章玲

【摘 要】我國傳媒規(guī)制一直沒有形成規(guī)范、完善的體系。三網(wǎng)融合的時代背景下，傳媒規(guī)制需要統(tǒng)一有效的管理模式。本文通過對英國通信管理局執(zhí)法報告的解讀分析，探討有益于我國傳媒規(guī)制的經(jīng)驗和方法，即完善執(zhí)法的法律體系，解決監(jiān)管主體統(tǒng)一的問題，建立長效的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，提高公民監(jiān)督意識等。

【關(guān)鍵詞】英國通信管理局 執(zhí)法 傳媒 規(guī)制 監(jiān)管

【中圖分類號】D93/97 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

一、背景介紹

2009年5月12日，英國通信管理局（Office of Communication，簡稱英通局）發(fā)布了其在2008年的執(zhí)法情況的報告，這也是英通局到目前為止發(fā)布的唯一一份執(zhí)法報告。雖然這份執(zhí)法報告發(fā)布至今已有五年時間，但英通局執(zhí)法報告對英國通信管理機(jī)構(gòu)豐富的執(zhí)法經(jīng)驗的介紹和詳細(xì)的傳媒規(guī)制介紹，仍然對我們具有重要的借鑒意義。這份執(zhí)法報告涉及英通局在傳媒領(lǐng)域的執(zhí)法方法、執(zhí)法原則、執(zhí)法行動等，涵蓋了各傳媒通信領(lǐng)域的執(zhí)法模式和案例分析，對英通局執(zhí)法所面臨的挑戰(zhàn)也進(jìn)行了具體的介紹。

改革開放以來，我國通信信息行業(yè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。然而，雖然三網(wǎng)融合時代已經(jīng)到來，但我國三網(wǎng)融合的進(jìn)程卻一直落后于世界發(fā)達(dá)國家水平。究其原因主要有兩點(diǎn)：一方面是通信行業(yè)的實際利益矛盾。這與我國傳媒規(guī)制的多頭監(jiān)管、部門利益掣肘及規(guī)制模式等有著密切的關(guān)系。傳媒信息內(nèi)容與傳媒信息技術(shù)的分離嚴(yán)重阻礙了我國傳媒業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。2013年3月，第十二屆全國人大第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》將國家新聞出版總署和國家廣播電影電視總局整合組建為國家新聞出版廣電總局。雖然出版和廣電業(yè)進(jìn)行了部門合并，但是對通信行業(yè)仍舊是單獨(dú)進(jìn)行監(jiān)管，利益矛盾十分尖銳。另一方面是我國還沒有一部完善的通信法律。2006年，《電信法》就被納入全國人大常委會的立法計劃當(dāng)中，至今還未出臺。中國的通信信息行業(yè)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，媒體行業(yè)發(fā)展也受到了巨大的束縛。

英國是歐洲最早引入電信競爭機(jī)制的國家，其電信立法經(jīng)過長時間的發(fā)展，形成了比較完善的體系。2003年7月17日，英國議會通過了《通信法》，取代了1984年的《電信法》?！锻ㄐ欧ā烦蔀橛ㄐ乓?guī)制的根本性法律。在《通信法》下，英國成立了英通局，替代了原有的五家相關(guān)行業(yè)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)分別是廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會（BSC）、獨(dú)立電視委員會（ITC）、電信管理局（OFTEL）、無線監(jiān)管局（RAU）和無線通信局（RA）。英通局是世界上對廣播、電視、電信和無線通信等傳媒領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一管理規(guī)制的較為先進(jìn)和成功的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，它確保在英國的人們得到最好的通信服務(wù)，讓他們免于欺詐和不擇手段的營利行為，同時確保通信業(yè)可以在競爭中繁榮。英通局一切活動的出發(fā)點(diǎn)是為了進(jìn)一步保障公民和消費(fèi)者的利益，它的執(zhí)法及其他活動的運(yùn)作費(fèi)用來自廣播和通信網(wǎng)絡(luò)行業(yè)運(yùn)營商所繳納的費(fèi)用，以及政府的補(bǔ)助金。

