〔摘要〕 憲法實(shí)施對(duì)于保持憲法的生命力至關(guān)重要。在當(dāng)前協(xié)同治理的背景下，憲法實(shí)施需要充分考慮國(guó)家與社會(huì)的協(xié)商情勢(shì)，晚近興起的協(xié)商民主為此提供了豐富的理論資源。協(xié)商民主秉持人民作為憲法最終實(shí)施者的理念，認(rèn)為憲法實(shí)施就是人民通過(guò)憲法創(chuàng)設(shè)的協(xié)商機(jī)制來(lái)自我表達(dá)，形成公共理性實(shí)現(xiàn)對(duì)法律和公共決策合法性大眾控制的過(guò)程。構(gòu)建中國(guó)特色的憲法實(shí)施機(jī)制需要從我國(guó)現(xiàn)行憲法文本出發(fā)，發(fā)展人民代表大會(huì)制度與政治協(xié)商制度中的協(xié)商民主，并讓公民憲法論壇等大眾協(xié)商機(jī)制成為新的民意與輿論形成機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕 憲法實(shí)施；協(xié)商民主；互惠原則；協(xié)商機(jī)構(gòu)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕DF2 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2014）04-0064-07

〔基金項(xiàng)目〕廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“協(xié)同治理下憲法商談建制化研究”（GD12YFX01）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“中國(guó)特色憲法實(shí)施機(jī)制研究：協(xié)商民主的視角”（13YJC820012）；廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)校級(jí)科研資助項(xiàng)目（11ZD82001）

〔作者簡(jiǎn)介〕戴激濤，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，廣東廣州 510320。

一、問(wèn)題的提出

2012年12月，在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“憲法的生命在于實(shí)施”，“全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作?！彪m然憲法作為國(guó)家最高法與根本法的地位已經(jīng)成為共識(shí)，但在實(shí)踐中，憲法的實(shí)施效果并不盡如人意，憲法文本與憲法實(shí)踐之間嚴(yán)重脫節(jié)?！?〕眾所周知，憲法實(shí)施涉及諸多問(wèn)題。但千頭萬(wàn)緒之中，或許“所有問(wèn)題的處理，都必須從國(guó)家與憲法情勢(shì)的具體脈絡(luò)去觀察”〔2〕。實(shí)踐表明，當(dāng)代世界各國(guó)在治理過(guò)程中，普遍出現(xiàn)了將協(xié)商作為政治決策的手段和社會(huì)問(wèn)題的解決方式這種轉(zhuǎn)向，協(xié)商已經(jīng)成為國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)性特征與首選策略。靈活的協(xié)商機(jī)制和協(xié)商程序不僅被廣泛用于立法、行政和司法領(lǐng)域，還擴(kuò)展到國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系之中，遍及國(guó)家各個(gè)層面，牽涉各種問(wèn)題?！?〕在理論界，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)同協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，對(duì)于實(shí)現(xiàn)有效民主治理的規(guī)范性理想有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在美國(guó)憲法學(xué)者桑斯坦看來(lái)，美國(guó)制憲者最重要的目標(biāo)就在于創(chuàng)設(shè)協(xié)商民主制度，美國(guó)憲法的實(shí)施過(guò)程就是協(xié)商民主的運(yùn)行過(guò)程?！?〕那么，協(xié)商民主與憲法實(shí)施究竟有著怎樣的關(guān)聯(lián)，協(xié)商民主是否可以為憲法實(shí)施提供智識(shí)支持和理論資源？在我國(guó)，黨的十八大報(bào)告中提出的“發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主”和十八屆三中全會(huì)公報(bào)中提出的“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”能否成為推動(dòng)中國(guó)憲法實(shí)施的新契機(jī)？中國(guó)特色憲法實(shí)施機(jī)制在協(xié)商民主理論指引下又該如何具體建構(gòu)？這就是本文試圖探討的問(wèn)題。

二、人民作為憲法的最終實(shí)施者：協(xié)商民主的基本立場(chǎng)

法律的生命在于實(shí)施，憲法的生命同樣在于實(shí)施。對(duì)于憲法實(shí)施的概念，目前國(guó)內(nèi)理論界遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，憲法實(shí)施就是憲法文本在現(xiàn)實(shí)生活中的落實(shí)，“憲法實(shí)施是將憲法文本落實(shí)到社會(huì)生活、國(guó)家政治生活中的一套觀念和制度，它不是簡(jiǎn)單的技術(shù)與程序，而是一種公共理性的生活”。〔5〕作為一個(gè)國(guó)家聯(lián)結(jié)歷史、現(xiàn)在與未來(lái)的重要機(jī)制，憲法要想保持生命力，就必須得到有效實(shí)施。而憲法能夠得到有效實(shí)施的主要原因，在于人民發(fā)自內(nèi)心的真誠(chéng)的信仰，并愿意積極參與到憲法實(shí)踐的過(guò)程中去，和憲法一起成長(zhǎng)。換言之，憲法要作為可實(shí)施的法律得到具體落實(shí)，作為憲法義務(wù)主體的國(guó)家首先應(yīng)尊重人民，理解人民作為憲法最終實(shí)施者的重要價(jià)值。協(xié)商民主之所以較之其他民主形式更具親和力，原因之一在于，秉持了人民應(yīng)當(dāng)是自己法律的創(chuàng)制者理念，認(rèn)為現(xiàn)代民主法治國(guó)的法律秩序只能從“自我理解”這個(gè)概念獲得合法性：公民應(yīng)該時(shí)時(shí)都能夠?qū)⒆约豪斫鉃樽鳛槌惺苷咚牡姆傻膭?chuàng)制者?；谶@樣的理論預(yù)設(shè)，立憲國(guó)家應(yīng)是自由平等的公民聯(lián)合體在法律之下的自覺(jué)聯(lián)合與自我決定，憲法是國(guó)家治理的最高規(guī)則，人民的同意和授權(quán)是國(guó)家法律的合法性來(lái)源。

