盧偉

(國(guó)家發(fā)改委 國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038)

一、前言

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。因此，在城市群層面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)是我國(guó)城鎮(zhèn)化工作的重要內(nèi)容。依據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，城市群是指在特定的地域范圍內(nèi)，若干不同性質(zhì)、類型、具有相當(dāng)規(guī)模的城市(子系統(tǒng))在核心城市的帶動(dòng)下通過(guò)廣泛、密切的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聯(lián)系(系統(tǒng)內(nèi)相互作用關(guān)系)所形成的城市集合體。在城市群的形成和發(fā)展過(guò)程中，集聚與擴(kuò)散機(jī)制扮演著重要的角色。區(qū)域空間結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為：集聚與擴(kuò)散是區(qū)域空間結(jié)構(gòu)由均衡→非均衡→更高層次均衡的重要?jiǎng)恿C(jī)制。在城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)原始的均衡狀態(tài)；進(jìn)入工業(yè)化初期，原始均衡被打破，人口和產(chǎn)業(yè)向核心城市集中，呈現(xiàn)出核心—邊緣結(jié)構(gòu)；進(jìn)入工業(yè)化中期，集聚因素作用不斷加強(qiáng)，空間非均衡程度不斷增強(qiáng)直至最大；進(jìn)入后工業(yè)化階段，經(jīng)濟(jì)集聚所造成的昂貴地價(jià)、過(guò)度擁擠、環(huán)境污染和交通不便等離心力抵消了集聚經(jīng)濟(jì)的正外部效應(yīng)，集聚因素的作用逐漸減弱并導(dǎo)致集聚過(guò)程停止，核心城市的一些功能及其要素向外圍擴(kuò)散，擴(kuò)散作用日益增強(qiáng)，區(qū)域內(nèi)新城鎮(zhèn)不斷出現(xiàn)，形成城鎮(zhèn)密集區(qū)，最終區(qū)域空間結(jié)構(gòu)走向高層次的均衡。

行政邊界對(duì)自然功能單元的分割和嵌套引發(fā)了區(qū)域的空間沖突，而空間沖突的一個(gè)直接結(jié)果就是形成了區(qū)域的外部作用。國(guó)外學(xué)者提出跨越經(jīng)濟(jì)體邊界存在空間外部性(或稱空間外溢效應(yīng))[1-2]，研究了知識(shí)擴(kuò)散[3]、創(chuàng)新和貿(mào)易[4]、要素集聚[5]、污染轉(zhuǎn)移[6]導(dǎo)致的區(qū)域(或空間)外部性，并分析了區(qū)域(或空間)外部性對(duì)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)[7]、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[8]等的影響。在國(guó)內(nèi)，王昱等認(rèn)為，在區(qū)域外部作用的地理過(guò)程中，由于區(qū)域利益邊界與區(qū)域行政邊界并不重合，不同的“行政—經(jīng)濟(jì)”區(qū)域會(huì)產(chǎn)生不同性質(zhì)和程度的利益響應(yīng)，并且這種影響不計(jì)入市場(chǎng)交易之中，由此產(chǎn)生了區(qū)域外部性問(wèn)題[9]。孫平軍等將區(qū)域的外部性歸納為三種主要形式：環(huán)境影響——大氣污染物和水污染；生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)——清潔水、農(nóng)林牧產(chǎn)品、生物多樣性維持、碳匯及吸納其他溫室氣體、防風(fēng)固沙、調(diào)洪蓄水、涵養(yǎng)水源、生物遷徙等；發(fā)展關(guān)聯(lián)——核心地功能(行政中心、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)、人口聚集、交通樞紐等)、區(qū)域貿(mào)易、交通網(wǎng)絡(luò)[10]。在界定區(qū)域外部性的基礎(chǔ)上[11]，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)礦業(yè)城市[12]、城市群[13]、生態(tài)脆弱地區(qū)[14]的區(qū)域外部性產(chǎn)生的原因及內(nèi)部化的思路開(kāi)展了研究，也有學(xué)者分析了過(guò)度區(qū)域集聚負(fù)外部性對(duì)區(qū)域總體福利的影響[15]。

在城市群這一大空間尺度的城市集合體形成過(guò)程中，隨著集聚—擴(kuò)散機(jī)制發(fā)揮作用，區(qū)域負(fù)外部性通過(guò)城市群核心城市與外圍城市之間各種要素的轉(zhuǎn)移和聯(lián)系變化逐步顯現(xiàn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者研究了城市群城市之間在生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)提供及補(bǔ)償[16-17]、空間沖突[18-20]、污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移[21-22]、城市間發(fā)展關(guān)聯(lián)[23-24]、跨界污染流動(dòng)和轉(zhuǎn)移[25-26]方面的負(fù)外部性，并探討了在城市群層面通過(guò)區(qū)域協(xié)調(diào)管理和合作機(jī)制將外部性內(nèi)部化的對(duì)策[27-29]，但這些討論分散在不同研究領(lǐng)域，沒(méi)有對(duì)城市群形成過(guò)程中區(qū)域?qū)用娴耐獠啃约捌涑梢蜻M(jìn)行系統(tǒng)分析討論。未來(lái)20年，在我國(guó)遼中南、海峽西岸、關(guān)中、川渝、長(zhǎng)江中游等地區(qū)還將形成一批城市群，如何在這些城市群形成的過(guò)程中最大程度地把區(qū)域負(fù)外部性內(nèi)部化是實(shí)現(xiàn)以城市群為主體形態(tài)推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要問(wèn)題。本研究在系統(tǒng)分析城市群形成過(guò)程中區(qū)域負(fù)外部性的基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)域負(fù)外部性的成因及其內(nèi)部化思路進(jìn)行了探討。