根據(jù)英國2003年《通信法》，英通局的主要法律責(zé)任是：確保英國有一個廣泛的電子通信服務(wù)，包括高速寬帶等服務(wù)；提供一系列高質(zhì)量的電視和廣播節(jié)目，吸引大眾的口味和興趣；由不同的機(jī)構(gòu)提供電視和廣播服務(wù)，保證服務(wù)提供商的多樣化；保護(hù)電視受眾和收音機(jī)聽眾免于受到有害的或令人不快的內(nèi)容侵?jǐn)_；保護(hù)受眾免于受到電視和電臺節(jié)目不公平的對待和隱私入侵；在英國提供普遍的郵政服務(wù)——這意味著一周6天，可以在全國范圍內(nèi)以普遍的價格投遞和收集服務(wù)；無線電頻譜（從出租車公司、船主到移動電話公司和廣播公司的每一個人都在使用的廣播）能夠得到最有效的利用。當(dāng)然，英通局職權(quán)范圍也是有限的，它不負(fù)責(zé)：調(diào)解公眾和電信提供商之間的糾紛；額外費(fèi)用服務(wù)，包括手機(jī)短信服務(wù)和鈴聲；電視和廣播的廣告內(nèi)容；關(guān)于英國廣播公司（BBC）節(jié)目精準(zhǔn)性的投訴；BBC電視執(zhí)照費(fèi)等。英通局成立后，按照其法律職權(quán)范圍，在廣播、電視、電信和無線電領(lǐng)域行使著監(jiān)管和執(zhí)法活動。

二、英通局 2008執(zhí)法報告解讀

這份執(zhí)法報告的主要內(nèi)容分為七個部分：概要、介紹英通局主要執(zhí)法活動、如何執(zhí)法、競爭和消費(fèi)者類執(zhí)法、維持廣播標(biāo)準(zhǔn)、合法使用無線電頻譜、結(jié)論。本文從概要、介紹英通局主要執(zhí)法活動、如何執(zhí)法和2008年具體執(zhí)法情況四個部分對英通局執(zhí)法報告進(jìn)行介紹和解讀。

（一）概要

該報告書的目的是為了解釋英通局如何使用它的執(zhí)法權(quán)力以及它能夠給公民和消費(fèi)者帶來的好處。這一點(diǎn)體現(xiàn)了英通局作為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一切活動的出發(fā)點(diǎn)，也體現(xiàn)了英國對整個通信行業(yè)監(jiān)管的立場所在。報告詳細(xì)地介紹了其最近的執(zhí)法活動和制定未來的執(zhí)法活動的政策。英通局是有執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這有利于它對通信信息領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一有效的監(jiān)管。英通局的執(zhí)法權(quán)力是由2003年《通信法》、1998年《競爭行為法》、2002年《企業(yè)行為法》、1990年《廣播法》、1996年《廣播法》、2006年《歐盟法規(guī)和無線電報法》授予的。英通局的執(zhí)法行動要做到：有利于公民和消費(fèi)者；鼓勵正當(dāng)競爭；解決通信提供商之間的監(jiān)管糾紛；加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)法；鼓勵符合規(guī)定的行業(yè)行為；保護(hù)公眾免于收到有害的或令人不快的內(nèi)容侵?jǐn)_；保護(hù)公眾免受不公正對待和電視電臺節(jié)目毫無根據(jù)的侵害隱私；保護(hù)和管理無線電頻譜。英通局的執(zhí)法活動促進(jìn)英國通信行業(yè)形成規(guī)范統(tǒng)一的秩序。

英通局有三項執(zhí)法原則：一是英通局不會經(jīng)常對通信運(yùn)營商進(jìn)行主動性干預(yù)，但是一旦社會需要時，它就會采取迅速有效的干預(yù)；二是在對違法行為商議階段和判定結(jié)果時，努力確保英通局的干預(yù)是以適當(dāng)?shù)?、一致的、?fù)責(zé)任的和透明的證據(jù)為基礎(chǔ)；三是總是能以最少侵?jǐn)_的監(jiān)管機(jī)制來實現(xiàn)英通局的政策目標(biāo)。這三項原則既保證了它的執(zhí)法效率，又保證了它不會過度執(zhí)法給通信運(yùn)營商帶來不必要的麻煩。