要實(shí)現(xiàn)公民自治和真實(shí)民主的規(guī)范理想，協(xié)商民主論者主張，國(guó)家應(yīng)在正式的國(guó)家制度層面和非正式的社會(huì)生活層面創(chuàng)設(shè)各種協(xié)商機(jī)制，保障公民通過(guò)自由而平等的理性對(duì)話、辯論、推理和審議等方式來(lái)參與國(guó)家事務(wù)和公共事業(yè)，賦予立法和決策以合法性，從而推動(dòng)民主政治的發(fā)展。在協(xié)商民主論者看來(lái)，為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的政治復(fù)雜性、普遍的不平等和多元主義文化的挑戰(zhàn)，協(xié)商民主是更具可行性、更具凝聚力的民主模式。在協(xié)商民主的理論體系中，民主的本質(zhì)不再是簡(jiǎn)單的投票，而是所有協(xié)商參與者之間自由平等的商談、辯論和審議，盡管投票環(huán)節(jié)仍然必不可少；商談、辯論和審議的目的是更充分地履行公民自治的民主承諾，矯正和彌補(bǔ)自由主義民主遭遇的集體選擇難題與共和主義民主面臨的倫理或道德超載困惑，以實(shí)現(xiàn)作為立憲國(guó)家三大基礎(chǔ)價(jià)值的民主、人權(quán)和法治之間的合理平衡?！?〕雖然協(xié)商民主理論體系非常復(fù)雜，依據(jù)不同的價(jià)值取向可將協(xié)商民主理論分成不同的類(lèi)型，且目前對(duì)于協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)、模式建構(gòu)等問(wèn)題學(xué)者們還存在相當(dāng)多的分歧和疑問(wèn)，關(guān)于協(xié)商民主的研究遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)。但是，不管學(xué)者們對(duì)協(xié)商民主做出怎樣的理解，他們幾乎都堅(jiān)持同樣的立場(chǎng)：立法和公共決策的正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)源于人民，源于人民通過(guò)自由平等的說(shuō)理、協(xié)商、辯論和審議而獲得。

基于人民是憲法最終實(shí)施者的判斷，協(xié)商民主論者主張憲法實(shí)施的過(guò)程就是使憲法成為共同體共享的生活方式和行為準(zhǔn)則的過(guò)程，以憲法為中心的協(xié)商過(guò)程不應(yīng)僅僅面向憲法審查制度，不應(yīng)僅僅面向法官，而應(yīng)對(duì)立法者、行政官員和普通公民都起作用。換言之，以公共理性為目標(biāo)的憲法創(chuàng)設(shè)的協(xié)商機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為共同體的日常生活機(jī)制。如果當(dāng)普通公民都有機(jī)會(huì)參與憲法基本問(wèn)題的討論，協(xié)商無(wú)疑是一條通往智慧的重要途徑。這就要求，民眾不僅要用憲法和法律去理解他們所感知的客觀經(jīng)驗(yàn)世界，解釋社會(huì)生活中的現(xiàn)象與問(wèn)題，而且應(yīng)當(dāng)基于對(duì)憲法和法律的“自我理解”創(chuàng)造出新的文化共同體范式，促進(jìn)國(guó)家未來(lái)民主制度的改革與完善。協(xié)商民主將這種對(duì)立憲國(guó)家的責(zé)任奠基于人民對(duì)重大問(wèn)題決策前充分討論的基礎(chǔ)之上，目的在于提升立法決策的正當(dāng)合法性，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家立法和公共決策的大眾控制，以鞏固人民作為主權(quán)者的憲法地位。在桑斯坦看來(lái)，憲法是一個(gè)國(guó)家從整體上開(kāi)展普遍的政治協(xié)商的工具，人民就社會(huì)公共事件對(duì)憲法規(guī)范、憲法原則的含義進(jìn)行的公共討論，不僅可以為美國(guó)建國(guó)、內(nèi)戰(zhàn)和新政等重要憲法時(shí)刻提供有力解釋?zhuān)沂锹?lián)邦共和國(guó)富有創(chuàng)造性的動(dòng)力源泉?！?〕阿克曼則強(qiáng)調(diào)，在人民思考憲法的基本問(wèn)題時(shí)，協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)其與政府抗衡的有效方式。要更新和重新界定人民主權(quán)的內(nèi)容，需要人民在未來(lái)的憲法危機(jī)中審慎思考，充分協(xié)商?！?〕在多元利益主體的協(xié)商過(guò)程中，人民得以成為“看得見(jiàn)也摸得著”的客觀實(shí)體，獲得了賦予對(duì)憲法、立法和公共決策的正當(dāng)合法性解釋的權(quán)利，這種權(quán)利同時(shí)也是一種責(zé)任，是生活世界里各種矛盾糾紛的最后解決之道。通過(guò)憲法作為共同體的行動(dòng)規(guī)則及共享的法律框架，協(xié)商民主努力引導(dǎo)普通公民和政治精英之間的開(kāi)放式對(duì)話和持續(xù)性合作，公共理性由此成為一種規(guī)范性原則，引導(dǎo)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民和其他力量共同參與對(duì)國(guó)家公共事務(wù)的協(xié)商論辯。在這個(gè)意義上，協(xié)商民主將憲法實(shí)施過(guò)程理解成人民大眾通過(guò)憲法創(chuàng)設(shè)的協(xié)商機(jī)制來(lái)自我表達(dá)，在商談、辯論和審議中形成公共理性以實(shí)現(xiàn)對(duì)法律和公共決策合法性的大眾控制的過(guò)程。憲法不僅是主權(quán)公民們的對(duì)話語(yǔ)言，同時(shí)也是共同體對(duì)憲法事務(wù)進(jìn)行公共討論的制度基礎(chǔ)。通過(guò)參與對(duì)立法和公共決策的協(xié)商論辯，人民作為憲法最終實(shí)施者的地位得到落實(shí)，每個(gè)公民在商談和辯論中亦能逐漸理解自己作為憲法守護(hù)者和捍衛(wèi)者的職責(zé)和使命。更重要的是，通過(guò)公共協(xié)商所產(chǎn)生的規(guī)范理性共識(shí)，不僅能夠推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題的明智解決，而且是維系一國(guó)憲法秩序不可或缺的精神力量。