二、城市群形成過(guò)程中的區(qū)域負(fù)外部性

城市群形成過(guò)程中的區(qū)域負(fù)外部性主要包括幾個(gè)方面：核心城市非農(nóng)就業(yè)人口過(guò)度集聚導(dǎo)致的區(qū)域負(fù)外部性、核心城市污染密集型產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散導(dǎo)致的區(qū)域負(fù)外部性、城市生產(chǎn)生活空間粗放無(wú)序擴(kuò)張導(dǎo)致的區(qū)域負(fù)外部性、外圍城市污染反向轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散導(dǎo)致的區(qū)域負(fù)外部性以及城市間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)聯(lián)程度變化導(dǎo)致的區(qū)域負(fù)外部性。

(一)核心城市非農(nóng)就業(yè)人口過(guò)度集聚的區(qū)域負(fù)外部性

非農(nóng)就業(yè)人口在核心城市的快速集聚是長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等城市群發(fā)展的重要特征。在京津冀城市群，隨著非農(nóng)就業(yè)人口的進(jìn)一步集聚，2010年北京市城市生活用水量達(dá)到最高值14.8億立方米，占用水總量的 42.1%，成為北京市最大的用水主體，在北京市本市地表水和地下水資源量逐年減少的背景下，為保障北京市用水水質(zhì)和防風(fēng)阻沙，外圍城市張家口、承德成為北京市的重要生態(tài)屏障和水源地，從而導(dǎo)致了核心城市人口集聚對(duì)外圍城市生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的區(qū)域負(fù)外部性，具體的表現(xiàn)就是張家口市自身森林和濕地生態(tài)服務(wù)總價(jià)值的53%被北京市占用[30]。同時(shí)，北京市還從遠(yuǎn)在京津冀城市群之外的丹江口庫(kù)區(qū)調(diào)水，這使得南水北調(diào)和應(yīng)急供水在2010年占到北京市總供水量的15.6%。而南水北調(diào)水源區(qū)為了保證調(diào)水水質(zhì)水量，做了大量改善生態(tài)環(huán)境的工作，包括退耕還林(草)、荒地造林、治理水土流失以及關(guān)停污染企業(yè)等。這些措施在緩和受水區(qū)關(guān)鍵自然資本不可持續(xù)開(kāi)采壓力的同時(shí)，也增加了水源區(qū)承擔(dān)的關(guān)鍵自然資本不可持續(xù)式開(kāi)采的負(fù)外部性[31]。

在珠三角城市群，深圳市外調(diào)水量占供水總量的比例由2005年的67.7%上升至2012年的77.4%，其調(diào)水主要來(lái)自東江流域中上游的新豐江水庫(kù)、楓樹(shù)壩水庫(kù)和白盆珠水庫(kù)三座大型水庫(kù)，這三大水庫(kù)也是珠三角另一核心城市廣州市的重要水源地，根據(jù)2008年《廣東省東江流域水資源分配方案》的規(guī)定，廣州(廣州市東部及下轄增城市)、深圳從東江引水量分別占到兩市總引水量的17.8%和21.7%，而地處東江流域上游河源市(東源縣、和平縣、龍川縣、紫金縣、連平縣)和韶關(guān)市的新豐縣則因?yàn)樗吹乇Ｗo(hù)的需要被列為廣東省限制開(kāi)發(fā)區(qū)，必須限制或禁止相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以維護(hù)其生態(tài)服務(wù)的主體功能，有研究按照生態(tài)保護(hù)總成本法測(cè)算出廣東省內(nèi)東江上游六縣生態(tài)保護(hù)直接成本達(dá)到5.4億元，而水源保護(hù)區(qū)為整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)而放棄部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展所失去獲得相應(yīng)效益的機(jī)會(huì)成本則遠(yuǎn)高于此[32]。

(二)核心城市污染密集型產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散的區(qū)域負(fù)外部性

外部性的一個(gè)重要特點(diǎn)是通過(guò)選擇某種策略在時(shí)間和空間上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。環(huán)境的可轉(zhuǎn)移外部性意味著通過(guò)將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到其他地點(diǎn)或通過(guò)時(shí)間轉(zhuǎn)移到另一代，以便保護(hù)自己免受外部性的損害。這樣發(fā)生時(shí)空轉(zhuǎn)移也成了外部性存在的一個(gè)重要原因。近20年來(lái)，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等成熟型城市群污染密集型產(chǎn)業(yè)逐步由核心城市中心城區(qū)→核心城市郊區(qū)→外圍城市→城市群腹地漸進(jìn)式或跳躍式轉(zhuǎn)移擴(kuò)散，這改變了城市群核心城市和外圍城市的污染排放格局。1990—2010年，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀城市群核心城市工業(yè)廢水排放量占比均呈大幅下降趨勢(shì)，而外圍城市工業(yè)廢水排放量占比則快速上升，如表1所示。

表1 1990—2010年四大城市群核心城市和外圍城市工業(yè)廢水排放量占比變化情況(%)

(注：長(zhǎng)三角城市群核心城市為上海市、南京市和杭州市，珠三角城市群核心城市為廣州市、深圳市，京津冀城市群核心城市為北京市、天津市。數(shù)據(jù)來(lái)源為各市環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒和城市統(tǒng)計(jì)年鑒)

