朱一飛

〔摘要〕 以我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，法律在宏觀調(diào)控中的作用主要體現(xiàn)在：一方面，法律決定了宏觀調(diào)控的主要工具和方式；另一方面，法律又在一定程度上決定了宏觀調(diào)控所要解決的問(wèn)題及其調(diào)控對(duì)象。相應(yīng)的，政策則是宏觀調(diào)控實(shí)施的表象，是在現(xiàn)有法律制度下達(dá)至宏觀調(diào)控總目標(biāo)的具體化對(duì)策。法與政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著相輔相成的作用，而宏觀調(diào)控中法與政策的分布與互動(dòng)則統(tǒng)一于我國(guó)特有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其制度變遷的宏大場(chǎng)景之中。

〔關(guān)鍵詞〕 宏觀調(diào)控；法；政策；房地產(chǎn)

〔中圖分類號(hào)〕DF0-059 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2014）04-0075-06

一、問(wèn)題的提出

宏觀調(diào)控宜法律化抑或政策化，這是關(guān)乎國(guó)家、市場(chǎng)與法律三者關(guān)系以及宏觀調(diào)控如何運(yùn)行的基本命題。基于宏觀調(diào)控所與生俱來(lái)的不確定性，有學(xué)者主張宏觀調(diào)控更多地適宜于行政部門(mén)通過(guò)按照法定程序而產(chǎn)生的政策來(lái)調(diào)整；〔1〕而多數(shù)學(xué)者則從法治國(guó)家的基本理念出發(fā)，認(rèn)為宏觀調(diào)控宜法律化（或制度化）?！?〕法律作為市場(chǎng)主體必須遵行的規(guī)則，既規(guī)范市場(chǎng)，同時(shí)更重要的是約束政府的行為，宏觀調(diào)控必須建立在法治的基礎(chǔ)之上，調(diào)控的手段、程序、行為必須以法律為依據(jù)?！?〕然而問(wèn)題在于，法律化與政策化未必就是相互對(duì)立的，無(wú)論就制度設(shè)計(jì)還是行政過(guò)程而言，法律化也未必總是優(yōu)先于政策化的，因此基于法治原則而直接得出宏觀調(diào)控宜法律化的推導(dǎo)并不令人信服?！?〕隱藏其后的問(wèn)題是：宏觀調(diào)控究竟由哪些法與政策構(gòu)成？法與政策在宏觀調(diào)控中分別因何而生，發(fā)揮著何種作用？二者相互之間具有何種關(guān)聯(lián)性？

為此，我們先從理論上對(duì)法與政策進(jìn)行定義：在我國(guó)當(dāng)代法學(xué)理論上，法律有廣狹兩層含義，廣義的法律是指法的整體，包括法律、有法律效力的解釋及行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律而制定的規(guī)范性文件（如規(guī)章）；而狹義的法律則專指擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依照立法程序制定的規(guī)范性文件（為了區(qū)別起見(jiàn)，學(xué)者通常將廣義的法律稱為法）?！?〕本文所謂的“法”也正是指廣義的法律。而“政策”一詞原為公共管理學(xué)或政治學(xué)上的概念，政策“現(xiàn)有的主要內(nèi)涵”是：政府、政黨、統(tǒng)治者和政治家等采取或追求的一系列行動(dòng)；所采取的任何有價(jià)值的行動(dòng)系列。政策不僅僅是一種決定，而是一系列的行動(dòng)。〔6〕公共政策“是公權(quán)力主體制定和執(zhí)行的用以確定和調(diào)整廣泛社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范”，包括“法律、法規(guī)、戰(zhàn)略、規(guī)劃、計(jì)劃、條例、規(guī)章、政令、聲明、指示、管理辦法、實(shí)施細(xì)則等”?！?〕

就法與政策的關(guān)系而言，公共管理學(xué)和政治學(xué)意義上的政策包括法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章但卻不僅限于此。政策是法的上位概念，各個(gè)層次的法均為公共政策的載體和工具?！?〕而從法學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，法與政策的關(guān)系既不是明確的種屬關(guān)系，也不是截然分離和對(duì)立的，而是互有交叉融合：一方面，由于一些重要的和長(zhǎng)期的政策必須借助法律手段才能獲得權(quán)威性、穩(wěn)定性和實(shí)效性，因而政策常常以法的形式表現(xiàn)出來(lái)并經(jīng)由法的實(shí)施機(jī)制予以落實(shí)；另一方面，就二者的價(jià)值功能、表現(xiàn)形式和構(gòu)成要素而言，法與政策又有著較為明晰的區(qū)別：首先，就調(diào)整對(duì)象而言，法律解決的是規(guī)律性問(wèn)題、長(zhǎng)期性問(wèn)題、確定性問(wèn)題，而政策解決的常常是一些新問(wèn)題、階段性問(wèn)題、不確定性問(wèn)題；〔9〕其次，基于二者調(diào)整對(duì)象的差異性，與傳統(tǒng)意義上法律的穩(wěn)定性特征不同，政策具有實(shí)驗(yàn)性、階段性、靈活性等特征，因而政策的表現(xiàn)形式多為部門(mén)規(guī)章和其他規(guī)范性文件，如“通知”、“決定”等；再次，上述兩方面的差異性進(jìn)一步?jīng)Q定了法與政策的內(nèi)容（或者說(shuō)構(gòu)成要素）也具有明顯的差異。法律規(guī)則是法律的主要構(gòu)成要素，是法律具有獨(dú)立性的最主要支點(diǎn)?！?0〕而法律規(guī)則有其自身的邏輯結(jié)構(gòu)，通常應(yīng)當(dāng)包括假定、處理、制裁三個(gè)部分?！?1〕但政策性文件的內(nèi)容往往并不符合法律規(guī)則的基本特征。

