〔摘要〕 農(nóng)村微型金融的勃興為農(nóng)村金融監(jiān)管帶來了新情況、新問題。普惠金融體系的核心是全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務(wù)，是30多年來亞洲、拉丁美洲等地區(qū)小額信貸理論與實踐的產(chǎn)物。小額信貸是農(nóng)村微型金融的中間力量，因此農(nóng)村金融監(jiān)管理念的創(chuàng)新，不可避免地要在金融普惠、金融安全和金融效率之間進(jìn)行共融和平衡。從對小額貸款公司的市場準(zhǔn)入著手，重塑監(jiān)管主體，拓展監(jiān)管內(nèi)容和方式，完善危機(jī)應(yīng)對機(jī)制和市場退出機(jī)制，探尋從理念到實踐一脈相承的可行路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村金融監(jiān)管；微型金融；金融普惠；小額貸款公司；批發(fā)資金

〔中圖分類號〕DF438 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0081-06

〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金青年項目“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下農(nóng)村信用制度建設(shè)研究”（09CFX044）；西南政法大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊項目資助

〔作者簡介〕王懷勇，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，夏威夷大學(xué)博士后，重慶 401120。

近年來，伴隨農(nóng)村微型金融的勃興，農(nóng)村金融逐漸呈現(xiàn)出新的生態(tài)和圖景；與此同時，農(nóng)村微型金融的勃興所引發(fā)的新情況、新問題也給農(nóng)村金融監(jiān)管提出了新的要求和挑戰(zhàn)。受制于經(jīng)濟(jì)與歷史的因素，傳統(tǒng)農(nóng)村金額監(jiān)管理念無法承載農(nóng)村金融發(fā)展和農(nóng)村金融監(jiān)管的新情勢，理念的創(chuàng)新和實踐的探索已成為當(dāng)下農(nóng)村金融監(jiān)管必須直面和著力解決的突出性議題。

一、彷徨與迷失：農(nóng)村金融監(jiān)管傳統(tǒng)理念的困境窮途

（一）農(nóng)村金融監(jiān)管傳統(tǒng)理念回溯

金融監(jiān)管出現(xiàn)伊始，金融安全就成為監(jiān)管工作中無可非議的核心理念和價值目標(biāo)，基于特殊的歷史背景和文化傳統(tǒng)，安全理念在農(nóng)村金融監(jiān)管中等同于穩(wěn)定，而這一理念在一定時期內(nèi)也體現(xiàn)為國家對農(nóng)村金融的抑制。然而，伴隨農(nóng)村金融體制改革的縱深發(fā)展，在現(xiàn)實需要和觀念更新的推動下，金融抑制開始有所緩解，金融效率逐漸贏得重視。繼而狹隘的金融安全觀開始改觀，合規(guī)性監(jiān)管的主導(dǎo)地位在農(nóng)村金融監(jiān)管中得以確立。由此，農(nóng)村金融監(jiān)管形成了以金融安全為主、金融效率為輔的監(jiān)管理念。

（二）農(nóng)村金融監(jiān)管傳統(tǒng)理念反思

農(nóng)村金融監(jiān)管傳統(tǒng)理念的形成并非一蹴而就，而是與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)?？梢哉f，在特定歷史時期里，農(nóng)村的犧牲成就了城市化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)的奉獻(xiàn)締造了工業(yè)化成就。然而，現(xiàn)階段我國工業(yè)化進(jìn)程已進(jìn)入中后期，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速、可持續(xù)發(fā)展是一項系統(tǒng)性工程，而為農(nóng)村居民提供充足的金融資源又是其中殊為重要的一環(huán)。2006年12月，中國銀監(jiān)會出臺《調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策的若干意見》，允許境內(nèi)外銀行資本、產(chǎn)業(yè)資本和民間資本到農(nóng)村地區(qū)投資，并提出要在農(nóng)村增設(shè)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu)。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從2007年初試點之初的四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北等6?。ㄗ灾螀^(qū)）到2007年10月擴(kuò)大至全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），截至2010年末，全國已組建新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)509家；與此同時，小額貸款公司也蓬勃興起，2010年末，各地已設(shè)立小額貸款公司數(shù)達(dá)2451家?！?〕一時間，農(nóng)村微型金融成為熱議話題，農(nóng)村金融的景象也煥然一新。然而，農(nóng)村金融監(jiān)管并未針對這一特殊形勢作出必要且足夠的回應(yīng)，農(nóng)村金融監(jiān)管依然如城市金融監(jiān)管一樣，始終固執(zhí)于安全與效率的平衡之中而無法給出關(guān)注和支持農(nóng)村金融供給的結(jié)論。