在京津冀城市群，自2000年以來(lái)污染密集型產(chǎn)業(yè)已逐步由核心城市北京轉(zhuǎn)移至河北省的外圍城市，2010年外圍城市污染密集型產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占京津冀城市群比重達(dá)到了53.8%，長(zhǎng)三角和珠三角城市群污染密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移擴(kuò)散速度要快于京津冀城市群。兩大城市群污染密集型產(chǎn)業(yè)由城市群內(nèi)部向城市群腹地轉(zhuǎn)移的態(tài)勢(shì)在2005年后日趨明顯。在長(zhǎng)三角城市群，2005年之前，江蘇省的污染密集型產(chǎn)業(yè)在位于長(zhǎng)三角城市群核心區(qū)的蘇南地區(qū)仍呈現(xiàn)不斷集聚的趨勢(shì)，2005年蘇南地區(qū)污染密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全省比重達(dá)到最高值(72.8%)，但至2010年則回落至63.8%，而位于長(zhǎng)三角城市群腹地的蘇北地區(qū)污染密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全省比重則由2005年的12.5%上升至2010年的18.6%[33]，這表明近年來(lái)蘇南產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)政策推動(dòng)了該地區(qū)污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出，而蘇北成為主要承接地。這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在加速長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程、新增就業(yè)機(jī)會(huì)、緩解上海核心區(qū)的人口資源和環(huán)境壓力的同時(shí)，也帶來(lái)一定的環(huán)境污染的轉(zhuǎn)移[34]。

在珠三角城市群，廣東省的污染密集型產(chǎn)業(yè)在2000—2005年呈現(xiàn)向珠三角城市群不斷集聚的態(tài)勢(shì)，而2006年開(kāi)始向珠三角城市群的腹地?cái)U(kuò)散。在2005年廣東省出臺(tái)了《關(guān)于我省山區(qū)及東西兩翼與珠江三角洲聯(lián)手推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意見(jiàn)(試行)》后，珠三角城市群腹地區(qū)域污染密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度持續(xù)超越珠三角城市群，其中粵北山區(qū)污染密集型產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值由2003年占全省比重的最低點(diǎn)的7.8%發(fā)展到2010年的11.6%[35]。從珠三角各產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的布局上看，珠三角產(chǎn)業(yè)向粵東西北地區(qū)轉(zhuǎn)移的三條轉(zhuǎn)移線路中，第一條由珠江下段向珠江上段的轉(zhuǎn)移路線必然會(huì)增加北江、西江和東江的水環(huán)境壓力。第二條由珠江下游(珠江三角洲諸河)向鑒江、漠陽(yáng)江以及韓江的跨珠江水系轉(zhuǎn)移路線使得污染源擴(kuò)散到了廣東其他水系，而這些水系由于流量較小和自凈能力較差等原因，相同污染物帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更大。第三條由珠江下游(珠江三角洲諸河)向靠海沿岸轉(zhuǎn)移路線則可能帶來(lái)沿海水環(huán)境的破壞。

(三)城市生產(chǎn)生活空間粗放無(wú)序擴(kuò)張的區(qū)域負(fù)外部性

城市生產(chǎn)和生活空間快速擴(kuò)張是我國(guó)城市群空間開(kāi)發(fā)利用的一個(gè)主要特征。在采取圈層推進(jìn)模式擴(kuò)展城市內(nèi)部空間的北京、上海，廣州、深圳、成都等城市，內(nèi)部空間缺乏高效率組織，發(fā)展中多出現(xiàn)“重中心、輕外圍”現(xiàn)象，導(dǎo)致功能布局欠合理，中心城區(qū)人口和功能高度集中，生產(chǎn)空間侵占生態(tài)和生活空間的情況突出，同時(shí)生產(chǎn)與生活空間分離導(dǎo)致“大城市病”的出現(xiàn)。在采取村鎮(zhèn)融合模式拓展城市內(nèi)部空間的東莞、佛山、中山等城市，城鎮(zhèn)化多為“自下而上”的過(guò)程，生產(chǎn)空間分布散、規(guī)模大，生活空間與生態(tài)空間被生產(chǎn)空間割據(jù)現(xiàn)象突出，各類用地功能混雜，自然生態(tài)空間受侵蝕日益嚴(yán)重，生態(tài)問(wèn)題呈現(xiàn)區(qū)域化態(tài)勢(shì)，大氣、流域污染等問(wèn)題影響的地區(qū)不僅僅是城市本身，同時(shí)也影響著周邊城市乃至整個(gè)城市群的發(fā)展。

從城市群整體層面上看，區(qū)域負(fù)外部性的影響也非常明顯。三大城市群空間格局既有向中心城市、交通干線和河口海岸集聚的指向性，但同時(shí)破碎化特征也十分明顯，城市群功能空間總體質(zhì)量不佳。城市邊緣區(qū)無(wú)序蔓延，許多外圍城鎮(zhèn)沿道路發(fā)展，形成鮮明的“馬路城鎮(zhèn)”空間形態(tài)，過(guò)境交通與城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活互相干擾，城市邊緣區(qū)的耕地、濕地、綠地等重要生態(tài)資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源受到嚴(yán)重侵蝕。在一些成長(zhǎng)型城市群的城鄉(xiāng)過(guò)渡地帶，城市與鄉(xiāng)村空間、建設(shè)用地與農(nóng)用地空間競(jìng)爭(zhēng)激烈，大量生態(tài)空間被建設(shè)用地空間所吞噬，自然山體、水體等生態(tài)空間被城市道路網(wǎng)分割較為嚴(yán)重[36]。這些生產(chǎn)和生活空間對(duì)生態(tài)空間侵占形成的區(qū)域負(fù)外部性導(dǎo)致了城市群生態(tài)資產(chǎn)總量的下降。

(四)外圍城市污染反向轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散的區(qū)域負(fù)外部性

在城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展初期，污染密集型產(chǎn)業(yè)首先在核心城市集聚，其排放的污染物隨著城市群內(nèi)部和城市群之間各類地理要素的跨區(qū)域運(yùn)動(dòng)對(duì)外圍城市形成污染。隨著核心城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化中后期，污染密集型產(chǎn)業(yè)將向外圍城市轉(zhuǎn)移，如果外圍城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于污染密集型產(chǎn)業(yè)逐步集聚的工業(yè)化初中期，雙重作用將導(dǎo)致外圍城市污染排放遠(yuǎn)高于核心城市，在地理要素的跨區(qū)域流動(dòng)作用下，外圍城市的污染將反向轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散并對(duì)核心城市形成區(qū)域負(fù)外部性。