三、提升共同體的憲法認(rèn)知力：協(xié)商民主的互惠原則

盡管對(duì)于大多數(shù)人而言，“憲法是國(guó)家的根本大法，是公民權(quán)利的保障書(shū)”之類(lèi)的話語(yǔ)耳熟能詳，或許正因?yàn)榇耍攀沟脩椃ㄒ环矫姹灰暈椤澳阜ā?、“最高法”、“治?guó)安邦的總章程”，給人無(wú)比神圣崇高的感覺(jué)，但另一方面憲法在現(xiàn)實(shí)生活中“英雄無(wú)用武之地”的尷尬，使之成為大家敬而遠(yuǎn)之、事不關(guān)己甚至心生抱怨的對(duì)象。眾所周知，公民的憲法認(rèn)知力與國(guó)家的民主法治水平密切相關(guān)。事實(shí)上，憲法如果難以進(jìn)入民眾的日常生活，又怎能夠期許其為民眾所信仰，成為全體民眾共享的生活方式呢？憲法發(fā)展的歷史證明，“所有各方都會(huì)承認(rèn)，我們的憲法并不是什么抽象理論的產(chǎn)物，而是我們政治形勢(shì)特點(diǎn)所不可或缺的互相尊重忍讓、友好敦睦精神的產(chǎn)物。”〔9〕縱觀人類(lèi)文明的發(fā)展歷程，憲法的重要貢獻(xiàn)之一就是為多元利益主體提供了調(diào)和沖突、化解矛盾的游戲規(guī)則，這種游戲規(guī)則從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是一種互惠合作的機(jī)制。作為一種妥協(xié)機(jī)制和交往語(yǔ)言，憲法能夠讓多元社會(huì)的各利益集團(tuán)之間、部分利益集團(tuán)與公共利益之間、全部利益集團(tuán)與公共利益之間就各自代表的利益，通過(guò)和平有序的規(guī)則進(jìn)行一種多層次的、全方位的和持續(xù)性的商談和審議，這種商談審議的過(guò)程既是國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的良好互動(dòng)與理性平衡過(guò)程，也是一國(guó)憲法循序漸進(jìn)的有效實(shí)施與不斷發(fā)展完善的過(guò)程。

正因?yàn)槿藗儕^斗所爭(zhēng)取的一切都與其利益密切相關(guān)，個(gè)人利益與公共利益之間如何實(shí)現(xiàn)正和博弈，是現(xiàn)代國(guó)家憲法的重點(diǎn)關(guān)切之一，“通過(guò)憲法，政治變成了一種公共財(cái)產(chǎn)、公共責(zé)任和公共活動(dòng)。這種公共（或共和）政治相對(duì)于當(dāng)時(shí)世界上形形色色的專(zhuān)權(quán)政治來(lái)說(shuō)，的確是一個(gè)開(kāi)辟歷史新紀(jì)元式的飛躍”?！?0〕故此，憲法要得到有效實(shí)施，就必須讓所有國(guó)家機(jī)關(guān)的行為，包括立法、行政和司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有行使國(guó)家公權(quán)力的主體的行為，都能夠以公共利益作為其行為的合法性理由及動(dòng)機(jī)。那么，如何要求所有國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)都能以公共利益作為其權(quán)力行使的合法性理由呢？協(xié)商民主論者力圖證明，要確保國(guó)家權(quán)力為公共利益和社會(huì)福祉服務(wù)，人民就必須關(guān)心憲法設(shè)計(jì)，關(guān)心憲法實(shí)施的狀況，從而使他們能夠運(yùn)用憲法性法律來(lái)規(guī)制國(guó)家權(quán)力，監(jiān)督政府行為。其中，互惠性作為協(xié)商民主的核心原則，是喚醒人民關(guān)注憲法設(shè)計(jì)和促進(jìn)憲法有效實(shí)施的特殊力量，在協(xié)商民主的互惠商談過(guò)程中，人民因?yàn)橄嗷プ鹬囟灰暈楹献魃鐣?huì)中自由而平等的成員，在這個(gè)共同體中，所有成員共享作為共同生活方式的憲法對(duì)每個(gè)人的平等尊重，每個(gè)成員都能夠通過(guò)協(xié)商程序得到其所應(yīng)得的權(quán)利。