英通局在未來的執(zhí)法策略包括：第一，廣播領(lǐng)域?qū)⒗^續(xù)在《廣播法》下保護(hù)公眾接受信息的安全，特別是密切關(guān)注電視的參與和電話保險費(fèi)率的服務(wù)。對于這一項政策，英通局正在評估相關(guān)法條，并在適當(dāng)?shù)臅r候提出修正案。第二，關(guān)于競爭和消費(fèi)者方面的調(diào)查將繼續(xù)實行消費(fèi)者監(jiān)督執(zhí)法項目，以確保市場提供明確的、誠實的、透明的價值觀。第三，在無線電頻譜執(zhí)法領(lǐng)域，將繼續(xù)把執(zhí)法目標(biāo)定為那些難以取締和藏有非法設(shè)備的制造商和零售商以及非法使用無線頻譜的個人。這些政策表明了英通局未來執(zhí)法活動的工作策略和工作重點(diǎn)。

（二）英通局主要執(zhí)法活動

1.英通局的執(zhí)法活動主要集中在五類案件

競爭類案件執(zhí)法——在1998年競爭法案下，英通局可以適當(dāng)?shù)亟Y(jié)束反競爭協(xié)議或濫用優(yōu)勢地位的侵權(quán)行為。英通局也有權(quán)力對侵權(quán)方處以其相關(guān)事業(yè)的全球營業(yè)額的百分之十的罰金。

監(jiān)管糾紛執(zhí)法——當(dāng)通信提供商之間商務(wù)談判失敗，英通局有責(zé)任解決一些通信提供商之間的監(jiān)管糾紛。

消費(fèi)者類執(zhí)法——回應(yīng)顧客的投訴，主動調(diào)查那些他們懷疑可能違背保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的法律法規(guī)，或根據(jù)2003年《通信法》設(shè)立的規(guī)定監(jiān)管通信供應(yīng)商。

遵循根據(jù)《廣播法》設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法——英通局有責(zé)任根據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)公眾免受電視和廣播有害內(nèi)容的侵?jǐn)_；也有責(zé)任保護(hù)公眾免受不公正對待或電視、廣播節(jié)目毫無根據(jù)的侵害隱私。當(dāng)英通局發(fā)現(xiàn)有節(jié)目（無論是在回應(yīng)投訴或英通局主動調(diào)查）違反相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時，就能夠采取執(zhí)法行動。

頻譜管理執(zhí)法——英通局有權(quán)許可無線電頻譜的用戶，并有保護(hù)和管理無線電頻譜的責(zé)任，包括處理一些對頻譜的有害干擾。這種干擾通常來自非法無線電廣播或非法的無線電設(shè)備。

這五類執(zhí)法是英通局職權(quán)范圍內(nèi)的執(zhí)法，它會根據(jù)及時處理又不主動干擾的原則來實施執(zhí)法活動。這五類案件，也是廣播、電視、電信和無線電領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)的主要糾紛。英通局通過對這幾方面的執(zhí)法處理，會有效地減少糾紛的出現(xiàn)，同時將會促進(jìn)這些領(lǐng)域健康有序的發(fā)展。

2. 英通局的執(zhí)法程序

英通局的執(zhí)法程序具有相對固定的處理模式，對于投訴處理需要經(jīng)歷若干階段。確切的程序取決于其收到的不同類型的投訴。英通局在接受投訴后，常見的處理程序是：（1）發(fā)起執(zhí)法程序。（2）對該投訴進(jìn)行調(diào)查。（3）經(jīng)過調(diào)查采取措施，通常包括：由英通局將通知發(fā)布在網(wǎng)上，這一種處理方式通常是針對有關(guān)消費(fèi)者利益的案件；英通局做決定或者被提交到內(nèi)容委員會審查；提到法院審理。（4）對最后的法定制裁予以執(zhí)行。

英通局在執(zhí)法過程中會不斷提升規(guī)制政策。它通過實施已有的規(guī)制政策，發(fā)現(xiàn)哪些政策是有效的、哪些政策并不那么具有可行性，從而進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)制的手段。同時，英通局也會在執(zhí)法過程中找到缺失的規(guī)制政策，通過這一過程完善法律法規(guī)。英通局執(zhí)法與政策優(yōu)化形成了良性的循環(huán)系統(tǒng)，以促進(jìn)其執(zhí)法活動效率的提高。

3. 英通局執(zhí)法活動面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)然，在社會不斷進(jìn)步和發(fā)展下，英通局的執(zhí)法活動也面臨著新的挑戰(zhàn)。英通局調(diào)解的市場是動態(tài)的，隨著時間的改變，英通局的監(jiān)管措施必須與時俱進(jìn)。英通局觀察到了一些執(zhí)法性質(zhì)的重大改變。首先，每個部門都在改變：

