何的違法、不當(dāng)均可問責(zé)。

(二)行政問責(zé)制的法律依據(jù)

2003年5月國務(wù)院出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》,這是我國首個涉及行政問責(zé)的行政法規(guī),該行政法規(guī)的第五章對各級政府及有關(guān)部門在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。此后,國務(wù)院于2004年3月頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”是依法行政的基本原則,對決策責(zé)任追究、行政執(zhí)法責(zé)任制等作了綱領(lǐng)性的規(guī)定。2006年1月施行的《公務(wù)員法》第十二條規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù):……全心全意為人民服務(wù),接受人民監(jiān)督……”;第八十二條:……領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的,或者對重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),本人不提出辭職的,應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這是首次以法律形式對公務(wù)員行政問責(zé)作出規(guī)定。2007年6月開始實(shí)行的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》對行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機(jī)關(guān)的決定和命令應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的紀(jì)律責(zé)任及應(yīng)當(dāng)實(shí)行的行政處分進(jìn)行了規(guī)定。

(三)行政問責(zé)制的積極作用

完善行政問責(zé)制度,有助于推動責(zé)任政府建設(shè),促進(jìn)依法行政和民主科學(xué)決策,提升政府公信力。

1.完善行政問責(zé)制度有助于推動責(zé)任政府、法治政府建設(shè)

行政問責(zé)制度的基本目的在于讓掌握公共權(quán)力的政府人員切實(shí)履行法定職責(zé),防止其濫用公共權(quán)力。行政問責(zé)制度的建立,有助于規(guī)范和控制政府權(quán)力,實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力的有效監(jiān)督。

2.完善行政問責(zé)可以優(yōu)化行政管理體制

加強(qiáng)行政問責(zé),能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化行政管理體制改革,從源頭上對政府公務(wù)人員的職權(quán)進(jìn)行約束,確保他們正當(dāng)、合法地行使權(quán)力,實(shí)現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任、監(jiān)督三者的有機(jī)結(jié)合,不斷提高政府的行政管理水平。

3.完善行政問責(zé)制度可以促進(jìn)公務(wù)人員依法行使職權(quán),增強(qiáng)公務(wù)人員的責(zé)任意識

沒有責(zé)任追究的保障,行政權(quán)力運(yùn)行就沒有制約,公民權(quán)利的行使就沒有保障,違法行政就不可能受到應(yīng)有的懲罰,客觀上就會影響和制約責(zé)任政府建設(shè)。完善行政問責(zé)制度可以促進(jìn)公務(wù)人員依法行使職權(quán),增強(qiáng)公務(wù)人員的責(zé)任意識,這也是符合法治政府、責(zé)任政府要求的。

4.完善行政問責(zé)制度可以促進(jìn)政府決策更加民主、科學(xué)

行政問責(zé)制能夠推動行政決策責(zé)任機(jī)制的建立,能夠?qū)π姓Q策活動的運(yùn)行過程、工作方式、實(shí)際成效進(jìn)行有效制約和監(jiān)督,從而推動行政決策的民主化、科學(xué)化。

5.完善行政問責(zé)制度可以提高政府公信力

歷史經(jīng)驗(yàn)表明,一個不負(fù)責(zé)任的政府是得不到公眾信任的,也是不可能持久的。加強(qiáng)行政問責(zé)工作,就能加大對政府施政過程的監(jiān)督約束力度,就能使政府始終保持清正廉潔、務(wù)實(shí)高效的良好形象,就能提高政府決策的公信力與執(zhí)行力。

三、行政問責(zé)制度存在的問題

2003年“非典”時期有關(guān)官員引咎辭職被認(rèn)為是我國行政問責(zé)制度的發(fā)端,隨后行政問責(zé)制度開始被廣泛的運(yùn)用,2006年《公務(wù)員法》進(jìn)一步確認(rèn)了引咎辭職、責(zé)令辭職等問責(zé)方式,取得了一定的成效。但是行政問責(zé)中的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、問責(zé)不透明、問責(zé)不徹底等現(xiàn)象也是非常嚴(yán)重,導(dǎo)致行政問責(zé)流于形式,問責(zé)與懲處作用未能充分發(fā)揮,甚至降低了行政問責(zé)的公信力。