根據(jù)學(xué)者們的研究，協(xié)商民主的互惠原則是指公民可理性而互惠地思考，并共同認(rèn)知一個(gè)道德上值得尊重的立場(chǎng)，即使在他們看來(lái)這個(gè)立場(chǎng)在道德上是錯(cuò)誤的?！?1〕同時(shí)，這項(xiàng)原則也包括在對(duì)社會(huì)公共事件的協(xié)商討論過(guò)程中，協(xié)商參與者用對(duì)方能夠接受的理?yè)?jù)，陳述自己的論點(diǎn)或建議，這也是尋求規(guī)范性社會(huì)合作方法的公民彼此間應(yīng)盡的基本義務(wù)?；セ菰瓌t的基本假設(shè)是，公民們就集體制定相互約束的法律和公共決策時(shí)，彼此都負(fù)有提出說(shuō)明理由的義務(wù)，即公民們需要為約束共同體所有成員的制度、法律和公共決策提出理由并進(jìn)行全面系統(tǒng)的理性論證?；セ菰瓌t不僅是協(xié)商民主的公共性和責(zé)任性原則的基礎(chǔ)，而且影響著參與者對(duì)自由平等價(jià)值原則的理解，是協(xié)商民主的重要原則之一?；セ菰瓌t要求參與協(xié)商的公民對(duì)公共決策及個(gè)人見(jiàn)解提出合理解釋?zhuān)幢惚舜穗y以達(dá)成共識(shí)，也要尊重參與協(xié)商過(guò)程的其他人的觀點(diǎn)及付出的真誠(chéng)努力?；セ菰瓌t還意味著，任何認(rèn)同并追求真實(shí)民主的公民應(yīng)當(dāng)心悅誠(chéng)服地接受并服從協(xié)商規(guī)則的治理，因?yàn)樗皇且竺總€(gè)人遵循合作條款，即尊重所有人為自由和平等的公民。對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家的治理而言，互惠既是一個(gè)有吸引力的協(xié)商原則，因?yàn)槠湓试S廣泛范圍的合理歧見(jiàn)的存在，給予不同主體更多的理解包容；同時(shí)，互惠還契合了行政國(guó)家的協(xié)同治理思維，既要求利益相關(guān)者為其偏好提出理由、說(shuō)明意見(jiàn)，又要求政府和國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)共同參與商談?wù)撧q，履行其致力于創(chuàng)造民主社會(huì)的技能和美德的承諾。因此，互惠原則可視為國(guó)家未來(lái)民主發(fā)展的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)勇于承擔(dān)起自身的憲法義務(wù)，實(shí)現(xiàn)互惠原則的程序性和實(shí)質(zhì)性的統(tǒng)一。

具體而言，互惠原則力圖通過(guò)以下方式以提升共同體的憲法認(rèn)知力：第一，互惠理念為政府、社團(tuán)和民眾間的制度性合作提供了道德共識(shí)。較之其他民主理論，協(xié)商民主的獨(dú)特魅力正在于互惠性包含了寬容他者的意蘊(yùn)，最大限度地寬容公共事務(wù)討論中普遍可見(jiàn)的道德沖突。互惠性本身就是正義的內(nèi)在構(gòu)成，在民主政治中具有特殊力量，促使協(xié)商參與者更為審慎思辨地論證自己的觀點(diǎn)，同時(shí)尋求將彼此的差異降至最低程度，從而能夠達(dá)成共識(shí)的聚合點(diǎn)實(shí)現(xiàn)共贏結(jié)果。第二，以制約權(quán)力為中心的互惠商談能夠監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的行使，從而實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利。協(xié)商的過(guò)程其實(shí)是一種相互說(shuō)理的持續(xù)性活動(dòng)，在此過(guò)程中協(xié)商參與者必須理性而互惠地思考，共同認(rèn)知一個(gè)道德上值得尊重的立場(chǎng)去尋求公平合作。這就要求國(guó)家權(quán)力的規(guī)范行使，并允許合理歧見(jiàn)的廣泛存在。此外，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)還應(yīng)遵循正當(dāng)程序、人權(quán)保障等原則，與民眾采取共同行動(dòng)來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。第三，互惠原則通過(guò)未完全理論化協(xié)議的解釋機(jī)制，克服協(xié)商困難，促進(jìn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間的良好互動(dòng)。群體兩極分化通常是協(xié)商過(guò)程中難以達(dá)成共識(shí)、產(chǎn)生協(xié)商困難的根源。通過(guò)“未完全理論化的協(xié)議”“未完全理論化的協(xié)議”的概念首先由羅爾斯提出來(lái)，他認(rèn)為“未完全理論化的協(xié)議”與“重疊性共識(shí)”密切相關(guān)，立憲民主可能尋求在某些基本政治原則上取得一種理性的重疊性共識(shí)，允許人們?cè)诟髯圆煌幕A(chǔ)上贊同那些原則?！爸丿B性共識(shí)”與“未完全理論化的協(xié)議”一樣，試圖通過(guò)原則性的觀點(diǎn)認(rèn)同促進(jìn)理性共識(shí)的形成和社會(huì)穩(wěn)定。參見(jiàn)〔美〕羅爾斯《政治自由主義》，萬(wàn)俊人譯，譯林出版社，2000年。桑斯坦又作了進(jìn)一步的說(shuō)明，認(rèn)為“未完全理論化的協(xié)議”具有三種不同的表現(xiàn)形態(tài)：第一種是“人們就具體問(wèn)題在特定情形中存在分歧但在某個(gè)一般原則上又達(dá)成一致意見(jiàn)這樣一種政治法律現(xiàn)象，這使得立憲和立法成為可能”；第二種是“人們?cè)谀硞€(gè)中等層次的原則上取得一致意見(jiàn)，但在一般原理和特定案例兩方面都存在分歧”；第三種是“人們用他們?cè)诜秶M窄的或低層次的原則上達(dá)成的協(xié)議來(lái)解釋有關(guān)特定結(jié)果的未完全理論化的協(xié)議”。參見(jiàn)Cass R. Sunstein， Legal Reasoning and Political Conflict，Oxford： Oxford University Press， 1998， pp.35-38.這種解釋機(jī)制，轉(zhuǎn)化政治分歧、消除群體兩極分化可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，是化解協(xié)商困難的有益探索與可能方案。未完全理論化，是指人們接受原則而無(wú)需在具體的細(xì)節(jié)問(wèn)題上也必須取得一致觀點(diǎn)，不需要對(duì)該原則在具體問(wèn)題中的外延也表示認(rèn)同。無(wú)疑，在協(xié)商過(guò)程中，參與協(xié)商的各方主體都有其偏好，都有其利益取向。因此，每個(gè)人的價(jià)值觀是不可能完全一致的，對(duì)美好生活、平等和自由的認(rèn)識(shí)也不可能完全一樣。在這樣的情況下，通過(guò)未完全理論化的協(xié)議，可以化解協(xié)商困境，將政治分歧轉(zhuǎn)化為達(dá)成協(xié)商共識(shí)的建設(shè)性力量。而且，通過(guò)協(xié)商達(dá)成的共識(shí)不僅是多數(shù)意愿的結(jié)果，而且是一種反思判斷，這種反思判斷建立在尊重所有協(xié)商參與者自由平等的理性參與基礎(chǔ)之上。事實(shí)上，獲得了參與者認(rèn)同和支持的立法和公共決策，顯然能夠獲得更多的民意支持，從而得以更順利地施行。