①之所以選擇1993年6月作為檢索的時(shí)間起點(diǎn)，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始出現(xiàn)持續(xù)性增長(zhǎng)，1993年6月24日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況和加強(qiáng)宏觀調(diào)控意見(jiàn)》，開(kāi)始對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行大規(guī)模清理整頓，治理房地產(chǎn)泡沫，這被認(rèn)為是第一輪房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控開(kāi)始的標(biāo)志性事件。而選擇2013年8月作為檢索的截止時(shí)間，則是基于論文寫(xiě)作的時(shí)間。

雖然關(guān)于法與政策的定義尚有討論的空間，但無(wú)論如何，通過(guò)檢索某個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)是一種能夠比較完整地展現(xiàn)出該領(lǐng)域法與政策全貌、進(jìn)而分析法與政策關(guān)系的研究方法。囿于篇幅，本文不可能對(duì)我國(guó)宏觀調(diào)控中的法與政策進(jìn)行全景式掃描，而只是以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，來(lái)分析宏觀調(diào)控中法與政策的關(guān)系。

二、宏觀調(diào)控中法與政策的分布結(jié)構(gòu)

筆者運(yùn)用“北大法寶——中國(guó)法律檢索系統(tǒng)”中的“中央法規(guī)司法解釋”數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行全庫(kù)檢索，將檢索條件設(shè)置如下：全文關(guān)鍵詞為“房地產(chǎn)”，發(fā)布日期為“1993年6月1日至2013年8月1日”。①檢索結(jié)果共計(jì)3800項(xiàng)，其中法律54項(xiàng)、行政法規(guī)224項(xiàng)、司法解釋135項(xiàng)、部門(mén)規(guī)章3011項(xiàng)、團(tuán)體規(guī)定行業(yè)規(guī)定及其他368項(xiàng)（當(dāng)然，這里得出的數(shù)據(jù)只能解讀為“與房地產(chǎn)有關(guān)”的法與政策的數(shù)量，但不能簡(jiǎn)單等同于“房地產(chǎn)宏觀調(diào)控”的法與政策的數(shù)量）。

在上述檢索結(jié)果中，由全國(guó)人大及其常委會(huì)發(fā)布的與房地產(chǎn)相關(guān)的54項(xiàng)法律和規(guī)范性文件可以劃分為以下幾類：（1）與房地產(chǎn)相關(guān)的法律：《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等；（2）歷次國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃（計(jì)劃），包括：“九五”計(jì)劃、“十五”計(jì)劃綱要、“十一五”規(guī)劃綱要、“十二五”規(guī)劃綱要；（3）由全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的每一年度的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及上一年度的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況。據(jù)查，自2008年以來(lái)每一年度的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃均明確提及房地產(chǎn)調(diào)控；（4）由全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的每一年度中央和地方預(yù)算以及上一年度的中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況。據(jù)檢索，在1995、1996、2001、2005、2008、2009、2011、2012年的預(yù)算中，都涉及房地產(chǎn)調(diào)控問(wèn)題。

在國(guó)務(wù)院發(fā)布的224項(xiàng)行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件中，據(jù)檢索，與房地產(chǎn)調(diào)控相關(guān)的包括以下幾類：（1）直接以加強(qiáng)或改善房地產(chǎn)調(diào)控（包括穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格）為主題的有18條；（2）以深化經(jīng)濟(jì)體制改革為主題的有13條；（3）與保障性住房相關(guān)的有36條；（4）與收入分配相關(guān)的有33條；（5）與土地市場(chǎng)和土地管理相關(guān)的有24條；（6）與金融調(diào)控相關(guān)的有9條；（7）與產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的有9條；（8）與固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)的有9條。而對(duì)于3011項(xiàng)與房地產(chǎn)有關(guān)的部門(mén)規(guī)章和其他規(guī)范性文件，由于數(shù)量眾多，筆者先以“發(fā)布部門(mén)”為標(biāo)準(zhǔn)，逐一檢索了國(guó)務(wù)院所有組成機(jī)構(gòu)的發(fā)文數(shù)量，發(fā)文較多的部門(mén)及其與房地產(chǎn)相關(guān)的宏觀調(diào)控職能如表1所示。