此外，傳統(tǒng)的金融安全理念在新的情勢下也承受著現(xiàn)實的壓力和潛在的沖擊。農(nóng)村微型金融于近年來在我國興起，其風(fēng)險的特殊性進(jìn)一步強(qiáng)化了對于金融安全的渴慕。農(nóng)村微型金融的風(fēng)險主要體現(xiàn)在以下四方面：第一，農(nóng)民借貸一般并無可供抵押的財產(chǎn)，一旦期間屆滿而無力償還貸款，缺少抵押擔(dān)保的債權(quán)便難以實現(xiàn)。第二，農(nóng)村微型金融尚處于起步階段，仍有較為明顯的政策性特征，部分農(nóng)民將其視為國家給予的特殊福利，這種誤解易于滋生償還貸款的惰性，也會引發(fā)金融風(fēng)險。第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受自然災(zāi)害影響，而農(nóng)民收入主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一旦自然災(zāi)害發(fā)生，收入減少將不可避免，信用風(fēng)險將被凸顯。第四，農(nóng)村微型金融中個體所涉金額普遍較低，風(fēng)險往往具有隱蔽性，不易察覺，風(fēng)險在遮蔽下不斷積聚，系統(tǒng)性風(fēng)險亦可能蘊含其中，待風(fēng)險顯現(xiàn)，將難于收拾。與此同時，在現(xiàn)實需求與政策支持的共同推動下，包括小額信貸在內(nèi)的農(nóng)村微型金融迅速發(fā)展，國外金融勢力也日益覺察到這一有利可圖的契機(jī)，開始逐漸介入我國農(nóng)村金融市場，國外資本的進(jìn)駐不僅為我國農(nóng)村金融注入了活力，同時也埋下了未知風(fēng)險。

傳統(tǒng)農(nóng)村金融監(jiān)管以合規(guī)性監(jiān)管為主，對于風(fēng)險性監(jiān)管，尤其是對于系統(tǒng)性風(fēng)險的防范鮮有關(guān)注。我國農(nóng)村金融市場本身并不十分健全，行政力量常常過度介入，與城市金融相比，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營、管理等方面都明顯滯后，且農(nóng)村金融服務(wù)主體數(shù)量眾多，規(guī)模較小，風(fēng)險防范能力也不強(qiáng)，整個農(nóng)村金融體系較為脆弱。尤其是伴隨國際金融市場聯(lián)系的愈發(fā)緊密以及境外資本的不斷滲入，系統(tǒng)性金融風(fēng)險將急劇增加，監(jiān)管責(zé)任之重不言而喻，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)安全理念已迫不及待。

農(nóng)村金融監(jiān)管雖然已經(jīng)出現(xiàn)了注重金融效率的動向，但與金融安全相比，監(jiān)管工作對于金融效率的態(tài)度始終顯得搖擺不定，一方面顯示出力求金融效率的決心，另一方面在落實上又顯得躡手躡腳、顧慮重重。因此，我國農(nóng)村金融監(jiān)管中金融效率總給人以欲放還羞、似有還無的外觀。與此相關(guān)聯(lián)，我國現(xiàn)階段的農(nóng)村金融監(jiān)管對于金融效率的理解尚顯狹隘、淺薄，金融效率對于農(nóng)村金融監(jiān)管而言仍然是一個籠統(tǒng)的概念，缺少詳盡而又可得落實的內(nèi)涵，因而傳統(tǒng)農(nóng)村金融監(jiān)管中的金融效率毋寧說是一種朦朧的感性觀念，尚未內(nèi)化為一種真正的理念。

二、重塑與再生：農(nóng)村金融監(jiān)管理念的創(chuàng)新

（一）金融普惠

1.金融普惠的內(nèi)涵與意義。普惠金融體系（inclusive financial system）是聯(lián)合國在“2005國際小額信貸年”推出的一個新的概念，普惠金融體系核心的目標(biāo)是：有效且全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務(wù)。它既須強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)的普遍性，又要關(guān)注收益的普遍性，即金融服務(wù)要面向所有階層、群體，同時各個階層和群體均能從金融服務(wù)中切實受益。基于普遍性的要求，普惠金融體系的核心任務(wù)在于服務(wù)中低收入群體和貧困群體。農(nóng)村微型金融為廣大農(nóng)戶提供存款、保險及匯兌等金融服務(wù)，同時更要秉持“授人以漁”理念為農(nóng)戶提供小額貸款的便利。在中國，基于體制性的原因，在金融領(lǐng)域主要表現(xiàn)為資金單向地從農(nóng)村流向城市，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的“系統(tǒng)性負(fù)投資”問題。可以說，農(nóng)民之所以貧困，在一定程度上正是源于此。農(nóng)村微型金融的出現(xiàn)為農(nóng)戶帶來希望，帶有扶貧性質(zhì)的金融服務(wù)可以在很大程度上解決信貸難題。因此，鼓勵和大力支持農(nóng)村微型金融的發(fā)展已經(jīng)成為必然趨勢，這也是金融普惠的價值所在和目標(biāo)所向。

金融普惠的理念得益于近30年來亞洲、拉丁美洲等地區(qū)小額信貸的廣泛而深入的實踐。從這個意義上講，普惠金融體系是小額信貸理論和實踐的產(chǎn)物，而小額信貸又是農(nóng)村微型金融的中堅力量，因而金融普惠與農(nóng)村微型金融有著極高的契合度。我國近年來對于包括小額信貸在內(nèi)的微型金融愈發(fā)重視，并在政策層面給予了較高的關(guān)注，普惠型的農(nóng)村金融體系建構(gòu)工作已經(jīng)開始。因此，金融監(jiān)管作為金融運行的有力保障，亟須對此作出回應(yīng)：即時更新監(jiān)管理念，將金融普惠理念納入農(nóng)村金融監(jiān)管工作之中，作為設(shè)計農(nóng)村金融監(jiān)管具體制度，出臺農(nóng)村金融監(jiān)管配套政策、措施以及指導(dǎo)農(nóng)村金融監(jiān)管工作的依據(jù)和支撐。