1.沒有專門的行政問責(zé)法,導(dǎo)致行政問責(zé)強(qiáng)制性不夠

目前我國的行政問責(zé)主要來源于單行的法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件,缺少專門的行政問責(zé)法,法律的不統(tǒng)一,導(dǎo)致問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一,尤其是一些地方性立法對行政問責(zé)的對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)程序以及責(zé)任形式等內(nèi)容有不同的規(guī)定,影響了行政問責(zé)的公平性與正當(dāng)性。而且對官員的行政問責(zé)缺乏具體的配套實(shí)施制度,如《公務(wù)員》對官員引咎辭職與責(zé)令辭職作了原則性規(guī)定,但是由于缺少配套實(shí)施細(xì)則,在具體的實(shí)踐操作中面臨著種種難題。

2.行政問責(zé)主體不明確

按照問責(zé)主客體之間的關(guān)系,行政問責(zé)主體有同體問責(zé)和異體問責(zé),我國的行政問責(zé)主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部,屬同體問責(zé),主要表現(xiàn)為上級對下級的問責(zé),因上下級之間有著千絲萬縷的連帶關(guān)系,上級對下級的同體問責(zé)也折射出上級的某些問題,上級基于自身利益的考慮對下級的問責(zé)會有所顧忌,所以同體問責(zé)效果不甚理想。而且同體問責(zé)的主體也不明確,如《公務(wù)員法》第82條對“領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),本人不提出辭職的,應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”,究竟由誰責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),法律沒有說明,主體不明確。對于異體問責(zé)主體法律更鮮有法律規(guī)定,《公務(wù)員法》中作了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行“全心全意為人民服務(wù),接受人民監(jiān)督”的義務(wù),對問責(zé)主體只字未提。問責(zé)主體的不明確,嚴(yán)重制約行政問責(zé)作用的發(fā)揮。

3.外部行政問責(zé)不力

外部行政問責(zé)是來自于系統(tǒng)外部的問責(zé)監(jiān)督,外部行政問責(zé)相比較內(nèi)部行政問責(zé),更具有監(jiān)督與制約的效能。外部行政問責(zé)主體主要有人大機(jī)關(guān)、民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體以及社會公眾。但從實(shí)踐看,外部行政問責(zé)的應(yīng)有作用未能充分發(fā)揮,表現(xiàn)為:其一,人大問責(zé)的缺位。人大的行政問責(zé)作用主要表現(xiàn)為行使質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán),但是人大很少啟動質(zhì)詢和罷免程序,導(dǎo)致人大并沒有發(fā)揮其應(yīng)盡的職責(zé),問責(zé)效果不明顯。其二,司法機(jī)關(guān)問責(zé)的缺位。人民法院可以通過行政訴訟來審查行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法,從而實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督。但是受行政訴訟受案范圍的制約,人民法院通過行政訴訟的方式只能實(shí)現(xiàn)對公務(wù)人員的間接問責(zé),問責(zé)效果不明顯。檢察機(jī)關(guān)對于公務(wù)人員的問責(zé)主要針對職務(wù)犯罪等問題上,而應(yīng)當(dāng)受到行政問責(zé)的不僅局限于職務(wù)犯罪。其三,公眾問責(zé)的缺位。公眾問責(zé)的前提是政府信息公開,缺乏必要的信息公開,暗箱操作,信息不公開,公眾無從問責(zé)。新聞媒體是公眾獲取政府信息的重要渠道,實(shí)踐中新聞媒體的報道往往虎頭蛇尾,公眾無從掌握全面客觀地信息,進(jìn)而制約了公眾問責(zé)作用的發(fā)揮。構(gòu)建責(zé)任政府,實(shí)行公眾問責(zé)的一個重要前提就是公民的廣泛參與。除了信息不公開的原因外,公眾受封建思想的影響,缺乏民主意識與參與意識也是公眾問責(zé)缺位的原因所在。