在以上檢索到的各部門(mén)發(fā)文中，究竟有哪些屬于宏觀調(diào)控的范疇？涵蓋了哪些方面的法與政策？又有哪些調(diào)控政策（或政策工具）是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中最重要、最常用的呢？為了解答上述問(wèn)題，筆者采用的方法是首先在各部門(mén)發(fā)布的規(guī)章和其他規(guī)范性文件中運(yùn)用不同的關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索。這里所據(jù)以檢索的關(guān)鍵詞的得出，一是根據(jù)各部門(mén)與房地產(chǎn)調(diào)控相關(guān)的行政職能（見(jiàn)表1）來(lái)進(jìn)行“猜測(cè)”或“推測(cè)”，二是通過(guò)瀏覽各部門(mén)發(fā)布的規(guī)章和其他規(guī)范性文件的題名來(lái)進(jìn)行歸納。為了避免重要的遺漏，筆者盡量多地嘗試運(yùn)用各種不同的關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，并根據(jù)檢索結(jié)果的多少來(lái)確定是否將其納入統(tǒng)計(jì)范圍。在此基礎(chǔ)之上，對(duì)于運(yùn)用關(guān)鍵詞檢索得出較多結(jié)果的法與政策，筆者進(jìn)行了逐一閱讀，以確定每項(xiàng)發(fā)文是否屬于宏觀調(diào)控的范疇及其政策主題，并最終得出了以下統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（見(jiàn)表2）。例如，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（含原建設(shè)部）所發(fā)布的843項(xiàng)規(guī)章和其他規(guī)范性文件中，筆者用“保障性住房”和“經(jīng)濟(jì)適用住房”進(jìn)行檢索（先全文檢索而后逐一閱讀），分別得出21項(xiàng)和53項(xiàng)結(jié)果，并將其歸納為“保障房政策”。當(dāng)然，由于一項(xiàng)發(fā)文可能涵蓋多方面的內(nèi)容或由多部門(mén)聯(lián)合發(fā)布，因而會(huì)被多次檢索到，即在運(yùn)用不同關(guān)鍵詞檢索得出的檢索結(jié)果以及各部門(mén)發(fā)文的檢索結(jié)果中必定有一些是重合的，但這并不影響統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的說(shuō)明力。

至此，我們對(duì)20年來(lái)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的整體面貌做了一個(gè)體系性的概覽并可得出以下初步結(jié)論：首先，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控主要是通過(guò)政策（而非法律）的制定與修改來(lái)完成的。這既體現(xiàn)在宏觀調(diào)控發(fā)文的調(diào)整對(duì)象和內(nèi)容上——發(fā)文多為解決短期性、階段性和具體化的問(wèn)題，且就同一問(wèn)題所作的規(guī)定經(jīng)常發(fā)生變化，這些都符合政策的基本特征，也可從宏觀調(diào)控發(fā)文的效力層級(jí)和表現(xiàn)形式上得到印證，即發(fā)文主要是行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和其他規(guī)范性文件，且在名稱上以“通知”、“決定”等居多。其次，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策是由一個(gè)復(fù)雜的政策體系所構(gòu)成的，其中較為常見(jiàn)的調(diào)控政策是住房政策、財(cái)稅政策、土地政策、信貸政策、城市建設(shè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、外資政策以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各類計(jì)劃等。最后，特別需要指出的是，在宏觀調(diào)控進(jìn)行的同時(shí)，規(guī)范與房地產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)體制的一系列法律和行政法規(guī)也在發(fā)生密集而重要的變革——主要內(nèi)容涉及土地制度、住房制度的改革以及房地產(chǎn)市場(chǎng)制度的建立與完善。那么，這些法律的制定與修改，是否以及如何影響房地產(chǎn)宏觀調(diào)控，又是否與調(diào)控政策的體系構(gòu)成與作用發(fā)揮具有某種聯(lián)系，就是接下來(lái)所要討論的問(wèn)題。

三、宏觀調(diào)控中法與政策的功能互動(dòng)

（一）土地制度與房地產(chǎn)調(diào)控政策

我國(guó)土地市場(chǎng)（確切地說(shuō)，是土地使用權(quán)市場(chǎng)）的建立，始于1990年5月19日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)可以有償出讓和轉(zhuǎn)讓。此后，國(guó)有土地有償使用制度便一直延續(xù)下來(lái)，并成為土地市場(chǎng)賴以存續(xù)和運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性制度安排。但是，由于我國(guó)實(shí)行“雙軌制”土地所有制——根據(jù)《憲法》第10條，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；同時(shí)，根據(jù)《土地管理法》第43條，包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)在內(nèi)的建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地，而不能是集體土地，故而，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，很快出現(xiàn)了建設(shè)用地緊張、土地市場(chǎng)供不應(yīng)求的局面。為此，1998年的《土地管理法》正式建立了征用制度，從而為集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地、進(jìn)入土地使用權(quán)市場(chǎng)提供了合法途徑。在這樣一系列的制度安排下，政府掌握著征用集體土地和向土地市場(chǎng)出售城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的權(quán)力，從而實(shí)際上壟斷著土地一級(jí)市場(chǎng)，使得土地資源這一最為重要的生產(chǎn)要素?zé)o法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置。而作為土地資源市場(chǎng)化配置的替代機(jī)制，《土地管理法》確立了土地用途管制和土地利用計(jì)劃管理制度。①

①參見(jiàn)《土地管理法》第4條第2款規(guī)定、第24條規(guī)定。

也正因如此，在20年來(lái)的房地產(chǎn)調(diào)控中，土地政策成為房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的首要途徑，主要表現(xiàn)為通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃、城市規(guī)劃、住房（主要是保障性住房）建設(shè)計(jì)劃等，控制和調(diào)節(jié)土地供給的總量以及各類房地產(chǎn)商品的結(jié)構(gòu)。其實(shí)質(zhì)，是在土地資源不完全實(shí)行市場(chǎng)化配置的制度背景下，政府通過(guò)決定土地資源供給和將土地在不同屬性用途之間進(jìn)行配置等方式，來(lái)參與和調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)。