在廣播領(lǐng)域，英通局已經(jīng)觀察到三個主要的趨勢。第一，廣播業(yè)違反商業(yè)問題的節(jié)目大量增加。這種例子包括濫用電話號碼和測驗的保險費(fèi)率。第二，越來越多的廣播有線電視和衛(wèi)星新精品頻道的出現(xiàn)，導(dǎo)致違法行為整體上增加。這些渠道通常很少有或沒有守法的記錄。因此，由于缺乏經(jīng)驗相關(guān)問題就會出現(xiàn)。第三，互聯(lián)網(wǎng)使用的上升增加了游說活動的節(jié)目和更多政客與受眾接觸性的節(jié)目，因而增加的投訴都是圍繞著一小部分類型的節(jié)目。

在無線電頻譜領(lǐng)域，英通局需要通過執(zhí)行法律保護(hù)無線電頻譜，反對不斷發(fā)展的非法廣播和非法設(shè)備制造商和零售商，以應(yīng)對不斷變化的犯罪威脅。為了防止設(shè)備被查封和參與人員被逮捕和被起訴，非法廣播電臺正越來越多地利用互聯(lián)網(wǎng)來隱藏他們工作室的位置。這種非法形式已經(jīng)通過網(wǎng)絡(luò)和電子商務(wù)全球覆蓋。

近年來，在競爭和消費(fèi)者領(lǐng)域，英通局的執(zhí)法活動最為頻繁。英通局在解決這一領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)問題上花費(fèi)了大量人力物力。如固定電話不當(dāng)銷售和“抨擊”行為；公司撥打的沉默和無約束的電話給消費(fèi)者帶來的焦慮、煩惱和不便；以最小的代價使消費(fèi)者改變寬帶服務(wù)商的規(guī)則等。英通局也曾與供應(yīng)商合作，以確保運(yùn)營商的合同條款是公平的。2008年，在英通局的調(diào)查中，消費(fèi)者保護(hù)案件超過一半，而2004年對該類調(diào)查只有10%。英通局看到了這樣的變化，并希望加強(qiáng)解決這一領(lǐng)域的糾紛。

（三）如何執(zhí)法

保護(hù)公民和消費(fèi)者不受市場通信有害內(nèi)容的侵害是英通局的主要職責(zé)。當(dāng)他們遇到問題的時候可以打電話給英通局。雖然英通局不能解決所有問題，但是可以提供意見和指導(dǎo)。英通局的目標(biāo)是在30秒內(nèi)回復(fù)80%的電話，在10天內(nèi)回復(fù)80%的通信，15天內(nèi)回復(fù)所有的通信以及2.5天內(nèi)回復(fù)80%的郵件和意見書，5天內(nèi)達(dá)到100%回復(fù)郵件和意見書。公民和消費(fèi)者所有與英通局的聯(lián)系記錄都會保留，英通局會根據(jù)這些數(shù)據(jù)來研究問題、制定相應(yīng)的政策。

在電信行業(yè)，英通局的目標(biāo)是讓消費(fèi)者在服務(wù)提供者的幫助下來管理和解決自己的投訴。如果其中一個方法不能成功解決問題，英通局會通過提供另一個可交替的解決方案。唯一的例外是，當(dāng)英通局覺得可能需要額外的援助來解決問題時，會將投訴“下放”到服務(wù)提供者，讓他們直接接觸消費(fèi)者，幫助他們解決問題。

在廣播業(yè)，英通局的角色是對廣播內(nèi)容的投訴進(jìn)行調(diào)查。投訴的內(nèi)容如果違反廣播法，英通局就會按照該法規(guī)定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)處理投訴問題。

在無線電頻譜領(lǐng)域，為了最大化地利用運(yùn)行無線電頻譜，英通局會進(jìn)行仔細(xì)地規(guī)劃，管理無線電頻譜。當(dāng)收到干擾報告時，英通局工作人員會記錄投訴的相關(guān)細(xì)節(jié)，并通過現(xiàn)場操作進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查。