四、理性共和國(guó)：協(xié)商憲治的未來(lái)圖景

在協(xié)商民主論者看來(lái)，理性共和國(guó)的最低條件是政府行為要有理性。故而，美國(guó)制憲先賢們認(rèn)為，美國(guó)憲法的設(shè)計(jì)是要去創(chuàng)立協(xié)商民主制度以保證政府行為的理性化，民意代表應(yīng)當(dāng)在最大程度上對(duì)人民負(fù)責(zé)；他們也應(yīng)致力于通過(guò)權(quán)力制約構(gòu)建一種不受派系支配的協(xié)商形式?！?2〕實(shí)踐表明，協(xié)商民主不僅可以在正式的國(guó)家立法、執(zhí)法和司法制度領(lǐng)域推行，而且在非正式的社會(huì)生活中更有利于促進(jìn)公共福祉和社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)，如南非的“真相與和解委員會(huì)”就是聯(lián)系國(guó)家和人民的妥協(xié)機(jī)制，是協(xié)商民主擴(kuò)展到傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)之外的生動(dòng)例證。需要指出的是，協(xié)商民主的運(yùn)作有其特定的歷史背景與社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化條件，并非“包治百病的靈丹妙藥”，不一定能適用所有社會(huì)，不一定能解決所有民主制度產(chǎn)生的問(wèn)題，且協(xié)商民主理論并不要求在任何條件下都推行協(xié)商實(shí)踐。但是，協(xié)商民主所強(qiáng)調(diào)的在自由平等有責(zé)任心的公民皆有意愿理解彼此價(jià)值、觀點(diǎn)及利益的前提下，通過(guò)協(xié)商論辯重新評(píng)估界定自己利益及觀點(diǎn)，共同尋求公共利益以及各方均能接受的方案落實(shí)法治國(guó)家的民主理想，這無(wú)疑具有參考意義。特別是在當(dāng)前國(guó)家與社會(huì)的協(xié)商情勢(shì)下，“必須努力的方向是，使憲法適應(yīng)協(xié)商性國(guó)家，結(jié)合這些新型的行為和決策形式，去謀求憲法的規(guī)定發(fā)生效用。首先應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的包括程序規(guī)定、參與權(quán)、公開(kāi)義務(wù)以及控制。”〔13〕黨的十八大報(bào)告指出，“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！遍L(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)缺少實(shí)質(zhì)性的違憲審查制度而使憲法實(shí)施詬病頗多，加之西方經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)而言并不具有可復(fù)制性，因?yàn)椴煌膰?guó)家遵循著不同的發(fā)展軌跡，而且具有不同的憲法背景和法治傳統(tǒng)。在協(xié)商情勢(shì)下社會(huì)主義協(xié)商民主理論的提出，可以為建構(gòu)中國(guó)特色的憲法實(shí)施機(jī)制提供理論助益和智識(shí)支持。以發(fā)展協(xié)商民主為契機(jī)創(chuàng)新中國(guó)特色的憲法實(shí)施機(jī)制，不僅是激活憲法的可行方案，而且是走向理性共和國(guó)的可能途徑。