（二）住房制度與房地產(chǎn)調(diào)控政策

我國(guó)住房制度的全面改革始于1994年7月18日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》 。為了加快城鎮(zhèn)住房制度改革的進(jìn)程，1998年7月3日，國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），而住房制度改革的進(jìn)展?fàn)顩r也深刻地影響著房地產(chǎn)宏觀調(diào)控：一方面，為了培育和發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，解決中低收入家庭住房困難問(wèn)題，我國(guó)逐步建立起多層次的住房供應(yīng)制度：1994年12月15日，建設(shè)部等部門(mén)發(fā)布《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》。1995年2月6日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組國(guó)家安居工程實(shí)施方案的通知》，標(biāo)志著以解決國(guó)有大中型企業(yè)職工和大中城市居民住房困難為主要目的的安居工程正式開(kāi)始實(shí)施。1998年的《通知》則進(jìn)一步提出“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，同時(shí)采取扶持政策（包括劃撥土地的土地政策、稅費(fèi)和貸款的優(yōu)惠政策等），加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)。至此，經(jīng)濟(jì)適用房政策不僅起到了調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)規(guī)模的作用，甚至還發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會(huì)總需求和社會(huì)保障等宏觀層面的調(diào)控作用，從而被作為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分。

另一方面，為了提高居民購(gòu)房能力、刺激住房消費(fèi)，我國(guó)建立了住房公積金制度和住房補(bǔ)貼制度?！锻ㄖ吩谔岢觥巴Ｖ棺》繉?shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化”的改革要求的同時(shí)，也明確規(guī)定“全面推行和不斷完善住房公積金制度。到1999年底，職工個(gè)人和單位住房公積金的繳交率應(yīng)不低于5%”；“房?jī)r(jià)收入比在4倍以上，且財(cái)政、單位原有住房建設(shè)資金可轉(zhuǎn)化為住房補(bǔ)貼的地區(qū)，可以對(duì)無(wú)房和住房面積人均未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的職工實(shí)行住房補(bǔ)貼”。在此基礎(chǔ)之上，1999年4月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《住房公積金管理?xiàng)l例》，正式把住房公積金納入法制化軌道。而無(wú)論是住房公積金還是住房補(bǔ)貼政策，都具有重要的宏觀調(diào)控作用：一是強(qiáng)制性地調(diào)整消費(fèi)結(jié)構(gòu)，使得城鎮(zhèn)居民必須把一部分收入積累起來(lái)用于住房消費(fèi)；二是具有社會(huì)統(tǒng)籌和互助性質(zhì)，居民可以從社會(huì)歸集的公積金中貸款用于住房消費(fèi)；三是通過(guò)對(duì)公積金免征個(gè)人所得稅和低息貸款等優(yōu)惠條件來(lái)刺激住房消費(fèi)。

由此可見(jiàn)，我國(guó)的住房體制改革，尤其是圍繞“實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化”的總目標(biāo)而逐步展開(kāi)的住房供應(yīng)體制和住房分配體制改革，不僅為房地產(chǎn)宏觀調(diào)控提供了一些獨(dú)特的調(diào)控手段和調(diào)控機(jī)制，主要有經(jīng)濟(jì)適用房政策、住房公積金和住房補(bǔ)貼政策，而且也在客觀上使得這些調(diào)控政策成為在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立的特定歷史時(shí)期內(nèi)最有效和最常用的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控手段（而這也為表2的數(shù)據(jù)所證實(shí)）。

（三）房地產(chǎn)市場(chǎng)制度與房地產(chǎn)調(diào)控政策

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上說(shuō)，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)并不是一個(gè)完全的市場(chǎng)。這固然源于作為一種商品的房地產(chǎn)所固有的特征，例如，房地產(chǎn)具有不可移動(dòng)性和異質(zhì)性，其價(jià)值或價(jià)格在相當(dāng)程度上取決于所處的地理位置，位置不同的房地產(chǎn)即屬于不同的商品，無(wú)法產(chǎn)生直接競(jìng)爭(zhēng)。房地產(chǎn)市場(chǎng)因此而被空間分隔開(kāi)來(lái)，一般而言，空間單位只能是同一個(gè)城市，甚至是一個(gè)城市內(nèi)的某個(gè)區(qū)域，而不存在理論意義上的統(tǒng)一市場(chǎng)和充分競(jìng)爭(zhēng)?！?2〕但與此同時(shí)，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的不完全市場(chǎng)屬性，也與法律法規(guī)對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的制度安排有著密切的關(guān)系：

首先，法律法規(guī)對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)設(shè)置了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入資格?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》和《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》對(duì)于設(shè)立房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)規(guī)定了較高的條件。而根據(jù)2000年發(fā)布的《房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)實(shí)行資質(zhì)等級(jí)管理制度。未取得房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)等級(jí)證書(shū)的企業(yè)，不得從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。唯有一級(jí)資質(zhì)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)承擔(dān)房地產(chǎn)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模可不受限制，且可以在全國(guó)范圍承攬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。二級(jí)資質(zhì)及二級(jí)資質(zhì)以下的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)只能承擔(dān)建筑面積25萬(wàn)平方米以下的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目。與此同時(shí)，我國(guó)對(duì)于外資企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，根據(jù)《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第6條，外商投資設(shè)立房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的，除應(yīng)當(dāng)符合設(shè)立房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的一般條件外，還應(yīng)當(dāng)依照外商投資企業(yè)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)審批手續(xù)。