在京津冀城市群，近年來(lái)河北省重污染產(chǎn)能大規(guī)模擴(kuò)張，加之2005年以來(lái)北京市高污染企業(yè)由中心轉(zhuǎn)移到外圍地區(qū)，再轉(zhuǎn)移到周邊的河北各市，推動(dòng)京津冀城市群形成了外圈生產(chǎn)空間+內(nèi)圈生活空間的空間結(jié)構(gòu)，加之特殊地形條件的影響，河北省外圍城市和腹地燃煤排放產(chǎn)生的二氧化硫向硫酸鹽爆發(fā)式轉(zhuǎn)化并受氣流影響轉(zhuǎn)移到核心城市，在靜穩(wěn)天氣條件下不能擴(kuò)散出去，一定程度上引發(fā)了核心城市大范圍強(qiáng)霧霾天氣，形成了區(qū)域負(fù)外部性。在珠三角城市群，外圍城市東莞市、佛山市順德區(qū)及中山市三角鎮(zhèn)是珠三角重要工業(yè)集中區(qū)，且珠三角的主要火電廠群體位于核心城市廣州市南部周邊地區(qū)，使得廣州市周邊5市工業(yè)污染排放總量是其2倍以上，并且其排放的大氣污染物隨著高空環(huán)流輸入到廣州市轄區(qū)內(nèi)，同樣對(duì)廣州市(包括中心城區(qū)、南部地區(qū))的高空污染物濃度影響較大。

(五)城市間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)聯(lián)程度變化的區(qū)域負(fù)外部性

在城市群形成和發(fā)展過(guò)程中，城市與城市之間通過(guò)產(chǎn)業(yè)分工和合作、交通連接、人員和貿(mào)易往來(lái)形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系。當(dāng)城市間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系逐漸增強(qiáng)，核心城市對(duì)外圍城市輻射帶動(dòng)能力提升時(shí)，區(qū)域正外部性顯現(xiàn)，而當(dāng)核心城市對(duì)外圍城市輻射帶動(dòng)能力下降甚至抑制外圍城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)，區(qū)域負(fù)外部性顯現(xiàn)。

在我國(guó)三大城市群內(nèi)部，核心城市和外圍城市之間在形成發(fā)展帶動(dòng)機(jī)制和發(fā)展剝奪機(jī)制方面出現(xiàn)了分化。根據(jù)孫東琪等對(duì)京津冀和長(zhǎng)三角城市群的研究表明，京津冀城市群核心城市和外圍城市、外圍城市之間、核心城市之間的平均產(chǎn)業(yè)聯(lián)系強(qiáng)度都低于甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于長(zhǎng)三角城市群[37]。在行政級(jí)別對(duì)資源配置發(fā)揮較大作用的京津冀城市群，一方面核心城市的高端產(chǎn)業(yè)很難在城市群內(nèi)部形成帶動(dòng)和縱向合作，另一方面外圍城市產(chǎn)業(yè)層次過(guò)低也難以對(duì)核心城市的高端產(chǎn)業(yè)形成市場(chǎng)需求和支撐，使得城市群核心城市和外圍城市有限的合作多為淺層次的旅游、樓宇、養(yǎng)老、都市農(nóng)業(yè)等，這導(dǎo)致核心城市對(duì)周邊外圍城市的輻射帶動(dòng)作用極小，使得外圍城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期由鋼鐵、石化、冶金、化工等高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢，資源能源需求居高不下和生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重的局面較長(zhǎng)時(shí)期得不到扭轉(zhuǎn)，核心城市與外圍城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落差逐漸加大：2004—2010年，三項(xiàng)收入指標(biāo)京冀邊界兩側(cè)的巨大落差都在繼續(xù)擴(kuò)大，且差距增長(zhǎng)率呈大幅上升趨勢(shì)[38]。

三、城市群形成過(guò)程中區(qū)域負(fù)外部性成因分析

城市群形成過(guò)程中區(qū)域負(fù)外部性的成因主要包括幾個(gè)方面：政府強(qiáng)大的資源配置能力扭曲了城市人口自然集聚進(jìn)程、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展成本消長(zhǎng)推動(dòng)污染密集型產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散轉(zhuǎn)移、規(guī)劃的不相容性和隨意性打亂了城市群“三生”空間格局以及行政區(qū)經(jīng)濟(jì)阻礙了城市間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)聯(lián)程度提高。

(一)政府強(qiáng)大的資源配置能力扭曲了城市人口自然集聚進(jìn)程

在我國(guó)政府資源配置能力與政府行政級(jí)別呈正相關(guān)的背景下，由于通常情況下特大城市和大城市較中小城市、城市中心城區(qū)較城市郊區(qū)和新區(qū)、城市群核心城市較外圍城市行政級(jí)別更高，特大城市和大城市政府能夠通過(guò)壓低資源要素價(jià)格降低產(chǎn)業(yè)集聚成本，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)首先向其中心城區(qū)也即政府所在地集聚。同時(shí)，政府主導(dǎo)下的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)也進(jìn)一步推動(dòng)了優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向特大城市和大城市中心城區(qū)聚集。產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源的集聚帶來(lái)了人口的集聚，而政府強(qiáng)大的資源配置能力在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了集聚效應(yīng)，扭曲了城市人口自然集聚進(jìn)程，導(dǎo)致了特大城市和大城市中心城區(qū)人口過(guò)度集聚現(xiàn)象的出現(xiàn)。這使得即便在成長(zhǎng)型城市群如中原城市群，非農(nóng)就業(yè)人口在各級(jí)城市(鎮(zhèn))內(nèi)的空間密度也相對(duì)過(guò)高，產(chǎn)生明顯的擁擠效應(yīng)和非經(jīng)濟(jì)性[39]。當(dāng)城市群核心城市人口過(guò)度集聚并突破城市資源環(huán)境承載能力時(shí)，由于核心城市行政級(jí)別較高，使其能夠通過(guò)行政手段占用城市群其它城市甚至城市群以外的城市的自然資源和環(huán)境空間，從而在人口和產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模上超過(guò)甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其資源環(huán)境承載力，因此對(duì)外圍城市產(chǎn)生了區(qū)域負(fù)外部性。