4.行政問責(zé)范圍過窄

行政范圍對應(yīng)的是行政問責(zé)的事由,即基于那些事項(xiàng)可以進(jìn)行行政問責(zé)。對此,《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的暫行規(guī)定》第五條對行政問責(zé)的范圍作了規(guī)定:“有下列情形之一的,對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé):(一)決策嚴(yán)重失誤,造成重大損失或者惡劣影響的;(二)因工作失職,致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響的;(三)政府職能部門管理、監(jiān)督不力,在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響的;(四)在行政活動中濫用職權(quán),強(qiáng)令、授意實(shí)施違法行政行為,或者不作為,引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的;(五)對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng),導(dǎo)致事態(tài)惡化,造成惡劣影響的;(六)違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定,導(dǎo)致用人失察、失誤,造成惡劣影響的;(七)其他給國家利益、人民生命財產(chǎn)、公共財產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的?！睆倪@個規(guī)定中我們可以看出現(xiàn)在實(shí)踐中的行政問責(zé)并沒有一個嚴(yán)格的范圍界定。行政問責(zé)的范圍目前局限造成重大損失或者惡劣影響的情形,而且對于“重大損失”、“惡劣社會影響”的界定標(biāo)準(zhǔn)不明確,實(shí)踐中容易造成問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不公正?？偟膩碚f,我國的行政問責(zé)范圍過于狹窄,問責(zé)主要集中在重大問題上。問責(zé)范圍側(cè)重于執(zhí)行環(huán)節(jié),忽視決策與監(jiān)督環(huán)節(jié)問責(zé)。

5.行政問責(zé)程序不明確,缺乏可操作性

首先,問責(zé)的啟動程序不健全,目前我國沒有明確的問責(zé)啟動程序?，F(xiàn)有的關(guān)于行政問責(zé)的法律規(guī)范對啟動行政問責(zé)程序均沒有具體規(guī)定,由誰啟動?如何啟動?實(shí)踐操作中困難重重。對于在一些重大事件中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員問責(zé),往往取決于更高層次的領(lǐng)導(dǎo)人的意愿,行政問責(zé)易受領(lǐng)導(dǎo)意志的左右,人治色彩濃重。其次,問責(zé)處理程序不健全。如《公務(wù)員法》規(guī)定了引咎辭職,但是引咎辭職應(yīng)當(dāng)遵循怎樣的程序卻沒有規(guī)定。實(shí)踐中出現(xiàn)該引咎辭職的人不引咎辭職、如何對引咎辭職進(jìn)行監(jiān)督等缺乏行之有效的具體規(guī)定和制度約束。這些法律規(guī)范的漏洞給一些官員可乘之機(jī)。

四、完善我國行政問責(zé)制度的對策

1.制定專門的“行政問責(zé)法”

行政問責(zé)制度如果想真正的落到實(shí)處,需要制定一部專門的“行政問責(zé)法”。行政問責(zé)制度在我國還處于起步階段?，F(xiàn)行的一些制度包括《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等,僅是原則性地規(guī)定了行政問責(zé)。而對于一些具體的問責(zé)事項(xiàng)、問責(zé)程序的啟動、問責(zé)方式等沒有一個明確具體的規(guī)定。且現(xiàn)有的行政問責(zé)法律規(guī)范位階低,分散不統(tǒng)一,而一部法律層面的專門立法尚屬空白。專門立法更具針對性,可以全面系統(tǒng)地規(guī)定具體問責(zé)事項(xiàng)、問責(zé)程序、問責(zé)方式,做到行政問責(zé)于法有據(jù)。