針對這些領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，英通局具體的執(zhí)法方法包括：收集對服務(wù)提供商的投訴數(shù)據(jù)；監(jiān)控投訴的數(shù)量；確定消費(fèi)者的關(guān)注趨勢；直接對服務(wù)提供商提出問題；調(diào)查涉嫌違反的指控；進(jìn)行實證調(diào)查；實施新政策/程序，以保護(hù)消費(fèi)者。這些具體的方法對執(zhí)法活動的有效開展具有重要的作用。

（四）2008年具體執(zhí)法情況

2008年，英通局收到的投訴量保持在每月2萬件左右。以下對具體各領(lǐng)域的投訴執(zhí)法情況按照法律框架、總結(jié)活動、案例分析、未來政策四個方面展開詳細(xì)的介紹分析。

1.競爭和消費(fèi)者類執(zhí)法情況

該類投訴案件執(zhí)法的法律依據(jù)是：（1）競爭類相關(guān)保護(hù)法律依據(jù)：反競爭協(xié)議；1998年《競爭法》第一章、第二章對于濫用優(yōu)勢地位的相關(guān)處罰；《歐共體條約》第八十一、八十二條；2003年《企業(yè)行為法》競爭委員會開展的調(diào)查。（2）消費(fèi)者相關(guān)保護(hù)法律依據(jù)：2003年《通信法案》，2002年《企業(yè)行為法》第八部分，1999年消費(fèi)者合同中不平等條款。

2008年，英通局開展了17項關(guān)于競爭和消費(fèi)者類的調(diào)查以及三項執(zhí)法活動。到2008年底，其中9項已經(jīng)完成。另外5項在2008年1月開展的調(diào)查中已完成。

2008年總體投訴情況：沒有一項數(shù)據(jù)從頭到尾一直高于其他數(shù)據(jù)，各項投訴的數(shù)量是不斷變化的。從2008年該類投訴的圖表可以看出，在一年時間內(nèi)，很多投訴數(shù)據(jù)很高，到最后能夠慢慢降下來。

2008年，英通局對競爭和消費(fèi)者類投訴中采取的比較正式的執(zhí)法措施是：發(fā)布了兩項決定，解決有關(guān)收取通信信息費(fèi)用的監(jiān)管糾紛；發(fā)布了六項通知，認(rèn)定一些公司不符合一般條款的規(guī)定；發(fā)布三項通知，認(rèn)定有關(guān)公司濫用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)騷擾電話（無聲電話或者中途放棄呼叫的電話）；對四家濫用電子通信服務(wù)公司總共罰款121，000英鎊，讓他們保證不再違法。

英通局為每天的執(zhí)法活動設(shè)定了績效指標(biāo)，這更有利于提高工作效率。例如，在15天內(nèi)決定是否開展調(diào)查的指標(biāo)是73%，在8周內(nèi)決定是否開展競爭行為的調(diào)查指標(biāo)是50%。這些指標(biāo)到2008年底基本完成，一些未完成的指標(biāo)都在執(zhí)法報告中體現(xiàn)。這一方面是英通局對執(zhí)法活動的效率進(jìn)行自我監(jiān)督，另一方面可以讓受眾能夠清楚地看到英通局的執(zhí)法情況，對其執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督。

2008年該類投訴有一典型案例，是關(guān)于消費(fèi)者變更服務(wù)提供商過程中產(chǎn)生的相關(guān)問題的投訴。消費(fèi)者不能隨便變更服務(wù)提供商，要變更的話時間比較長，通常有幾周不能用到寬帶服務(wù)，還要為此花費(fèi)較高的費(fèi)用。英通局對此進(jìn)行了調(diào)查，并據(jù)2007年2月14日制定的一般性條款GC22條對運(yùn)營商進(jìn)行規(guī)制。該條款要求運(yùn)營商遵守GC22條，以確保消費(fèi)者能夠方便地變更服務(wù)提供商。經(jīng)過英通局執(zhí)法，該投訴由2月份的800多起投訴降到10月份的300起投訴，投訴量明顯減少。

關(guān)于該類投訴的案件，英通局在未來將繼續(xù)著重處理固定路線不當(dāng)銷售方面的執(zhí)法、對于騷擾電話的執(zhí)法以及加強(qiáng)額外費(fèi)用的監(jiān)管和執(zhí)法。

2.維持廣播標(biāo)準(zhǔn)