那么，如何以發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主為契機(jī)，建構(gòu)我國(guó)的憲法實(shí)施機(jī)制呢？結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情和現(xiàn)行憲法設(shè)計(jì)，在我國(guó)實(shí)踐協(xié)商民主首先應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)憲法在序言中明確規(guī)定：“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表重要思想指引下，堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持改革開(kāi)放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度。”從根本上說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家民主政治實(shí)踐和社會(huì)活動(dòng)的核心，所以社會(huì)主義協(xié)商民主制度在中國(guó)的實(shí)踐，不論是組織體系還是程序運(yùn)作，都必須以中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心。實(shí)踐表明，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在協(xié)商過(guò)程中充分體現(xiàn)黨的意愿和主張，才能始終保持中國(guó)協(xié)商民主制度的社會(huì)主義性質(zhì)和旺盛生命力。第二，憲法至上。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)多元協(xié)商主體之間的政治平等，為此必須確立共同的最高權(quán)威，形成對(duì)憲法共同體的基本認(rèn)同，才能共享作為共同體生活方式和行動(dòng)準(zhǔn)則的憲法共識(shí)。在我國(guó)的現(xiàn)行憲法中，也充分體現(xiàn)了憲法至上原則：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！币虼?，在社會(huì)主義協(xié)商制度設(shè)計(jì)和協(xié)商程序安排中必須始終遵循憲法精神，服從憲法規(guī)則的治理。第三，人權(quán)保障。立憲國(guó)家最根本的原則就是以人為本，以人的權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，以人為目的。在現(xiàn)代國(guó)家的憲法文本中，基本上都規(guī)定了作為主體的人應(yīng)平等享有被尊重和被保護(hù)的權(quán)利。協(xié)商民主作為一種蘊(yùn)含著彼此尊重與互惠合作品格的立憲民主模式，對(duì)人權(quán)的尊重和保障顯然是其應(yīng)有之義。甚至可以說(shuō)，人權(quán)如果得不到保障，公民權(quán)利如果難以實(shí)現(xiàn)，那么協(xié)商民主也將無(wú)以存在。我國(guó)在2004年修改憲法時(shí)，將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入憲法，這就確立了人權(quán)原則在中國(guó)法律體系中至高無(wú)上的地位，開(kāi)創(chuàng)了用憲法保障人權(quán)的新時(shí)代，明確了國(guó)家對(duì)人權(quán)保障的憲法義務(wù)，這也是社會(huì)主義協(xié)商民主得以廣泛多層制度化發(fā)展的前提條件。

將社會(huì)主義協(xié)商民主作為我國(guó)憲法的實(shí)施機(jī)制，走向理性共和國(guó)，其中的核心內(nèi)容在人民代表大會(huì)制度中發(fā)展協(xié)商民主。“正如亞里士多德所指出的，智慧可能是一種貴族式的美德，所以建議在精英代議機(jī)構(gòu)中確保協(xié)商民主的良好運(yùn)作是十分明智的?！薄?4〕已有的協(xié)商實(shí)踐表明，在議會(huì)制度中增加協(xié)商民主的制度要素，能夠極大地提升憲法的實(shí)施成效。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，居于我國(guó)政治體系中的核心地位，肩負(fù)著監(jiān)督憲法實(shí)施的重要職責(zé)。盡管現(xiàn)行憲法第67條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)憲法解釋和憲法監(jiān)督的實(shí)施機(jī)制，但由于其工作繁忙、時(shí)間有限，很難就憲法事件中的疑難問(wèn)題進(jìn)行解釋?zhuān)浞职l(fā)揮憲法監(jiān)督的功能。為此，不少學(xué)者建議在全國(guó)人大常委會(huì)之下設(shè)立一個(gè)“憲法委員會(huì)”的工作機(jī)構(gòu)，依據(jù)憲法對(duì)法律以下的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，及時(shí)對(duì)重大憲法事件進(jìn)行解釋?zhuān)?duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是相對(duì)獨(dú)立的，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)保障憲法實(shí)施，并通過(guò)憲法審查使公眾感知到憲法的存在和憲法的權(quán)威，且的確發(fā)揮著作用。這種制度設(shè)計(jì)既與我國(guó)的立憲體制相符，又能夠有效提高全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施的主動(dòng)性和實(shí)效性。因此，明確全國(guó)人大及其常委會(huì)作為憲法實(shí)施保障機(jī)構(gòu)的地位與職責(zé)，是促進(jìn)憲法實(shí)施的當(dāng)務(wù)之急。借鑒協(xié)商民主理論促進(jìn)人大制度自身的完善，至少可以從兩方面進(jìn)行：

一方面，在人大議事規(guī)則中建立辯論制度，增強(qiáng)立法決策的正當(dāng)性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代國(guó)家的民主合法性強(qiáng)調(diào)行使國(guó)家權(quán)力的授權(quán)必須來(lái)自于受這種權(quán)力支配的社會(huì)成員的理性的集體決策，理想的合乎正義的協(xié)商程序是協(xié)商民主的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗o予每個(gè)人在理性對(duì)話和意見(jiàn)交換中平等運(yùn)用實(shí)踐理性的機(jī)會(huì)。在民主政治中，合法的決策是所有人協(xié)商的結(jié)果，“協(xié)商最適合形成和檢驗(yàn)法律、政治原則和公共政策問(wèn)題?！薄?5〕在我國(guó)，人民代表大會(huì)不僅是憲法規(guī)定的立法機(jī)關(guān)，而且是人大代表集中民意、爭(zhēng)取民益的重要場(chǎng)所；人民代表大會(huì)制度既是憲法基本制度，又是人大代表履行代表義務(wù)，反映民眾訴求，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的主要途徑。人大議事規(guī)則作為人民代表大會(huì)的活動(dòng)程序，是立法機(jī)關(guān)依照國(guó)家法律，圍繞一項(xiàng)動(dòng)議或某個(gè)議案所舉行的正式討論、爭(zhēng)辯、審議和表決。會(huì)議內(nèi)容越是重大復(fù)雜，議事規(guī)則就越是精密合理。具體說(shuō)來(lái)，議事規(guī)則中的內(nèi)容涉及到規(guī)范和調(diào)整會(huì)議活動(dòng)中不同參與主體間的權(quán)利義務(wù)，包括議程決定權(quán)、議案提出權(quán)、議題控制權(quán)、出席權(quán)、發(fā)言權(quán)、表決權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，在人大的各種會(huì)議上實(shí)行辯論制度，不僅非常必要，而且也是完全可行的。讓人大代表們?cè)趯徸h議案時(shí)能夠形成真正的討論，而不是敷衍了事走過(guò)場(chǎng)。因此，在人大議事規(guī)則中明確建立辯論制度，既是強(qiáng)化對(duì)議題實(shí)質(zhì)性審議的應(yīng)有之義，也是提高審議質(zhì)量的客觀要求。