2.金融公平——金融普惠的終極追求。從本質(zhì)上講，金融普惠源于對金融資源配置不平衡現(xiàn)狀的反思。傳統(tǒng)金融體系過于強(qiáng)調(diào)資金的流動性，而忽視了對金融資源分配的關(guān)注，致使廣大農(nóng)民成為被金融拋棄的群體。強(qiáng)調(diào)金融公平正是對這一現(xiàn)實的矯正。

具體而言，金融公平包含兩方面的要求。其一，公平享有、利用金融資源。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要支撐，亦是現(xiàn)代社會中人們生產(chǎn)生活難以離開的憑借，這一重要資源的分配應(yīng)針對所有階層和群體，每一階層、每一群體都應(yīng)當(dāng)公平享有金融資源。比公平享有金融資源更深一層次的是公平地利用金融資源，它所彰顯的金融公平不僅僅是名義上的，更應(yīng)該是現(xiàn)實的、觸手可及的。公平利用金融資源又有兩層含義。一方面，強(qiáng)調(diào)金融資源利用在優(yōu)勢一方與弱勢一方的平衡，處于經(jīng)濟(jì)上強(qiáng)勢的階層、群體不應(yīng)不當(dāng)?shù)財D占弱勢一方的金融資源利用空間，過度利用弱勢一方金融資源的份額；另一方面，弱勢階層、群體應(yīng)有利用金融資源的可能性，其利用金融資源的條件和途徑應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ稀Ｆ涠较碛蝎@得金融服務(wù)的權(quán)利。金融公平意味著獲得金融服務(wù)的權(quán)利不因種族、信仰、性別、貧富等差異而有所區(qū)別。這一權(quán)利并非欲達(dá)致所有人都能享有相同質(zhì)和量的金融服務(wù)的目標(biāo)，而是要求所有人都有相同的機(jī)會，即農(nóng)民與市民、企業(yè)一樣享有獲得金融服務(wù)、享受金融資源的機(jī)會，因而屬于形式上的公平。

（二）金融安全

防范金融風(fēng)險，確保金融安全是金融監(jiān)管永恒的主題，拋開了金融安全，便無所謂金融監(jiān)管?，F(xiàn)代金融因其行業(yè)所固有的脆弱性，對于安全的關(guān)注和強(qiáng)調(diào)更顯理所應(yīng)當(dāng)、理固宜然。但是“由于金融交易的復(fù)雜性、金融資產(chǎn)的虛擬性、金融行為的關(guān)聯(lián)性等特質(zhì)……現(xiàn)代金融法律所關(guān)注的安全價值，已經(jīng)不限于市場主體個別的財產(chǎn)保障與風(fēng)險防范的能力，而是更多涉及區(qū)域的、主權(quán)國家范圍的甚至超越一國領(lǐng)域的、蘊涵著多層次要素的綜合性范疇”〔2〕?，F(xiàn)代金融究竟將為福祉效勞，還是為風(fēng)險張目，這在很大程度上取決于金融監(jiān)管的成效。2012年1月6日至7日，我國第四次全國金融工作會議在北京召開，加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管、切實防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險成為會議重要議題。金融安全理念更新的動向已清晰可見。我國農(nóng)村微型金融的興起反映了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求，而這新一輪農(nóng)村金融的“拓荒”又與金融全球化相伴，農(nóng)村金融所特有的風(fēng)險以及薄弱的金融監(jiān)管在金融開放的趨勢下將面臨空前的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)上樸素的金融安全觀已難以應(yīng)對當(dāng)下的復(fù)雜局勢，以系統(tǒng)性金融安全為核心的新的金融安全理念亟須確立。

（三）金融效率

在農(nóng)村金融監(jiān)管中，強(qiáng)調(diào)金融效率的理念，就是要為金融效率提供必要的制度保障和良好的法律環(huán)境。農(nóng)村金融監(jiān)管中的效率理念主要體現(xiàn)在四個方面。

其一，農(nóng)村金融監(jiān)管中的效率理念體現(xiàn)為農(nóng)村金融組織在農(nóng)村金融市場中的有序、正當(dāng)競爭。有序的競爭環(huán)境最核心意蘊在于保障農(nóng)村金融服務(wù)主體享有均等參與競爭的機(jī)會。長期以來，農(nóng)村信用社在我國農(nóng)村金融市場中一直占據(jù)著重要地位，由此導(dǎo)致農(nóng)村金融市場的競爭不充分、活力明顯不足；而農(nóng)村金融市場在現(xiàn)實需求和國家政策的推動下，業(yè)已呈現(xiàn)出金融市場主體多元化的趨勢，新型農(nóng)村金融服務(wù)主體不斷涌現(xiàn)，這為農(nóng)村金融資源的有效配置和農(nóng)村金融市場效率的改善提供了新的契機(jī)，建立良好的競爭規(guī)則和競爭環(huán)境已成當(dāng)務(wù)之急，唯此才有可能使農(nóng)村金融的新興萌芽最終蔚然成蔭。