2.明確行政問責(zé)主體

為使政府的責(zé)任能很好實(shí)現(xiàn),必須有建立在嚴(yán)格監(jiān)督基礎(chǔ)上的行政問責(zé)制。因此,問責(zé)制立法的關(guān)鍵之一,就是要弄清主要由誰來發(fā)問、誰來監(jiān)督。在行政問責(zé)立法、除了要完善政府自身對自己進(jìn)行問責(zé)(即同體問責(zé))外,同時必須借助政府外部的力量來進(jìn)行監(jiān)督和制約(即異體問責(zé))。在我國,政府的異體問責(zé)主體包括人大、中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、公眾等。根據(jù)世界各國問責(zé)制的實(shí)踐,問責(zé)制既需要同體問責(zé)也需要異體問責(zé),但關(guān)鍵在于異體問責(zé)。[3]

3.強(qiáng)化外部行政問責(zé)機(jī)制

外部行政問責(zé)主體主要有人大機(jī)關(guān)、民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體以及社會公眾。首先,強(qiáng)化人大機(jī)關(guān)問責(zé)。人大是國家的權(quán)力機(jī)關(guān),擁有憲法所賦予的監(jiān)督權(quán)力。應(yīng)當(dāng)在“行政問責(zé)法”中將人大機(jī)關(guān)抽象的行政問責(zé)權(quán)力具體化,將權(quán)力和義務(wù)細(xì)致化、明確化、程序化,更便于實(shí)踐操作。其次,強(qiáng)化司法問責(zé)。修改《行政訴訟法》,將對公務(wù)人員行政問責(zé)案件納入行政訴訟受案范圍。再次,強(qiáng)化媒體監(jiān)督問責(zé)。應(yīng)當(dāng)在立法層面上明確賦予新聞媒體的報道權(quán)和調(diào)查權(quán)。放寬對新聞媒體的監(jiān)督審批條件,充分保障新聞輿論自主權(quán),既有助于充分發(fā)揮新聞媒體的問責(zé)作用,也保障了公眾知情權(quán),為實(shí)現(xiàn)公眾問責(zé)創(chuàng)造了條件。此外,政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),發(fā)布真實(shí)可靠的信息,使公眾能夠在網(wǎng)絡(luò)上獲取信息,對于公民的參政議政、監(jiān)督權(quán)利的行使都有著非常重要的作用。

4.擴(kuò)大行政問責(zé)的適用范圍

行政問責(zé)是監(jiān)督行政權(quán)力行使的制度,根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的要求,行使行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和工作人員應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)任。行政問責(zé)不能僅針對領(lǐng)導(dǎo)人員也應(yīng)針對普通工作人員。行政問責(zé)應(yīng)從突發(fā)性公共事件、重大公共安全事件問責(zé),向一般性行政日常工作問責(zé)發(fā)展。只要是行使行政權(quán)力的組織和個人,都應(yīng)當(dāng)適用行政問責(zé)制度。

5.完善行政問責(zé)程序

當(dāng)前的行政問責(zé)制度中程序上是嚴(yán)重缺失的,程序是問責(zé)制度上非常重要的一個環(huán)節(jié)。完善行政問責(zé)程序,是我國現(xiàn)階段建設(shè)法治社會的需要。廣泛的開展問責(zé)制度對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力發(fā)揮了約束和警示的作用,所以有必要規(guī)范行政問責(zé)程序,以保證各問責(zé)主體的權(quán)利和權(quán)力。完善程序主要包括:規(guī)定行政問責(zé)的啟動程序、受理期限、處理期限、回避制度、申辯制度等。

[1]周亞越.行政問責(zé)制的內(nèi)涵及其意義[J].理論與改革,2004,(7):42.

[2]檀秀俠.我國績效行政問責(zé)制度建設(shè)初探[J].中國行政管理,2013,(9):43.

[3]周亞越.論我國行政問責(zé)制的法律缺失及其重構(gòu)[J].行政法學(xué)研究,2005,(2):89.