(二)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展成本消長(zhǎng)推動(dòng)污染密集型產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散轉(zhuǎn)移

核心城市和外圍城市、城市群腹地間產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展成本消長(zhǎng)導(dǎo)致的區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的消長(zhǎng)轉(zhuǎn)換是污染密集型產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散轉(zhuǎn)移的內(nèi)在根源，也是其轉(zhuǎn)移的根本動(dòng)機(jī)。隨著我國(guó)城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的演進(jìn)，因產(chǎn)業(yè)升級(jí)規(guī)律和環(huán)境治理的需要，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的核心城市先后出臺(tái)并實(shí)施了“騰籠換鳥(niǎo)”、“退二進(jìn)三”等政策，提升了污染密集型產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻和發(fā)展成本，而在以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、招商引資數(shù)量和就業(yè)目標(biāo)為基礎(chǔ)的現(xiàn)行的政績(jī)考核制度下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低的外圍城市和城市群腹地城市對(duì)于能短期顯著增加稅收和促進(jìn)就業(yè)、對(duì)政府帶來(lái)種種好處的污染密集型企業(yè)往往展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)直接或間接降低產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻、提供補(bǔ)貼和稅收減免等超國(guó)民待遇性質(zhì)的優(yōu)惠政策降低其發(fā)展成本，而這些超國(guó)民待遇的優(yōu)惠政策往往忽視了對(duì)環(huán)境污染的預(yù)防，使得無(wú)論是這類產(chǎn)業(yè)的顯性遷移還是隱形遷移都增加了產(chǎn)業(yè)承接城市的環(huán)境污染，形成了產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散的區(qū)域負(fù)外部性。

(三)規(guī)劃的不相容性和隨意性打亂了城市群“三生”空間格局

導(dǎo)致城市和城市群生產(chǎn)生活空間粗放無(wú)序擴(kuò)張的原因有三個(gè)方面。首先，由于我國(guó)空間規(guī)劃體系在規(guī)劃編制主體、規(guī)劃內(nèi)容與主要任務(wù)、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異，使得發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等部門分別編制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃相互“打架”，難以執(zhí)行。2012年廣州市因城市規(guī)劃和土地規(guī)劃不合導(dǎo)致無(wú)法使用或使用成本過(guò)高的地塊就達(dá)到29萬(wàn)個(gè)，面積為935.8平方公里。其次，在片面強(qiáng)調(diào)和追求GDP發(fā)展速度的傳統(tǒng)發(fā)展觀的誤導(dǎo)下，一些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城市、產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃朝令夕改，在任期內(nèi)竭盡所能粗放地、單一地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)空間，隨意更改生態(tài)空間范圍，缺乏對(duì)城市跨界地區(qū)生態(tài)空間的統(tǒng)一規(guī)劃和保護(hù)，逐步引發(fā)了空間管理無(wú)序、土地資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境失衡等問(wèn)題。第三，在城市中心布局工業(yè)的發(fā)展理念、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起、企業(yè)辦社會(huì)等歷史原因形成的生產(chǎn)空間和生活空間混合布局，這些都導(dǎo)致城市內(nèi)部和城市群城市間出現(xiàn)了生產(chǎn)空間擴(kuò)張侵占生活和生態(tài)空間，生產(chǎn)和生活空間擴(kuò)張破壞生態(tài)空間的區(qū)域負(fù)外部性現(xiàn)象。

(四)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)阻礙了城市間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)聯(lián)程度提高

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指由于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過(guò)程中對(duì)原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府主導(dǎo)模式的路徑依賴、對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)有限、橫向合作不足而呈現(xiàn)出各行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行分割的“不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。其具體表現(xiàn)包括設(shè)置區(qū)域行政壁壘對(duì)要素自由流動(dòng)進(jìn)行限制以推高要素流動(dòng)與進(jìn)入成本、對(duì)不符合城市發(fā)展要求的本地中低端企業(yè)進(jìn)行保護(hù)和扶持，為提高政績(jī)不惜推動(dòng)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、不愿負(fù)擔(dān)能夠使相鄰地區(qū)和本地區(qū)同時(shí)受益的跨界地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本、排斥建立促進(jìn)區(qū)域共同利益最大化的合作機(jī)制等。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果就是通過(guò)形成戶籍及附著其上的福利制度限制城市人口要素自由流動(dòng)和城市非核心功能自由轉(zhuǎn)移，通過(guò)形成由城市中心城區(qū)→新區(qū)→城市跨界地區(qū)的財(cái)政資金和重點(diǎn)項(xiàng)目配置強(qiáng)度遞減機(jī)制阻礙城市跨界地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和生態(tài)環(huán)境一體化保護(hù)，通過(guò)扭曲要素價(jià)格、財(cái)政補(bǔ)貼等方式對(duì)本地企業(yè)扶持并阻礙外地企業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)影響區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作，這些手段都影響了合理的產(chǎn)業(yè)梯度建立和城鎮(zhèn)體系完善，阻礙了城市間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)聯(lián)程度提高，導(dǎo)致核心城市對(duì)外圍城市形成了發(fā)展剝奪的區(qū)域負(fù)外部性。