通過(guò)這些準(zhǔn)入條件的設(shè)置，現(xiàn)行法律法規(guī)事實(shí)上限制了房地產(chǎn)市場(chǎng)上經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)量和資本的進(jìn)入與自由流動(dòng)，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。在此種制度背景下，通過(guò)適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策來(lái)引導(dǎo)和調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展、合理配置資源，并且抑制壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)就顯得尤為必要和迫切。這主要表現(xiàn)在：一方面，通過(guò)一系列的外資準(zhǔn)入政策和外資產(chǎn)業(yè)政策，控制外資進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，從而調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)；參見(jiàn)2006年7月發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)外資準(zhǔn)入和管理的意見(jiàn)》；2007年5月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)、規(guī)范外商直接投資房地產(chǎn)業(yè)審批和監(jiān)管的通知》；2011年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。另一方面，由于國(guó)有企業(yè)具有天然的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，易于在房地產(chǎn)市場(chǎng)上形成壟斷，因而宏觀調(diào)控中經(jīng)常通過(guò)國(guó)有企業(yè)投資管理、主業(yè)設(shè)置等政策來(lái)控制國(guó)有企業(yè)參與房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)模以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的集中程度。例如，從2004年11月-2005年9月，國(guó)資委曾先后三次發(fā)布“關(guān)于公布中央企業(yè)主業(yè)的通知”。在三批公布的中央企業(yè)中，許多企業(yè)的主業(yè)內(nèi)容中均涵蓋了“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)”。2010年3月，國(guó)資委要求78 家不以房地產(chǎn)為主業(yè)的中央企業(yè)加快調(diào)整重組，在完成自有土地開(kāi)發(fā)和已實(shí)施項(xiàng)目后要退出房地產(chǎn)業(yè)務(wù)。

其次，我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格的事前審批制度。按照《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，每一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目都必須經(jīng)過(guò)土地、城市規(guī)劃、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)計(jì)劃等方面的事前審批。參見(jiàn)《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第10條。而事前審批制度的采用，實(shí)質(zhì)上是政府限制甚至替代了市場(chǎng)對(duì)各種生產(chǎn)要素的配置作用，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制無(wú)法正常發(fā)揮作用，房地產(chǎn)價(jià)格易于出現(xiàn)嚴(yán)重扭曲。這些都在客觀上要求房地產(chǎn)調(diào)控中必須采用大量的價(jià)格管制政策，并且更多地依賴于土地利用計(jì)劃、城市規(guī)劃等方面的政策來(lái)調(diào)控土地資源的供給與配置以及房地產(chǎn)價(jià)格。

最后但絕非是最不重要的，作為房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要組成部分，我國(guó)房地產(chǎn)金融市場(chǎng)的市場(chǎng)機(jī)制尚不健全和完善，商業(yè)銀行的房地產(chǎn)信貸受到較多的管制與調(diào)控。如學(xué)者所言，除了《中國(guó)人民銀行法》所規(guī)定的法定存款準(zhǔn)備金、再貼現(xiàn)、公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)、基準(zhǔn)利率、再貸款等五種常用工具之外，其他可供政府選擇的貨幣工具還包括直接信用控制和間接信用指導(dǎo)（但須報(bào)國(guó)務(wù)院確定）。而提高首付、控制貸款上限等就屬于直接信用控制措施。也正因如此，“貸款首付款比例”和“按揭購(gòu)房貸款利率”成為房地產(chǎn)調(diào)控中非常重要和經(jīng)常使用的政策工具。通過(guò)調(diào)節(jié)貸款首付款比例和按揭購(gòu)房貸款利率，既可以加大對(duì)購(gòu)房的信貸支持力度，刺激和鼓勵(lì)住房消費(fèi)；參見(jiàn)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。又可以實(shí)行差別化的住房信貸政策，在支持居民首次貸款購(gòu)買(mǎi)普通自住房的同時(shí)，抑制投資投機(jī)型購(gòu)房需求。例如，2010年1月7日出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》、2010年4月17日出臺(tái)的《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》和2011年1月26日出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問(wèn)題的通知》均要求實(shí)行差別化住房信貸政策，對(duì)貸款首付款比例和貸款利率作出了越來(lái)越嚴(yán)格的規(guī)定。

需要說(shuō)明的是，囿于篇幅，本文僅分析了與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控關(guān)系最為緊密的幾方面經(jīng)濟(jì)制度（土地制度、住房制度以及房地產(chǎn)市場(chǎng)制度）與房地產(chǎn)調(diào)控政策之間的關(guān)聯(lián)性，然而，其他若干方面的制度（例如財(cái)稅、計(jì)劃、投資體制等）及其經(jīng)濟(jì)體制改革事實(shí)上也與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控具有相關(guān)性，而這些方面的法律法規(guī)與調(diào)控政策之間的關(guān)聯(lián)性則尚需進(jìn)一步研究。當(dāng)然，這并不影響、而只會(huì)強(qiáng)化前文的結(jié)論（即宏觀調(diào)控中法與政策的功能互動(dòng)）。