另一方面，建立規(guī)范化、常態(tài)化的人大代表與人民群眾之間的協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)人大代表與社會(huì)民眾的聯(lián)系。“光靠定期選舉和審慎的議會(huì)不足以建構(gòu)起民主制度。民主政府還依賴于治者和被治者之間持續(xù)不斷的反饋。”〔16〕人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是國(guó)家政治生活的基本構(gòu)成主體，他們的代表作用發(fā)揮得如何，直接關(guān)系到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能的行使。我國(guó)憲法第76條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽(tīng)取和反映人民的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)?！薄度珖?guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》規(guī)定，“代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)。”2010年修訂后的代表法進(jìn)一步明確了人大代表的權(quán)利義務(wù)，其中第4條規(guī)定，“代表應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：……（五）與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)?！甭鋵?shí)憲法和代表法的規(guī)定，為加強(qiáng)人大代表與民眾之間的交流，人大代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽(tīng)取民眾對(duì)其履職情況的意見(jiàn)，與民眾定期溝通商談，并通過(guò)規(guī)范化的途徑使之確立為人大的固定的常態(tài)化機(jī)制，可以促進(jìn)人大代表充分履行代表職責(zé)，更好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

此外，要進(jìn)一步推進(jìn)作為中國(guó)特色協(xié)商民主制度重要載體的政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化。借鑒協(xié)商民主理論，可考慮建立黨際協(xié)商機(jī)構(gòu)、政黨與人民團(tuán)體協(xié)商機(jī)構(gòu)和社會(huì)利益集團(tuán)之間協(xié)商機(jī)構(gòu)等不同層次的政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，將人民政協(xié)完善成為專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化的政治協(xié)商機(jī)構(gòu)。2010年6月，廣東出臺(tái)全國(guó)第一部省級(jí)政治協(xié)商規(guī)程《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》，明確把政治協(xié)商納入決策程序，重大問(wèn)題在決策前和決策執(zhí)行中都將進(jìn)行協(xié)商，做到對(duì)重大問(wèn)題的協(xié)商在黨委決策之前、人大表決之前、政府實(shí)施之前。同時(shí)，還具體規(guī)定了政治協(xié)商的兩種基本方式及協(xié)商形式；細(xì)化了政治協(xié)商的具體內(nèi)容，統(tǒng)一了政治協(xié)商的五個(gè)程序；并把是否重視政治協(xié)商納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考察考核指標(biāo)，首次明確了省委、省政府把是否重視政治協(xié)商、能否發(fā)揮好政治協(xié)商的作用作為檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)水平、執(zhí)政能力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。參見(jiàn)鄧新建《重大問(wèn)題決策權(quán)需政治協(xié)商》，載《法制日?qǐng)?bào)》2010年6月15日。同時(shí)，為了促進(jìn)執(zhí)政黨與參政黨之間的良好互動(dòng)和團(tuán)結(jié)合作，應(yīng)將協(xié)商經(jīng)?；?、專(zhuān)業(yè)化和公開(kāi)化，進(jìn)一步建立健全具體的協(xié)商機(jī)制，明確協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序，切實(shí)推進(jìn)各黨派團(tuán)體、各族各界人士對(duì)國(guó)家和地方重要事務(wù)參政議政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，在決策之前和就決策執(zhí)行中的重要問(wèn)題進(jìn)行廣泛協(xié)商；努力創(chuàng)新協(xié)商形式，搭建中國(guó)共產(chǎn)黨黨委、政府及有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與政協(xié)委員和旁聽(tīng)群眾直接對(duì)話、討論、商談的制度平臺(tái)，使協(xié)商真正成為中國(guó)共產(chǎn)黨和政府實(shí)行科學(xué)決策、民主決策的重要環(huán)節(jié)。