其二，農(nóng)村金融監(jiān)管中的效率理念體現(xiàn)為農(nóng)村金融服務(wù)主體的高效運營。農(nóng)村金融市場主體的個體效率對于農(nóng)村金融市場整體效率的影響是直接而深刻的，如果沒有農(nóng)村金融組織個體的效率，那么農(nóng)村金融的整體效率便無從談起。農(nóng)村金融監(jiān)管秉持金融效率理念，就必須關(guān)注農(nóng)村金融服務(wù)主體個體的高效運營。監(jiān)管權(quán)力的濫用和僭越往往致使金融服務(wù)主體的自主經(jīng)營權(quán)受到侵犯，引發(fā)金融市場受到行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，效率低下和無效率的危險正隱藏其間。因此，合理協(xié)調(diào)“有形之手”和“無形之手”的關(guān)系是保障金融效率的應(yīng)有之義，其核心內(nèi)容在于合理配置金融監(jiān)管權(quán)力，規(guī)范監(jiān)管權(quán)力的運行，勿因行政權(quán)力的不當(dāng)行使而干涉了農(nóng)村金融服務(wù)主體的有效運營、阻礙了農(nóng)村金融市場內(nèi)在作用的發(fā)揮。

其三，農(nóng)村金融監(jiān)管中的效率理念要求農(nóng)村金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)尊重金融創(chuàng)新?，F(xiàn)代金融脫離了創(chuàng)新必然意味著倒退，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略布局使得農(nóng)村金融創(chuàng)新的現(xiàn)實意義和作用進(jìn)一步彰顯。金融創(chuàng)新能夠有效拓展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的種類、范圍，在滿足農(nóng)村金融需求的基礎(chǔ)上能夠進(jìn)一步刺激這一需求，激勵、引導(dǎo)農(nóng)民參與到經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)中，盤活較為僵化的農(nóng)村市場，實現(xiàn)農(nóng)村金融資源的優(yōu)化配置。因此，傳統(tǒng)上唯重安全的農(nóng)村金融監(jiān)管須要正視金融發(fā)展規(guī)律和時代背景，對農(nóng)村金融創(chuàng)新給予必要的生存、發(fā)展空間。但金融監(jiān)管尊重和重視金融創(chuàng)新并不意味著徹底放任任何形式的金融創(chuàng)新，監(jiān)管者仍須審查每一項金融創(chuàng)新產(chǎn)品的風(fēng)險性，考量現(xiàn)有法律、法規(guī)和現(xiàn)有監(jiān)管資源、監(jiān)管能力對于該創(chuàng)新產(chǎn)品的可駕馭性，避免因金融創(chuàng)新的任意性遺留金融安全隱患，亦即農(nóng)村金融監(jiān)管須實現(xiàn)金融效率與金融安全的衡平。

其四，農(nóng)村金融監(jiān)管中的效率理念必須回應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、金融全球化的新要求。經(jīng)濟(jì)全球化、金融全球化不僅為各國的金融安全帶來了空前挑戰(zhàn)，也給各國的金融競爭力提出了更高要求。在全球化浪潮中，各國圍繞金融資源進(jìn)行的競爭已愈演愈烈，而這一競爭已經(jīng)超出各國金融機(jī)構(gòu)之間競爭的范疇，更表現(xiàn)為各國法律制度之間、各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的理念和水平之間的競爭。如果農(nóng)村金融監(jiān)管在理念上沒有做好應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化、金融全球化所帶來的國際金融競爭的準(zhǔn)備，那么本國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在這場競爭中勢必會處于不利地位。我國現(xiàn)代農(nóng)村金融業(yè)起步的時間較晚，真正融入全球經(jīng)濟(jì)的時間更短，競爭力明顯不足，但我們?nèi)钥梢岳煤蟀l(fā)優(yōu)勢，總結(jié)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，構(gòu)建起一套行之有效、具備充足競爭力的法律制度，為我國農(nóng)村金融競爭力的迅速提升提供必要的制度支撐，而構(gòu)建完備的法律制度的前提就在于監(jiān)管理念的更新，即以全球化的視野重新審視我國現(xiàn)階段農(nóng)村金融監(jiān)管，并據(jù)此對固有的制度作出調(diào)整、并進(jìn)行新的探索和嘗試。

（四）金融普惠、金融安全與金融效率的共融與平衡

農(nóng)村金融監(jiān)管理念的創(chuàng)新不可避免地使農(nóng)村金融監(jiān)管面對理念之間的沖突和對立。然而，其間的沖突和對立并非是絕對的。人們的諸多理念反映了人類共同體所普遍追求的價值觀念，正是這種沖突的非絕對性，為金融監(jiān)管理念的協(xié)調(diào)與平衡提供了可能，留有了余地。然而，如何實現(xiàn)農(nóng)村金融監(jiān)管諸理念的共融與平衡，無論學(xué)界還是實務(wù)界至今仍未達(dá)致共識。有學(xué)者指出，解決金融監(jiān)管理念抑或價值（主要針對安全與效率而言）的沖突應(yīng)遵循兩項原則：其一，區(qū)別社會發(fā)展階段性特點相機(jī)選擇安全或效率的優(yōu)先性；其二，堅持比例原則，為保護(hù)較為優(yōu)越的法律價值、理念將侵及另一法益時，不得逾越此目的所必要的程度?！?〕這無疑為我們解決金融監(jiān)管理念沖突提供了有益的思路。