四、結(jié)論

以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，筆者認(rèn)為，法律在宏觀調(diào)控中的作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，法律決定了宏觀調(diào)控的主要工具和方式，例如前文提及的在我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控中經(jīng)常使用的土地利用規(guī)劃與計(jì)劃、住房公積金與住房補(bǔ)貼、城市規(guī)劃、貸款首付款比例和按揭購(gòu)房貸款利率等，都有其明確的法律依據(jù)；另一方面，法律又在一定程度上決定了宏觀調(diào)控所要解決的問(wèn)題及其調(diào)控對(duì)象，例如，由于現(xiàn)行法律法規(guī)為房地產(chǎn)市場(chǎng)設(shè)置了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入資格和事前審批制度，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制失靈，成為宏觀調(diào)控中亟須解決的問(wèn)題。相應(yīng)的，政策則是宏觀調(diào)控實(shí)施的表象，是在現(xiàn)有法律制度下達(dá)至宏觀調(diào)控總目標(biāo)的具體化對(duì)策。

當(dāng)然，僅僅將法律理解為宏觀調(diào)控政策的背景與依據(jù)也是不準(zhǔn)確的。因?yàn)榉杀旧聿⒉皇窍闰?yàn)式的或者一成不變的，法律（制度）的出臺(tái)與變遷，在很大程度上服從并服務(wù)于宏觀調(diào)控的需要。例如，1998年住房體制改革的主要目的，是為了促進(jìn)住房投資與消費(fèi)快速增長(zhǎng)、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，并以此來(lái)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和配合國(guó)有企業(yè)改革。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)并不具備成熟和發(fā)達(dá)的金融體系，甚至房地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制本身還不健全，大多數(shù)國(guó)民也并不具備足夠的住房消費(fèi)能力，導(dǎo)致一些理論意義上的宏觀調(diào)控措施（例如財(cái)稅政策和信貸政策）無(wú)從發(fā)揮作用或收效甚微，因此，必須也只能以一系列的體制建構(gòu)和變革來(lái)代替理論意義上的宏觀調(diào)控措施的作用，從而催生了法律的制定與修改。從這個(gè)意義上說(shuō)，有關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制的法律的制定與修改也具有宏觀調(diào)控的作用，并且構(gòu)成經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中最具根本性的宏觀調(diào)控。

基于法與政策在宏觀調(diào)控中的體系性分布與功能互動(dòng)，我國(guó)的宏觀調(diào)控呈現(xiàn)出特有的邏輯結(jié)構(gòu)和體系架構(gòu)：無(wú)論就宏觀調(diào)控的調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控對(duì)象還是政策工具而言，都與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的宏觀調(diào)控截然不同。本文以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，試圖管中窺豹式地描述我國(guó)宏觀調(diào)控的真實(shí)圖景。而此種宏觀調(diào)控模式以及宏觀調(diào)控中法與政策關(guān)系的正當(dāng)性，則應(yīng)當(dāng)從我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的歷史進(jìn)程、不完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度背景乃至與此相關(guān)的復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件之中去尋找根源性的答案。

總而言之，宏觀調(diào)控中法與政策的關(guān)系，決不能簡(jiǎn)單化和靜態(tài)化地理解為通過(guò)法律來(lái)規(guī)范政策的制定與實(shí)施，或者通過(guò)法律來(lái)遏制和治理宏觀調(diào)控政策化的傾向。從一種動(dòng)態(tài)和歷史性的觀點(diǎn)來(lái)看，法與政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著相輔相成的作用，而宏觀調(diào)控中法與政策的分布與互動(dòng)則統(tǒng)一于我國(guó)特有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其制度變遷的宏大場(chǎng)景之中：如果說(shuō)宏觀調(diào)控中的法律是我國(guó)不完善、不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其制度變遷的歷史記錄，那么，宏觀調(diào)控中的政策則是政府如何主導(dǎo)和維護(hù)這種不完善、不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有效運(yùn)行（至少是不斷解決各種問(wèn)題）的真實(shí)軌跡。

〔參考文獻(xiàn)〕

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）

需要說(shuō)明的是，囿于篇幅，本文僅分析了與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控關(guān)系最為緊密的幾方面經(jīng)濟(jì)制度（土地制度、住房制度以及房地產(chǎn)市場(chǎng)制度）與房地產(chǎn)調(diào)控政策之間的關(guān)聯(lián)性，然而，其他若干方面的制度（例如財(cái)稅、計(jì)劃、投資體制等）及其經(jīng)濟(jì)體制改革事實(shí)上也與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控具有相關(guān)性，而這些方面的法律法規(guī)與調(diào)控政策之間的關(guān)聯(lián)性則尚需進(jìn)一步研究。當(dāng)然，這并不影響、而只會(huì)強(qiáng)化前文的結(jié)論（即宏觀調(diào)控中法與政策的功能互動(dòng)）。