四、實(shí)現(xiàn)城市群區(qū)域負(fù)外部性內(nèi)部化的對(duì)策措施

(一)建立功能、成本和政策導(dǎo)向型疏解機(jī)制

對(duì)于解決核心城市非農(nóng)業(yè)人口過(guò)度集聚導(dǎo)致的區(qū)域外部性問(wèn)題，目前形成共識(shí)的治本之策就是疏解城市特別是中心城區(qū)的非核心功能、次要功能和過(guò)度集聚功能從而達(dá)到疏解人口的目的[40-42]，而疏解的最終目標(biāo)在于提升城市群的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。但爭(zhēng)議更多的問(wèn)題是需要在多大范圍內(nèi)疏解這些非核心功能，需要采取集中疏解還是分散疏解的方式。John M.Quigley認(rèn)為，土地成本和運(yùn)輸成本、城市生活和較高密度所帶來(lái)的未被定價(jià)的外部性、影響城市化收益的顯性公共政策三個(gè)因素會(huì)限制城市的規(guī)模并影響城市規(guī)模的效率[43]。以此為基礎(chǔ)，本研究認(rèn)為疏解核心城市功能的關(guān)鍵在于建立三個(gè)機(jī)制，第一，建立“功能導(dǎo)向型”疏解機(jī)制，通過(guò)重新明確核心城市不同區(qū)塊的城市功能，界定近期、中期和遠(yuǎn)期需要分別向核心城市郊區(qū)、新城以及外圍地區(qū)疏解的功能，確保核心城市功能疏解和外圍城市功能承接均符合自身發(fā)展階段；第二，建立“成本導(dǎo)向型”疏解機(jī)制，逐步扭轉(zhuǎn)核心城市中心城區(qū)不能反映市場(chǎng)供求關(guān)系的水、能源、土地、公共交通等公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格體系，提高潛在移民進(jìn)入的邊際成本，提升產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入門檻，推動(dòng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、中低端的產(chǎn)業(yè)、中高端產(chǎn)業(yè)的加工制造環(huán)節(jié)向城市郊區(qū)、城市跨界地區(qū)和外圍城市轉(zhuǎn)移；第三，建立“政策導(dǎo)向型”疏解機(jī)制，采取以增量調(diào)整帶動(dòng)存量改造的方式，發(fā)揮公共投資導(dǎo)向性作用，大力推動(dòng)核心城市教育、醫(yī)院、商業(yè)、物流和公交場(chǎng)站等城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源投向核心城市郊區(qū)、新城和城市跨界地區(qū)。同時(shí)，鼓勵(lì)核心城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)與外圍城市園區(qū)共同發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”和科技成果轉(zhuǎn)化基地，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增量擴(kuò)張，并在產(chǎn)業(yè)合作上建立基數(shù)不變、增量分成的利益分配和共享機(jī)制。

(二)建立城市群資源產(chǎn)權(quán)交易制度

對(duì)于核心城市非農(nóng)就業(yè)人口過(guò)度集聚突破本區(qū)域資源環(huán)境承載能力而需要利用區(qū)域外資源的情形，一種討論較多的內(nèi)部化的解決方案在于建立政府間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但由于一般情況下核心城市和外圍城市行政級(jí)別相差較大，特別是當(dāng)核心與外圍城市分屬不同省份管轄時(shí)，難以開(kāi)展公平對(duì)等的談判，雙方往往會(huì)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題上難以達(dá)成一致。實(shí)證研究也表明下游地區(qū)應(yīng)支付上游地區(qū)總補(bǔ)償金額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出下游支付意愿總額[32]。事實(shí)上，目前出現(xiàn)的因區(qū)域外部性而爭(zhēng)論是否需要進(jìn)行“生態(tài)補(bǔ)償”的案例往往不是嚴(yán)格意義上的生態(tài)補(bǔ)償，如北京對(duì)張承的補(bǔ)償模式實(shí)質(zhì)上是水權(quán)交易，安徽和浙江兩省關(guān)于新安江的補(bǔ)償模式實(shí)質(zhì)上也只是“縱向生態(tài)補(bǔ)償+治理補(bǔ)助+污染賠償”，不具有可復(fù)制性和推廣性。

橫向生態(tài)補(bǔ)償難以推進(jìn)的真正原因在于資源環(huán)境的產(chǎn)權(quán)不清晰。由于產(chǎn)權(quán)不清晰，下游地區(qū)可以通過(guò)行政手段要求上游地區(qū)犧牲自身用水需求以保障其用水需求，而上游地區(qū)也可以拒絕眾多高污染高耗能項(xiàng)目導(dǎo)致其發(fā)展權(quán)受限為理由要求下游地區(qū)支付多多益善的補(bǔ)償并為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后埋單。因此，如果從資源產(chǎn)權(quán)交易而不是生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌葋?lái)消除區(qū)域負(fù)外部性，應(yīng)率先在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀城市群健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，特別是對(duì)跨行政區(qū)河流、湖泊、森林、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。

以此為基礎(chǔ)，綜合借鑒北京—張承補(bǔ)償模式、新安江補(bǔ)償模式、東陽(yáng)—義烏的水權(quán)交易模式，對(duì)于相鄰兩省(市)的流域上下游水權(quán)交易，在水權(quán)初始配置的基礎(chǔ)上，對(duì)于初始配置權(quán)之外的下游地區(qū)要求上游地區(qū)對(duì)其新增的供水量，建立包含用水結(jié)構(gòu)調(diào)整成本、耗水企業(yè)關(guān)停成本在內(nèi)的全成本供水價(jià)格體系，對(duì)于跨區(qū)域和跨流域調(diào)水，建立包含生態(tài)移民成本、生態(tài)建設(shè)成本和關(guān)停企業(yè)失業(yè)人員補(bǔ)償成本在內(nèi)的全成本調(diào)水價(jià)格體系，同時(shí)，建立供水和調(diào)水水質(zhì)保障經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和懲罰機(jī)制，明確上游地區(qū)或調(diào)水區(qū)供水水質(zhì)超過(guò)協(xié)定目標(biāo)或不能達(dá)到協(xié)定目標(biāo)時(shí)的獎(jiǎng)懲措施。