由此，協(xié)調(diào)金融監(jiān)管理念的沖突，必須遵循以下四項原則：第一項是統(tǒng)籌兼顧原則，在農(nóng)村金融監(jiān)管立法和制度設(shè)計時，以金融安全、金融普惠、金融效率理念統(tǒng)籌考量具體制度和規(guī)則的妥當(dāng)性。第二項為金融安全優(yōu)位原則，金融安全應(yīng)在農(nóng)村金融監(jiān)管理念中處于優(yōu)先地位；當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)金融安全并非拒斥其他理念。具體至金融安全與金融普惠、金融效率的關(guān)系上，應(yīng)遵循如下規(guī)則：金融安全、金融普惠、金融效率沖突之處，當(dāng)以金融安全作為查驗標(biāo)準(zhǔn)。具言之，以金融普惠或金融效率理念設(shè)計的制度和規(guī)則如果可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險時，必須予以舍棄，因為系統(tǒng)性金融風(fēng)險的爆發(fā)具有極強(qiáng)的破壞性，不僅能夠破壞金融普惠、金融效率所帶來的現(xiàn)實利益，甚至將成倍吞噬人們的固有財富；當(dāng)依據(jù)金融普惠、金融效率理念設(shè)計的制度和規(guī)則可能誘發(fā)一般性金融風(fēng)險時，須要綜合考量風(fēng)險發(fā)生的條件和可能性以及監(jiān)管之外的手段（如金融機(jī)構(gòu)的自身運行規(guī)則、金融市場的正向激勵等措施）的有效性等因素，以此確定二者的優(yōu)先性。

第三項原則和第四項原則分別為歷史性原則和具體性原則，這兩項原則旨在協(xié)調(diào)金融普惠理念與金融效率理念之間的關(guān)系。總體而言，金融普惠與金融效率之間的沖突遠(yuǎn)不及金融安全與此二者的對立。金融普惠在很大程度上取決于金融效率，就一定意義而言，金融普惠是一種整體性的金融效率，是惠及全體的金融效率。但在傳統(tǒng)上，我們更習(xí)慣于從一般語義上理解金融效率，由此而產(chǎn)生部分的效率和整體的非效率。金融普惠正是對金融效率觀因自然慣性所產(chǎn)生的這一偏差的矯正。但是由于實質(zhì)性的金融普惠必須以一定的經(jīng)濟(jì)條件和金融發(fā)展水平為基礎(chǔ)，因而金融普惠與金融效率的關(guān)系具有較明顯的歷史性特征，二者的平衡須置于特定歷史發(fā)展階段，階段不同則傾向有別。需要澄清的是，以特定發(fā)展階段作為判斷標(biāo)準(zhǔn)平衡金融普惠與金融效率的關(guān)系，并不是要二者擇一、非此即彼，而是需要在兩者之間有所側(cè)重。在明確當(dāng)前階段二者的主導(dǎo)性理念后，仍須要通過第四項原則，即具體性原則進(jìn)行檢驗，亦即通過歷史性原則所得出的結(jié)論只具有推定效力。某一階段主導(dǎo)性理念并非時時處處不容置疑地占據(jù)優(yōu)位，如何權(quán)衡、妥協(xié)仍須在具體制度和規(guī)則中進(jìn)行衡量，通過對某一具體制度和規(guī)則的目的、功能（包括正功能和負(fù)功能）的全面評估，進(jìn)行最終抉擇。換言之，雖然依據(jù)歷史性原則而選擇出相對優(yōu)位的某一理念，但根據(jù)具體制度和規(guī)則的特定需要仍須作出相應(yīng)的調(diào)適。

三、從理想到現(xiàn)實：農(nóng)村金融監(jiān)管創(chuàng)新理念的實踐探索

農(nóng)村金融監(jiān)管理念的創(chuàng)新為我們描摹了通往理想的農(nóng)村金融監(jiān)管的改革方向。然而，只有夢想照進(jìn)現(xiàn)實，才不至于使農(nóng)村金融監(jiān)管的實施落入“看起來很美”的境況。鑒于小額貸款公司是農(nóng)村微型金融中的典型代表，因此，本文將主要對小額貸款公司進(jìn)行探討，希望以此為視角，為我國農(nóng)村金融監(jiān)管的實踐探索提供有益的啟示與借鑒。

（一）市場準(zhǔn)入監(jiān)管

與其他行業(yè)相比，金融行業(yè)特有的風(fēng)險性注定了其在市場準(zhǔn)入方面須有更高的要求，無論是資本、從業(yè)人員，還是審批方式等方面都要更為嚴(yán)格。嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入也構(gòu)成金融監(jiān)管的第一道防線。近年來，“三農(nóng)”對于金融的需求日顯迫切，普惠金融體系在系統(tǒng)解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需等方面都具有重要的戰(zhàn)略意義。由于農(nóng)民的金融需求長期以來無法獲得滿足，民間借貸暗流涌動，但因其游離于監(jiān)管之外，導(dǎo)致風(fēng)險不斷累積，溫州危機(jī)在一定程度上正是映射了這一事實。所以，降低門檻、放松準(zhǔn)入已經(jīng)成為農(nóng)村金融監(jiān)管的新趨勢。“降低門檻、放松準(zhǔn)入”并不是架空市場準(zhǔn)入監(jiān)管，使其形同虛設(shè)，而是要從簡化準(zhǔn)入申請的手續(xù)與流程入手，盡量剔除不合理、過于嚴(yán)苛的準(zhǔn)入條件，吸納更多的微型金融服務(wù)主體進(jìn)入農(nóng)村金融市場。從這個意義上講，“降低門檻、放松準(zhǔn)入”并不意味著放縱風(fēng)險，而是力圖將金融監(jiān)管和風(fēng)險防范的任務(wù)進(jìn)行后移，協(xié)調(diào)金融安全與金融普惠的沖突，從而實現(xiàn)二者的共融與平衡。