除了在國(guó)家制度層面逐步推進(jìn)協(xié)商民主的建制化，在社會(huì)層面也應(yīng)當(dāng)以憲法為中心重新設(shè)計(jì)輿論形成機(jī)制，構(gòu)建公民憲法論壇等大眾協(xié)商機(jī)制，讓?xiě)椃ǔ蔀槿珖?guó)人民通力合作的精神紐帶。這不僅因?yàn)閼椃ū旧砭褪怯刹煌癖姷挠^點(diǎn)構(gòu)成的，憲法的成長(zhǎng)仰賴于全體民眾的支持；而且，將公共事件的憲法討論作為公民權(quán)利的基礎(chǔ)訓(xùn)練，是公民學(xué)習(xí)憲法知識(shí)、研讀憲法原理、培養(yǎng)憲法意識(shí)、樹(shù)立憲法思維的重要途徑。其實(shí)，“人的一生，自小到大都與憲法脫離不了關(guān)系。憲法的問(wèn)題，從大處著眼，牽涉國(guó)家政治的運(yùn)作與前途，洞見(jiàn)觀瞻，十分重要；從小處觀察，則浸透到每個(gè)人的日常生活，俯拾皆是，不足為奇。國(guó)家的各種法規(guī)范當(dāng)中，人民體驗(yàn)最深刻、而且最須學(xué)習(xí)、了解的，非憲法莫屬。但是，習(xí)焉不察，一般人往往忽視憲法的意義與重要性，即使曾經(jīng)在課堂上接觸過(guò)憲法，也只是把它當(dāng)作書(shū)本內(nèi)的東西，或者考試必須應(yīng)付的科目罷了，一走出教室，立刻忘得一干二凈，渾然不覺(jué)得有憲法的存在。相對(duì)地，先進(jìn)國(guó)家重視憲法教育，盡早就讓人民學(xué)習(xí)憲法，體認(rèn)憲法的真諦。這是我們遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后之處，必須徹底檢討，迎頭趕上?！薄?7〕因此，建構(gòu)公民憲法論壇等大眾協(xié)商制度促進(jìn)民眾參與對(duì)公共事件的憲法討論，可以幫助民眾知曉社會(huì)問(wèn)題中的憲法原理，體認(rèn)憲法規(guī)范及背后的憲法精神。這樣，民眾可以用憲法去理解他們所感知的經(jīng)驗(yàn)世界，解釋社會(huì)生活中的現(xiàn)象與問(wèn)題，并通過(guò)對(duì)憲法的自我理解不斷討論適合國(guó)情的憲法結(jié)合體，促進(jìn)憲法的有效實(shí)施。如南方經(jīng)視的《全民議事聽(tīng)》就是一檔以公共新聞事件為背景題材的大型時(shí)事商談辯論類(lèi)節(jié)目，自2011年開(kāi)播已有數(shù)百位社會(huì)公眾、專(zhuān)家學(xué)者以及相關(guān)新聞事件當(dāng)事人參與，各方就公共事件擺事實(shí)、拋觀點(diǎn)，針?shù)h相對(duì)，擊節(jié)拍案，從而辯明公共事件熱點(diǎn)、難點(diǎn)背后的道理。節(jié)目外，觀眾通過(guò)南方臺(tái)官方網(wǎng)站、微博、微信等新媒體手段與節(jié)目現(xiàn)場(chǎng)踴躍互動(dòng)，形成網(wǎng)友圍觀焦點(diǎn)，成為公共事件各方表達(dá)觀點(diǎn)的訴求平臺(tái)。在節(jié)目中，經(jīng)常會(huì)有參與者提到憲法文本的規(guī)定、憲法價(jià)值、憲法原則及憲法精神等。這對(duì)于促進(jìn)憲法成為人們的日常生活規(guī)范和行動(dòng)方式是有益處的。已有的協(xié)商實(shí)踐表明，良好的協(xié)商環(huán)境、開(kāi)明的協(xié)商過(guò)程可以使參與者更具有公共精神，培養(yǎng)更寬容、更溫和、更關(guān)心公共利益的協(xié)商參與者，使形成的共識(shí)更合乎共同的善，這也是羅爾斯所強(qiáng)調(diào)的協(xié)商民主的首要原則。只有公民自己具備作為參與者的意識(shí)和態(tài)度，才會(huì)真心實(shí)意地創(chuàng)造并支持自己國(guó)家的憲法民主制度；參與公共事務(wù)的討論和決策就是公民關(guān)心自己國(guó)家的福祉最強(qiáng)有力的手段和方式。在協(xié)商過(guò)程中，公民公開(kāi)陳述理由，充分表達(dá)自我，不再扮演消極圍觀者的看客角色，而是轉(zhuǎn)變成積極主動(dòng)的參與者、思考者和行動(dòng)者，不同立場(chǎng)的人可以通過(guò)交流相互了解彼此的觀點(diǎn)和理由，獲得原先沒(méi)有知曉的信息，從而加深彼此對(duì)公共議題的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)，并據(jù)此再次反省自己的觀點(diǎn)，明確自己的個(gè)人行為與作為更大共同體的國(guó)家、政府之間的利益關(guān)系，“通過(guò)公開(kāi)檢視個(gè)人決策的結(jié)果和假設(shè)，協(xié)商民主將使人們清楚地看到，政治共同體的每個(gè)人都是更大社會(huì)的一部分，其福利有賴于其承擔(dān)屬于自身的那份集體責(zé)任的意愿”?！?8〕同時(shí)，在協(xié)商辯論中，社會(huì)公眾通過(guò)如何認(rèn)識(shí)自我以及對(duì)良好生活概念的規(guī)范分析，能夠更好地認(rèn)同憲法規(guī)定的公民身份、擔(dān)當(dāng)起應(yīng)盡的公民責(zé)任。如果將協(xié)商民主作為一種憲法實(shí)施機(jī)制，可以逐漸營(yíng)造出一種全民討論憲法、關(guān)注憲法、尊重憲法的氣氛，古老的共和國(guó)能夠重新煥發(fā)青春，走向成熟穩(wěn)健的理性共和國(guó)。

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