英通局在維持廣播標(biāo)準(zhǔn)方面的執(zhí)法依據(jù)是：（1）2003年《通信法》中關(guān)于廣播規(guī)則的有關(guān)規(guī)定；（2）《廣播法》中涵蓋廣電的節(jié)目標(biāo)準(zhǔn)、贊助商、公平和隱私等方面的內(nèi)容；（3）廣播電視廣告標(biāo)準(zhǔn)、廣告標(biāo)準(zhǔn)局和廣播廣告實踐委員會制定的法規(guī)。

2008年英通局在廣播領(lǐng)域收到了9468件投訴，最重要的是對于“公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)”問題的投訴。其中，調(diào)查了879件投訴，發(fā)現(xiàn)214件違法行為，對29項進(jìn)行了制裁，比2007年的11項制裁有大幅度增加。對于廣播類的執(zhí)法呈現(xiàn)出特定時期投訴大幅增長的特點(diǎn)。這是因為在某一時間段特定的節(jié)目引起了廣泛的重視，從而引來大量的投訴。英通局會根據(jù)事實情況來決定是否開展調(diào)查，而不是僅僅看投訴的數(shù)量多少。

2008年英通局在該方面設(shè)立的績效指標(biāo)是：簡單的廣播標(biāo)準(zhǔn)的投訴的80%要在30天內(nèi)完成，年底統(tǒng)計這項指標(biāo)超額完成了83%；復(fù)雜的廣播標(biāo)準(zhǔn)的投訴的80%要在60天內(nèi)完成，年底統(tǒng)計這項投訴完成81%；簡單的廣播中涉及公平和隱私的投訴的80%要在80天內(nèi)完成，結(jié)果實現(xiàn)了80%；但是復(fù)雜的廣播中涉及公平和隱私的投訴的80%要在130天完成的指標(biāo)沒有實現(xiàn)，只完成了58%。這些指標(biāo)清晰地反映出了英通局超指標(biāo)完成的工作和沒有達(dá)到目標(biāo)的工作項目。

2008年處理該類的投訴案件中，最典型的是受眾對廣播中關(guān)于投票和競選的節(jié)目誤導(dǎo)受眾的投訴。一些廣播節(jié)目直接在節(jié)目收視（聽）高峰期鼓勵聽眾打電話和發(fā)短信參與節(jié)目，從中獲得通信費(fèi)。其實，競選獲勝者在聽眾參與前就已經(jīng)選出，這些廣播節(jié)目存在改變聽眾投票結(jié)果等虛假行為。英通局對此進(jìn)行了深入調(diào)查，對采取這種欺騙行為的廣播臺進(jìn)行了懲罰，并要求他們以后遵守廣播法的相關(guān)規(guī)定獲取聽眾的信任。

在廣播領(lǐng)域，英通局將繼續(xù)維持廣播標(biāo)準(zhǔn)；審查和實施廣播法，反映市場的變化和廣播環(huán)境的改變；確保遵守關(guān)于服務(wù)費(fèi)率和其他交互使用新的許可，對這些許可會進(jìn)行抽查；修改、咨詢和實施關(guān)于處理案件和進(jìn)行制裁的新程序。

3.合法使用無線電頻譜

關(guān)于合法使用無線電頻譜，英通局的執(zhí)法活動有三項法律依據(jù)：（1）2006年《無線電法》；（2）2000年《廣播設(shè)備和電信終端設(shè)備規(guī)定》；（3）2006年《電磁兼容性指令》。

英國倫敦有四個地方的無線電頻譜受到非法廣播的嚴(yán)重干擾，分別是Bankside、Wraybury、Peckham、Edmonton。非法廣播后果非常嚴(yán)重。它會干擾合法電臺、干擾信號，導(dǎo)致公共財產(chǎn)損失，還逃避交稅，同時還會增加犯罪危險等。

2008年英通局在合法使用無線電頻譜的執(zhí)法活動中：突襲了36個廣播室；處理了28項起訴；發(fā)出了14項正式警告；沒收了489通信設(shè)備；發(fā)出了74項書面警告。對于126項非法設(shè)備調(diào)查的處理結(jié)果是：46項書面警告；420個在線收聽被刪除；6個在線網(wǎng)絡(luò)銷售地址被暫停。對于14個需要被深入調(diào)查案件的處理結(jié)果是：4起被定罪；1起被正式警告；1起被判沒收非法裝置；6起案件還在繼續(xù)調(diào)查；2起案件沒有進(jìn)一步展開行動。