（二）監(jiān)管主體的重塑

1.明晰監(jiān)管主體

我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動由銀監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管，對在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，適用《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的規(guī)定。根據(jù)銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），小額貸款公司是“由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司”。由此表明，小額貸款公司并非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，但小額貸款公司屬于專門從事貨幣信用的組織，在本質(zhì)上具有非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的特有屬性，“在我國財務(wù)公司也稱金融公司，是指提供信貸及理財?shù)冉鹑诜?wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)，開放型的財務(wù)公司一般不能吸收活期存款，不能向社會提供轉(zhuǎn)賬、結(jié)算功能。小額貸款公司與財務(wù)公司功能相似，小額貸款公司經(jīng)營貸款等業(yè)務(wù)，當(dāng)然屬于非銀行金融機(jī)構(gòu)?！薄?〕因此，對于小額貸款公司的監(jiān)管應(yīng)屬銀監(jiān)會之責(zé)。

然而，《指導(dǎo)意見》指出：“凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)對小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險處置責(zé)任的，方可在本?。▍^(qū)、市）的縣域范圍內(nèi)開展組建小額貸款公司試點。”現(xiàn)實操作中，小額貸款公司監(jiān)管責(zé)任一般由政府金融辦承擔(dān)。由此引發(fā)的問題是，政府金融辦對于小額貸款公司的監(jiān)管目前并無法律、法規(guī)作依據(jù)，監(jiān)管方式、監(jiān)管程序、監(jiān)管內(nèi)容、職權(quán)的范圍等現(xiàn)實問題都無法予以回應(yīng)，而且在監(jiān)管的專業(yè)性和監(jiān)管資源方面，政府金融辦顯然無法與銀監(jiān)會相比，這使得監(jiān)管難于落實。此外，“有的將小額貸款公司的機(jī)構(gòu)設(shè)立監(jiān)管與業(yè)務(wù)監(jiān)管分離，機(jī)構(gòu)設(shè)立由金融辦審核，業(yè)務(wù)監(jiān)管由工商局、財政局等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。”〔5〕多頭監(jiān)管必然使各方爭權(quán)避責(zé)，在很大程度降低監(jiān)管實效，因此，從金融效率理念的角度出發(fā)，恰當(dāng)?shù)奶幚矸椒☉?yīng)是將小額貸款公司的性質(zhì)定位為“經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)”，由銀監(jiān)會作為監(jiān)管主體對其進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.培育行業(yè)自治組織

我國農(nóng)村金融監(jiān)管力量的薄弱已是不爭的事實，將完善監(jiān)管工作的全部希望寄托于行政力量絕非真正出路，培育行業(yè)自治組織在此背景下顯現(xiàn)出重要的現(xiàn)實意義。雖然目前小額貸款公司在全國范圍內(nèi)已經(jīng)陸續(xù)成立了區(qū)域性的行業(yè)協(xié)會，但其發(fā)展較為零散，并沒有統(tǒng)一的全國性行業(yè)協(xié)會作為領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)域性的省級、市級行業(yè)協(xié)會各自為政，缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)，使得行業(yè)協(xié)會的促進(jìn)作用在實踐中并不能有效發(fā)揮。因此，秉承金融效率的理念，應(yīng)當(dāng)積極鼓勵和培育基層農(nóng)村金融自治組織以及專門性自治組織，建成從地方到全國的體系化、層次化的行業(yè)協(xié)會。以小額貸款公司為例，省級行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)及時梳理現(xiàn)有協(xié)會體系，全面掌握其區(qū)域范圍內(nèi)現(xiàn)有基層行業(yè)協(xié)會的基本情況，協(xié)調(diào)促進(jìn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手、優(yōu)勝劣汰，確保基層機(jī)構(gòu)合理分布、健康運行，從而緩解目前農(nóng)村金融監(jiān)管壓力，逐漸形成多層級的農(nóng)村金融監(jiān)管體系。

（三）監(jiān)管內(nèi)容與方式的拓展

1.監(jiān)管內(nèi)容的拓展

《指導(dǎo)意見》要求“小額貸款公司在堅持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的原則下自主選擇貸款對象。小額貸款公司發(fā)放貸款，應(yīng)堅持‘小額、分散的原則，鼓勵小額貸款公司面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)，著力擴(kuò)大客戶數(shù)量和服務(wù)覆蓋面”。但在小額貸款公司的實際運營過程中，由于部分小額貸款公司位于城市市區(qū)，脫離了農(nóng)村金融市場，“三農(nóng)”貸款所占比例較低。監(jiān)管部門對此類現(xiàn)象未能予以足夠關(guān)注。雖然降低“三農(nóng)”貸款比例在客觀上一定程度降低了小額貸款公司運營風(fēng)險，但由此易使得小額貸款公司逐漸向一般貸款公司演化，甚至使小額貸款公司成為投資者為換取政策優(yōu)惠而設(shè)計的權(quán)宜之計或過渡性選擇，從而使國家支持小額貸款公司發(fā)展的目標(biāo)落空?？紤]到小額貸款公司目前的生存境況，并鑒于行政干預(yù)的適度性要求，就現(xiàn)階段而言，強(qiáng)制性規(guī)定和剛性的要求并不可取，較合適的選擇是建立起一套有效的評價體系。在該評價體系內(nèi)，應(yīng)考慮涵括小額貸款公司在農(nóng)村設(shè)立營業(yè)網(wǎng)點的數(shù)目、年度涉農(nóng)貸款總額及其所占貸款總額的比例、年度涉貧困農(nóng)戶貸款總額及其所占年度涉農(nóng)貸款總額比例、年度涉農(nóng)貸款筆數(shù)及其所占年度貸款總筆數(shù)的比例、年度涉貧困農(nóng)戶貸款筆數(shù)及其所占年度涉農(nóng)貸款筆數(shù)的比例等內(nèi)容。通過建立有效的評價體系，作為小額貸款公司享受稅收、政策優(yōu)惠的依據(jù)和市場評價的依據(jù)，可以激勵和引導(dǎo)小額貸款公司將資金更多投向“三農(nóng)”領(lǐng)域。