四、結(jié)論

以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，筆者認(rèn)為，法律在宏觀調(diào)控中的作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，法律決定了宏觀調(diào)控的主要工具和方式，例如前文提及的在我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控中經(jīng)常使用的土地利用規(guī)劃與計(jì)劃、住房公積金與住房補(bǔ)貼、城市規(guī)劃、貸款首付款比例和按揭購(gòu)房貸款利率等，都有其明確的法律依據(jù)；另一方面，法律又在一定程度上決定了宏觀調(diào)控所要解決的問(wèn)題及其調(diào)控對(duì)象，例如，由于現(xiàn)行法律法規(guī)為房地產(chǎn)市場(chǎng)設(shè)置了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入資格和事前審批制度，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制失靈，成為宏觀調(diào)控中亟須解決的問(wèn)題。相應(yīng)的，政策則是宏觀調(diào)控實(shí)施的表象，是在現(xiàn)有法律制度下達(dá)至宏觀調(diào)控總目標(biāo)的具體化對(duì)策。

當(dāng)然，僅僅將法律理解為宏觀調(diào)控政策的背景與依據(jù)也是不準(zhǔn)確的。因?yàn)榉杀旧聿⒉皇窍闰?yàn)式的或者一成不變的，法律（制度）的出臺(tái)與變遷，在很大程度上服從并服務(wù)于宏觀調(diào)控的需要。例如，1998年住房體制改革的主要目的，是為了促進(jìn)住房投資與消費(fèi)快速增長(zhǎng)、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，并以此來(lái)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和配合國(guó)有企業(yè)改革。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)并不具備成熟和發(fā)達(dá)的金融體系，甚至房地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制本身還不健全，大多數(shù)國(guó)民也并不具備足夠的住房消費(fèi)能力，導(dǎo)致一些理論意義上的宏觀調(diào)控措施（例如財(cái)稅政策和信貸政策）無(wú)從發(fā)揮作用或收效甚微，因此，必須也只能以一系列的體制建構(gòu)和變革來(lái)代替理論意義上的宏觀調(diào)控措施的作用，從而催生了法律的制定與修改。從這個(gè)意義上說(shuō)，有關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制的法律的制定與修改也具有宏觀調(diào)控的作用，并且構(gòu)成經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中最具根本性的宏觀調(diào)控。

基于法與政策在宏觀調(diào)控中的體系性分布與功能互動(dòng)，我國(guó)的宏觀調(diào)控呈現(xiàn)出特有的邏輯結(jié)構(gòu)和體系架構(gòu)：無(wú)論就宏觀調(diào)控的調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控對(duì)象還是政策工具而言，都與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的宏觀調(diào)控截然不同。本文以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，試圖管中窺豹式地描述我國(guó)宏觀調(diào)控的真實(shí)圖景。而此種宏觀調(diào)控模式以及宏觀調(diào)控中法與政策關(guān)系的正當(dāng)性，則應(yīng)當(dāng)從我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的歷史進(jìn)程、不完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度背景乃至與此相關(guān)的復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件之中去尋找根源性的答案。

總而言之，宏觀調(diào)控中法與政策的關(guān)系，決不能簡(jiǎn)單化和靜態(tài)化地理解為通過(guò)法律來(lái)規(guī)范政策的制定與實(shí)施，或者通過(guò)法律來(lái)遏制和治理宏觀調(diào)控政策化的傾向。從一種動(dòng)態(tài)和歷史性的觀點(diǎn)來(lái)看，法與政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著相輔相成的作用，而宏觀調(diào)控中法與政策的分布與互動(dòng)則統(tǒng)一于我國(guó)特有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其制度變遷的宏大場(chǎng)景之中：如果說(shuō)宏觀調(diào)控中的法律是我國(guó)不完善、不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其制度變遷的歷史記錄，那么，宏觀調(diào)控中的政策則是政府如何主導(dǎo)和維護(hù)這種不完善、不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有效運(yùn)行（至少是不斷解決各種問(wèn)題）的真實(shí)軌跡。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔9〕郝鐵川.宏觀調(diào)控的不確定性與法律、政策調(diào)整〔J〕.東方法學(xué)，2009，（2）.

〔2〕吳越.宏觀調(diào)控：宜政策化抑或制度化〔J〕.中國(guó)法學(xué)，2008，（1）；徐瀾波.宏觀調(diào)控的政策調(diào)整與法律調(diào)整之辨〔J〕.法學(xué)，2010，（11）.

〔3〕隋洪明.論房地產(chǎn)市場(chǎng)干預(yù)的法律理念〔J〕.法學(xué)論壇，2011，（2）.

〔4〕陳興良.刑法的刑事政策化及其限度〔J〕.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（4）.

〔5〕〔11〕張文顯主編.法理學(xué)〔M〕.高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，1999.43，70.

〔6〕〔英〕米切爾·黑堯.現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程〔M〕.趙成根譯.中國(guó)青年出版社，2004.5.

〔7〕張國(guó)慶.公共政策分析〔M〕.復(fù)旦大學(xué)出版社，2009.2.

〔8〕魯鵬宇.法政策學(xué)初探——以行政法為參照系〔J〕.法商研究，2012，（4）.

〔10〕陳金釗.認(rèn)真地對(duì)待規(guī)則——關(guān)于我國(guó)法理學(xué)研究方向的探索〔J〕.法學(xué)研究，2000，（6）.

〔12〕況偉大.房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)〔M〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010.7.