(三)建立城市群污染減量轉(zhuǎn)移機(jī)制

金祥榮等研究表明，欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)降低環(huán)境門檻以吸引工業(yè)企業(yè)的政策只會(huì)強(qiáng)烈地驅(qū)逐低污染的“清潔”行業(yè)，吸引大量高污染的“骯臟”行業(yè)，卻無(wú)助于擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐墓I(yè)生產(chǎn)，也使當(dāng)?shù)爻惺芰舜蟛糠钟森h(huán)境污染導(dǎo)致的福利損失[44]。因此，在城市群污染密集型產(chǎn)業(yè)由核心城市向外圍城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，必須建立污染減量轉(zhuǎn)移機(jī)制，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中應(yīng)在市場(chǎng)準(zhǔn)入和技術(shù)準(zhǔn)入方面設(shè)置準(zhǔn)入門檻達(dá)到污染減量轉(zhuǎn)移的目的。

在市場(chǎng)準(zhǔn)入上，外圍城市應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦優(yōu)勢(shì)，從自身優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈條延伸和產(chǎn)業(yè)集群培育角度出發(fā)因地制宜地承接核心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移達(dá)到核心和外圍城市功能優(yōu)化和錯(cuò)位發(fā)展的目的。在技術(shù)準(zhǔn)入上，外圍城市應(yīng)建立由投資管理部門牽頭，國(guó)土、環(huán)保、安監(jiān)等部門參加的聯(lián)審制，對(duì)于按照核心城市標(biāo)準(zhǔn)屬于被淘汰的落后產(chǎn)能設(shè)定轉(zhuǎn)入技術(shù)門檻，對(duì)轉(zhuǎn)入企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格審查，對(duì)于達(dá)不到土地利用、能源節(jié)約、污染排放等技術(shù)門檻的企業(yè)拒絕轉(zhuǎn)入。

同時(shí)，對(duì)“兩高一資”企業(yè)的轉(zhuǎn)移承接地選擇尤為重要。對(duì)于地處水資源匱乏地區(qū)的城市群，“兩高一資”大型企業(yè)的轉(zhuǎn)移應(yīng)向水資源較為充沛或通過(guò)技術(shù)手段獲得再生水資源的地區(qū)轉(zhuǎn)移，對(duì)于地處生態(tài)相對(duì)脆弱地區(qū)的城市群，“兩高一資”大型企業(yè)的轉(zhuǎn)移必須考慮承接地的生態(tài)環(huán)境容量和承載能力。在轉(zhuǎn)移過(guò)程中，對(duì)于技術(shù)水平和節(jié)能環(huán)保要求不達(dá)標(biāo)的企業(yè)限期整改，整改不達(dá)標(biāo)的采取關(guān)停和吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等措施，對(duì)于技術(shù)水平和節(jié)能環(huán)保要求達(dá)標(biāo)企業(yè)引導(dǎo)其向同行業(yè)企業(yè)集聚地區(qū)轉(zhuǎn)移以便進(jìn)行集中監(jiān)管。

(四)建立城市群“三生”空間優(yōu)化機(jī)制

城市群是一定地域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)高密度發(fā)展的地區(qū)，在推動(dòng)城市群形成過(guò)程中應(yīng)防止城鎮(zhèn)連綿開(kāi)發(fā)，劃定城市之間的控制地帶，嚴(yán)格限制控制地帶的建設(shè)活動(dòng)，形成集聚發(fā)展、開(kāi)敞有致的城市群空間結(jié)構(gòu)形態(tài)。在優(yōu)化城市群生產(chǎn)生活生態(tài)空間方面，國(guó)內(nèi)在城市群層面開(kāi)展了許多實(shí)踐，如珠三角綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心保護(hù)、成都市依托繞城高速開(kāi)展的環(huán)狀生態(tài)區(qū)建設(shè)等。

對(duì)于京津冀等成熟型城市群，優(yōu)化城市群生產(chǎn)生活生態(tài)空間的重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)從更適宜生產(chǎn)的國(guó)土空間地域單元，向既有利于高級(jí)生產(chǎn)的國(guó)土空間、同時(shí)也是最適宜生活居住的國(guó)土空間提升。約束城市群核心城市生產(chǎn)空間和生活空間的無(wú)序蔓延，提升外圍城市生活空間承接核心城市生活空間人口外溢的能力，避免核心城市生產(chǎn)空間對(duì)外圍城市生態(tài)空間的過(guò)度侵占，降低核心城市存量生產(chǎn)空間資源能源投入和對(duì)生態(tài)環(huán)境形成的壓力。逐步恢復(fù)農(nóng)田、林地、水系等生態(tài)系統(tǒng)，率先打造城市群層面區(qū)域——城市——社區(qū)一體化的面向居民生活服務(wù)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，一體化建設(shè)連通全域生態(tài)廊道和斑塊，控制外圍城市生產(chǎn)空間擴(kuò)張對(duì)城市群跨界生態(tài)空間的侵占，爭(zhēng)取在外圍城市生產(chǎn)空間比重提升的同時(shí)，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善。協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)建設(shè)布局與綠色開(kāi)暢空間的合理配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地功能同綠色生態(tài)空間功能的復(fù)合水平。