2.監(jiān)管方式的拓展

我國現(xiàn)階段農(nóng)村金融監(jiān)管方式主要采用合規(guī)性監(jiān)管。所謂合規(guī)性監(jiān)管，是指監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行有關(guān)政策、法律、法規(guī)的情況所實施的監(jiān)管，它主要是檢查金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營是否符合金融政策和金融法律法規(guī)的要求?！?〕因此，合規(guī)性監(jiān)管只強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營的合法性審查，對于經(jīng)營中潛在風(fēng)險與安全隱患在所不問。此外，合規(guī)性監(jiān)管方式側(cè)重事后處罰，使得金融監(jiān)管無法起到預(yù)測和防范作用，且在金融安全遭到巨大破壞之時，此種事后救濟(jì)顯得微不足道，甚至毫無意義。因此，革新金融監(jiān)管方式，一方面要求實現(xiàn)合規(guī)性監(jiān)管與審慎性監(jiān)管的結(jié)合，另一方面須拓展新的監(jiān)管方式，尤其是在國家著力支持農(nóng)村微型金融發(fā)展的背景下要探索適合于小額貸款公司的監(jiān)管模式。目前，通過資金批發(fā)實現(xiàn)對小額貸款公司的監(jiān)管已成為新的動向，將資金批發(fā)給貸款公司，風(fēng)險性總體上會小于其他的單一客戶。原因在于，將資金批發(fā)給貸款公司后，小額貸款公司會繼續(xù)將資金貸給成百上千的客戶，而這些客戶同時無力還款的概率極低，信用風(fēng)險被極大程度地分解，因此，小額貸款公司破產(chǎn)的風(fēng)險要小于一個實業(yè)企業(yè)破產(chǎn)的風(fēng)險。故而，將資金批發(fā)給貸款公司，其風(fēng)險性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)銀行將資金貸給其他單一客戶的情形。通過批發(fā)資金的方式在事實上降低了商業(yè)銀行的信用風(fēng)險，誰批發(fā)誰監(jiān)管的模式將監(jiān)管權(quán)力移轉(zhuǎn)至資金批發(fā)主體，極大地提高了監(jiān)管的動力和效率，但在批發(fā)資金所審查的內(nèi)容和程序的設(shè)計上以及這一監(jiān)管模式與一般意義上的金融監(jiān)管的銜接方面仍須作進(jìn)一步的探索。

（四）金融風(fēng)險危機(jī)應(yīng)對機(jī)制與市場退出機(jī)制的完善

1.危機(jī)應(yīng)對機(jī)制的完善

一套完備有效的金融風(fēng)險危機(jī)應(yīng)對機(jī)制有助于避免因為既有金融風(fēng)險的擴(kuò)張和蔓延導(dǎo)致的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，最大限度地降低損失。但目前我國金融風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制，尤其是農(nóng)村金融風(fēng)險的應(yīng)對機(jī)制仍屬金融監(jiān)管中的短板，危機(jī)應(yīng)對尚未實現(xiàn)制度化，危機(jī)處理常常是因事而動，臨時組織，難以在第一時間作出有效應(yīng)對，使得危機(jī)處理的效用大打折扣。