（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）

需要說(shuō)明的是，囿于篇幅，本文僅分析了與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控關(guān)系最為緊密的幾方面經(jīng)濟(jì)制度（土地制度、住房制度以及房地產(chǎn)市場(chǎng)制度）與房地產(chǎn)調(diào)控政策之間的關(guān)聯(lián)性，然而，其他若干方面的制度（例如財(cái)稅、計(jì)劃、投資體制等）及其經(jīng)濟(jì)體制改革事實(shí)上也與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控具有相關(guān)性，而這些方面的法律法規(guī)與調(diào)控政策之間的關(guān)聯(lián)性則尚需進(jìn)一步研究。當(dāng)然，這并不影響、而只會(huì)強(qiáng)化前文的結(jié)論（即宏觀調(diào)控中法與政策的功能互動(dòng)）。

四、結(jié)論

以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，筆者認(rèn)為，法律在宏觀調(diào)控中的作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，法律決定了宏觀調(diào)控的主要工具和方式，例如前文提及的在我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控中經(jīng)常使用的土地利用規(guī)劃與計(jì)劃、住房公積金與住房補(bǔ)貼、城市規(guī)劃、貸款首付款比例和按揭購(gòu)房貸款利率等，都有其明確的法律依據(jù)；另一方面，法律又在一定程度上決定了宏觀調(diào)控所要解決的問(wèn)題及其調(diào)控對(duì)象，例如，由于現(xiàn)行法律法規(guī)為房地產(chǎn)市場(chǎng)設(shè)置了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入資格和事前審批制度，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制失靈，成為宏觀調(diào)控中亟須解決的問(wèn)題。相應(yīng)的，政策則是宏觀調(diào)控實(shí)施的表象，是在現(xiàn)有法律制度下達(dá)至宏觀調(diào)控總目標(biāo)的具體化對(duì)策。

當(dāng)然，僅僅將法律理解為宏觀調(diào)控政策的背景與依據(jù)也是不準(zhǔn)確的。因?yàn)榉杀旧聿⒉皇窍闰?yàn)式的或者一成不變的，法律（制度）的出臺(tái)與變遷，在很大程度上服從并服務(wù)于宏觀調(diào)控的需要。例如，1998年住房體制改革的主要目的，是為了促進(jìn)住房投資與消費(fèi)快速增長(zhǎng)、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，并以此來(lái)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和配合國(guó)有企業(yè)改革。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)并不具備成熟和發(fā)達(dá)的金融體系，甚至房地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制本身還不健全，大多數(shù)國(guó)民也并不具備足夠的住房消費(fèi)能力，導(dǎo)致一些理論意義上的宏觀調(diào)控措施（例如財(cái)稅政策和信貸政策）無(wú)從發(fā)揮作用或收效甚微，因此，必須也只能以一系列的體制建構(gòu)和變革來(lái)代替理論意義上的宏觀調(diào)控措施的作用，從而催生了法律的制定與修改。從這個(gè)意義上說(shuō)，有關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制的法律的制定與修改也具有宏觀調(diào)控的作用，并且構(gòu)成經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中最具根本性的宏觀調(diào)控。

基于法與政策在宏觀調(diào)控中的體系性分布與功能互動(dòng)，我國(guó)的宏觀調(diào)控呈現(xiàn)出特有的邏輯結(jié)構(gòu)和體系架構(gòu)：無(wú)論就宏觀調(diào)控的調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控對(duì)象還是政策工具而言，都與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的宏觀調(diào)控截然不同。本文以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，試圖管中窺豹式地描述我國(guó)宏觀調(diào)控的真實(shí)圖景。而此種宏觀調(diào)控模式以及宏觀調(diào)控中法與政策關(guān)系的正當(dāng)性，則應(yīng)當(dāng)從我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的歷史進(jìn)程、不完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度背景乃至與此相關(guān)的復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件之中去尋找根源性的答案。

總而言之，宏觀調(diào)控中法與政策的關(guān)系，決不能簡(jiǎn)單化和靜態(tài)化地理解為通過(guò)法律來(lái)規(guī)范政策的制定與實(shí)施，或者通過(guò)法律來(lái)遏制和治理宏觀調(diào)控政策化的傾向。從一種動(dòng)態(tài)和歷史性的觀點(diǎn)來(lái)看，法與政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著相輔相成的作用，而宏觀調(diào)控中法與政策的分布與互動(dòng)則統(tǒng)一于我國(guó)特有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其制度變遷的宏大場(chǎng)景之中：如果說(shuō)宏觀調(diào)控中的法律是我國(guó)不完善、不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其制度變遷的歷史記錄，那么，宏觀調(diào)控中的政策則是政府如何主導(dǎo)和維護(hù)這種不完善、不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有效運(yùn)行（至少是不斷解決各種問(wèn)題）的真實(shí)軌跡。

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔4〕陳興良.刑法的刑事政策化及其限度〔J〕.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（4）.

〔5〕〔11〕張文顯主編.法理學(xué)〔M〕.高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，1999.43，70.

〔6〕〔英〕米切爾·黑堯.現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程〔M〕.趙成根譯.中國(guó)青年出版社，2004.5.

〔7〕張國(guó)慶.公共政策分析〔M〕.復(fù)旦大學(xué)出版社，2009.2.

〔8〕魯鵬宇.法政策學(xué)初探——以行政法為參照系〔J〕.法商研究，2012，（4）.

〔10〕陳金釗.認(rèn)真地對(duì)待規(guī)則——關(guān)于我國(guó)法理學(xué)研究方向的探索〔J〕.法學(xué)研究，2000，（6）.

〔12〕況偉大.房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)〔M〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010.7.

（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）