對(duì)于山東半島等成長(zhǎng)型城市群，應(yīng)借鑒國(guó)外“城市增長(zhǎng)邊界”的經(jīng)驗(yàn)，以精明增長(zhǎng)的思維進(jìn)行城市土地管理，在規(guī)劃期限內(nèi)設(shè)置“區(qū)域增長(zhǎng)邊界”彈性地調(diào)控區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)模和節(jié)奏，推動(dòng)城市層面的“三規(guī)融合”或“多規(guī)融合”。在生產(chǎn)空間小幅增加的前提下推動(dòng)核心城市國(guó)土空間向更有利于高級(jí)生產(chǎn)的方向升級(jí)，推動(dòng)核心城市和外圍城市生產(chǎn)空間的對(duì)接融合，增強(qiáng)外圍城市對(duì)核心城市生產(chǎn)空間置換能力，避免核心城市對(duì)外圍城市生產(chǎn)空間的單向轉(zhuǎn)移。引導(dǎo)城市與城市之間按照軸向帶狀擴(kuò)展模式擴(kuò)展，避免圈層式空間擴(kuò)展模式，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和城市空間發(fā)展過(guò)程中采用“極核—串珠模式”，盡量避免“連綿模式”，積極培育中等規(guī)模城市。規(guī)劃城市群各城市生態(tài)空間與城鎮(zhèn)建設(shè)空間相互穿插，防止人工建設(shè)切斷完整的海陸生態(tài)體系，依托河流、大型工程、交通道路沿線以及城市內(nèi)部街道構(gòu)建以楔形、帶形、片狀為主要形式的生態(tài)空間，為實(shí)現(xiàn)一體化建設(shè)廊道組團(tuán)網(wǎng)絡(luò)化城市群生態(tài)空間結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

(五)建立城市群區(qū)際利益再平衡機(jī)制

打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展、縮小城市群內(nèi)部各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落差的關(guān)鍵在于構(gòu)建區(qū)際利益再平衡機(jī)制。區(qū)際利益再平衡機(jī)制包括政府驅(qū)動(dòng)機(jī)制和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制。對(duì)于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)市場(chǎng)分割嚴(yán)重、國(guó)企比重大、政府對(duì)資源配置作用強(qiáng)的地區(qū)，或者城市群內(nèi)各城市分屬不同省域范圍的地區(qū)，區(qū)際利益協(xié)調(diào)難度大幅提高，核心城市和外圍城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差出現(xiàn)了加大的趨勢(shì)，各城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的現(xiàn)象沒(méi)有得到緩解，城市群的形成和發(fā)展進(jìn)程受到嚴(yán)重阻礙。在這些地區(qū)，區(qū)域合作以政府間的合作較多，而企業(yè)和非政府組織間的合作較少[45]，且由于隸屬于不同的省級(jí)行政單元且各省間GDP競(jìng)爭(zhēng)并未減速的背景下，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等形成的區(qū)域行政協(xié)同機(jī)制有效性大打折扣。對(duì)于這些地區(qū)，縮小城市群城市間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落差和實(shí)現(xiàn)區(qū)際利益再平衡的關(guān)鍵仍在于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的作用和激發(fā)企業(yè)及民間合作的積極性，但這些合作的前提在于，各城市的政府能夠推動(dòng)跨界交通一體化連接、縮小跨市醫(yī)療、教育等核心基本公共服務(wù)的絕對(duì)差距，以及共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境和治理跨界污染，從而為產(chǎn)業(yè)、城市功能和人口在區(qū)域范圍內(nèi)的自由遷徙奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造配套環(huán)境。因此對(duì)這些地區(qū)，政府驅(qū)動(dòng)機(jī)制必須先于市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制發(fā)揮作用。

在這些地區(qū)，城市群區(qū)際利益再平衡的政府驅(qū)動(dòng)機(jī)制包括：第一，由更高一級(jí)的行政單元如中央政府成立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌研究制定城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)和推進(jìn)相關(guān)規(guī)劃的實(shí)施工作并協(xié)調(diào)解決規(guī)劃實(shí)施中的重大問(wèn)題；第二，參照歐盟結(jié)構(gòu)基金和凝聚基金運(yùn)作模式，由中央政府、各省(市)政府依據(jù)各地地區(qū)生產(chǎn)總值或財(cái)政收入規(guī)模按比例共同出資設(shè)立區(qū)域發(fā)展基金，在綜合評(píng)估各市申報(bào)項(xiàng)目對(duì)提升城市群綜合競(jìng)爭(zhēng)力的效用基礎(chǔ)上，每年篩選一批區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)顯著的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)支持，并對(duì)城市群內(nèi)跨界地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及治理跨界污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等項(xiàng)目適當(dāng)傾斜，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室重點(diǎn)審查基金使用和落實(shí)情況，確保基金使用效率；第三，建立對(duì)城市群發(fā)展規(guī)劃進(jìn)展情況的年度考核辦法，對(duì)城市群范圍內(nèi)各省(市)政府部門和領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位規(guī)劃工作方案任務(wù)和工作計(jì)劃落實(shí)情況進(jìn)行年度考核，對(duì)不能完成下達(dá)目標(biāo)的省(市)和部門由中央政府直管的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)限期整改，確保規(guī)劃順利推進(jìn)。

在政府驅(qū)動(dòng)機(jī)制推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件改善的同時(shí)，應(yīng)逐步形成推動(dòng)區(qū)際利益再平衡的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制。第一，充分發(fā)揮各市行業(yè)協(xié)會(huì)作用，通過(guò)成立產(chǎn)業(yè)合作聯(lián)盟、開(kāi)展行業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品交流會(huì)、簽訂產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議等方式，推動(dòng)和引導(dǎo)城市群各市產(chǎn)業(yè)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、長(zhǎng)短互補(bǔ)、合作發(fā)展；第二，通過(guò)推動(dòng)政府行政機(jī)構(gòu)改革、試行大部門體制和扁平化管理，改善營(yíng)商和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，不斷激發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)民間經(jīng)商和創(chuàng)業(yè)積極性，形成各城市民間商業(yè)交流和合作的良好氛圍；第三，重視和發(fā)揮非政府組織作用，通過(guò)共同舉辦各類文化藝術(shù)交流和宣傳活動(dòng)，縮小地域文化差異，培育和營(yíng)造區(qū)域文化的認(rèn)同感和自豪感，推動(dòng)區(qū)域文化融合，為產(chǎn)業(yè)合作和人才交流打造良好的文化軟環(huán)境。

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