完善農(nóng)村金融風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制應(yīng)著力于以下四個方面：第一，完善風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，實現(xiàn)危機(jī)應(yīng)對與風(fēng)險預(yù)警的有效銜接。將風(fēng)險扼殺于萌芽，是金融監(jiān)管的最優(yōu)效果，一旦風(fēng)險萌發(fā)、危機(jī)顯現(xiàn)，危機(jī)應(yīng)對的效率極為重要，分秒之間甚至可以決定整個局勢的走向。建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制并在風(fēng)險預(yù)警與危機(jī)應(yīng)對之間建立有效銜接，能夠?qū)L(fēng)險防范的關(guān)口前置，確保危機(jī)處置的及時性，避免貽誤時機(jī)，最大程度阻止危機(jī)的時空延伸。第二，明確危機(jī)處置主體的職責(zé)分工。農(nóng)村金融監(jiān)管中，地方政府往往承擔(dān)著處置風(fēng)險的責(zé)任，而實際操作中地方政府又常常需要銀監(jiān)會、人民銀行的介入予以配合，但各方的權(quán)限、職責(zé)并未得到明晰劃分，常常臨時授意、臨危授權(quán)，職責(zé)不清不可避免地將產(chǎn)生工作重復(fù)或缺位，使危機(jī)應(yīng)對混亂無度。事前明確危機(jī)處置中各主體職責(zé)分工尤為重要，唯此才能確保危機(jī)應(yīng)對的效率性。第三，規(guī)范危機(jī)應(yīng)對中行政干預(yù)的程序。程序是一切制度的現(xiàn)實保障，金融風(fēng)險的危機(jī)處置亦不例外。行政干預(yù)無法做到完全理性，為克服權(quán)力的不當(dāng)介入而導(dǎo)致危機(jī)處置的盲目性和隨意性，必須對行政干預(yù)的條件作出明確限定，并設(shè)定行政干預(yù)的一般性程序，以此規(guī)范監(jiān)管中的行政干預(yù)。第四，建立危機(jī)處置的責(zé)任機(jī)制。無責(zé)任即無約束，倘無約束制度的落實便無從保障，因此，對于因遲滯應(yīng)對危機(jī)，隨意、盲目進(jìn)行干預(yù)而導(dǎo)致額外損失以及在危機(jī)處置過程中未盡職責(zé)的責(zé)任人須追究行政乃至刑事責(zé)任。

2.市場退出機(jī)制的完善

較之于市場準(zhǔn)入，目前我國金融行業(yè)市場退出機(jī)制明顯滯后，完整的退出機(jī)制始終未能有效建立，而農(nóng)村金融行業(yè)的退出機(jī)制更顯空白。囿于維穩(wěn)的特殊政策性考量，地方政府在對待農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)退出問題上始終保守謹(jǐn)慎，擔(dān)心農(nóng)村信用社這樣具有一定政策性的金融機(jī)構(gòu)一旦退出市場，當(dāng)?shù)亟鹑诜?wù)極易產(chǎn)生留白。然而，如果一些背負(fù)沉重不良資產(chǎn)負(fù)擔(dān)的農(nóng)村信用社持續(xù)畸形運營而又“無路可退”，風(fēng)險必然會不斷累積沉淀，從而積重難返，甚至誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

2005年，銀監(jiān)會首次進(jìn)行農(nóng)村信用社退出市場的嘗試，對青海省格爾木市8家長期經(jīng)營不善、資不抵債、扭虧無望的高風(fēng)險農(nóng)村信用社予以撤銷。〔7〕這表明了構(gòu)建農(nóng)村金融監(jiān)管市場退出機(jī)制的動向和決心，然而相關(guān)法律法規(guī)遲遲未能跟進(jìn)，2007年重新修訂的《企業(yè)破產(chǎn)法》雖已為市場退出提供了可遵循的法律框架，但金融機(jī)構(gòu)并未納入其中，《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》的起草于2011年重新啟動，但何時完竣尚不可知。需要指出的是，接管、重組、解散、撤銷等退出制度的構(gòu)建并不足以保證市場退出機(jī)制的完備建立和有效運行，相關(guān)配套設(shè)施也十分必要?！躲y行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》之所以遲遲未能出臺，其中一個不可忽視的原因即是存款保險制度的缺位。在沒有存款保險制度作保障的情形下，貿(mào)然進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)村信用社清理工作，易于引發(fā)信用恐慌和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序的紊亂，無論金融安全還是金融普惠的理念都將就此淪為空談。與此同時，農(nóng)村微型金融的快速發(fā)展也帶來了新的情形，我國小額貸款公司依照規(guī)定不能吸收存款，不存在適用存款保險的適用空間，然而小額貸款公司資金除了自有資金外須經(jīng)由商業(yè)銀行批發(fā)資金，在大規(guī)模退出市場之際亦會對商業(yè)銀行和整個金融體系造成不小的沖擊，與之相適應(yīng)的配套措施有待研究。

構(gòu)建農(nóng)村金融市場退出機(jī)制，需要著重關(guān)注的另一問題是問責(zé)制度的設(shè)計。問責(zé)機(jī)制的缺失在一定程度上會助長風(fēng)險萌芽，農(nóng)村信用社因其一定程度上特有的行政性特征，約束激勵效用要遜于商業(yè)性銀行，這在無形中放大了農(nóng)村金融退出監(jiān)管問責(zé)機(jī)制缺失的弊端，因此目前亟須建立完備的問責(zé)機(jī)制，查處管理人員在經(jīng)營管理過程中的失職、違法行為，追究其民事、行政、刑事責(zé)任確屬必要且緊迫。此外，問責(zé)機(jī)制中問責(zé)對象不應(yīng)限于金融機(jī)構(gòu)管理人員，監(jiān)管人員亦應(yīng)納入其中。我國農(nóng)村金融監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管不力始終是檢討農(nóng)村金融監(jiān)管工作時無法回避的現(xiàn)實問題。應(yīng)當(dāng)說，無論多么先進(jìn)的監(jiān)管方式和制度，如果無法保障其有效執(zhí)行都將淪為擺設(shè)，“僅供欣賞”的外觀和“自我陶醉”的功能，無法產(chǎn)生任何實質(zhì)意義。倘若監(jiān)管人員怠忽履行監(jiān)管職責(zé)，而又無須承擔(dān)責(zé)任，無疑將助長監(jiān)管工作的懈怠之風(fēng)，使得本來就已捉襟見肘的監(jiān)管更顯孱弱。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）