2008年英通局執(zhí)法活動中，關(guān)于合法使用無線電頻譜的典型案例和未來政策都集中在非法使用設(shè)備的管理和非法廣播兩個方面。由于頻譜資源的有限性，合法使用無線電頻譜具有重要的意義。英通局在這方面的執(zhí)法活動有助于頻譜資源得到有效的利用，這也是為了保護(hù)公眾和消費(fèi)者的利益。隨著新技術(shù)的發(fā)展，非法利用頻譜的行為形式多樣，英通局采取的執(zhí)法活動就是為了遏制這一現(xiàn)象的繼續(xù)，規(guī)范頻譜資源的管理。

三、英通局2008執(zhí)法報告對我國的啟示

（一）完善執(zhí)法的法律體系

英通局執(zhí)法報告的思路是先說法律構(gòu)架、執(zhí)法的法律依據(jù)，在相關(guān)法律法規(guī)下執(zhí)行相應(yīng)的權(quán)力。它有明確的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。我國廣播電視法律規(guī)范較多，但法律效力等級較低，多為部門規(guī)章。而規(guī)章的法律效力不大，起不到很強(qiáng)的約束作用。此外，我國的《電信法》起草至今二十余年尚未完成，通信領(lǐng)域的法律還比較缺失。我國要形成對廣播、電視、電信等傳媒信息行業(yè)統(tǒng)一管理就需要對法律法規(guī)進(jìn)行進(jìn)一步整合，完善法律法規(guī)，建立統(tǒng)一的法律體系。

（二）有關(guān)監(jiān)管主體的問題

英通局作為一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，監(jiān)管廣播、電視、電信、無線通信服務(wù)。這是通信信息行業(yè)技術(shù)內(nèi)容發(fā)展的需要，也是當(dāng)代公眾生活的需要。公眾享受豐富的信息內(nèi)容是信息時代的重要特征。我國廣播電視監(jiān)管由新聞出版廣電總局監(jiān)管，通信業(yè)由工信部來監(jiān)管，中宣部負(fù)責(zé)內(nèi)地媒體的總把關(guān)，廣告業(yè)務(wù)由國家工商行政管理局進(jìn)行監(jiān)管。這樣分散的多頭監(jiān)管體系不僅不利于信息行業(yè)的統(tǒng)一管理，而且會造成嚴(yán)重的利益之爭。目前，我國正進(jìn)行大部制改革，以減少職能機(jī)構(gòu)交叉、提高工作效率。其中，將國家新聞出版總署、國家廣播電影電視總局的職責(zé)整合，組建國家新聞出版廣播電影電視總局，這在形式上進(jìn)行了融合，但是內(nèi)部管理、職能合并還有待于進(jìn)一步整合。而且，廣電與通信業(yè)分別掌控著傳媒信息業(yè)的內(nèi)容和技術(shù)，它們之間的利益之爭并沒有得到解決，這也阻礙了三網(wǎng)融合的進(jìn)程。

（三）建立長效監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管績效

英通局在每一項執(zhí)法領(lǐng)域都設(shè)定了監(jiān)管目標(biāo)，有績效指標(biāo)（KPIs）的考核，以對其自身的執(zhí)法工作進(jìn)行審查。這項績效指標(biāo)也是公開透明的，讓受眾清楚地了解英通局的工作。我國對廣電監(jiān)管盡管很嚴(yán)格，但更多的是以黨的方針為指導(dǎo)，而不是報告明確的工作數(shù)據(jù)資料，給廣大受眾的總體印象是監(jiān)管很嚴(yán)格，卻沒有凸顯出監(jiān)管的成效。傳媒執(zhí)法規(guī)制需要建立起長效機(jī)制，提高工作效率。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量

從英通局執(zhí)法工作的整體來看，他們的顧客投訴機(jī)制已經(jīng)比較成熟。當(dāng)受眾遇到問題時，他們可以主張自己的權(quán)利。從英通局的官方網(wǎng)頁中，我們可以看到專門執(zhí)法的欄目，展示英通局的執(zhí)法情況，以便受眾更方便搜索相關(guān)問題，進(jìn)行監(jiān)督。雖然我國現(xiàn)在也有網(wǎng)上在線對話、舉報留言、廣電節(jié)目投訴等，但是還沒有得到充分有效的利用。

（五）提高公民監(jiān)督意識

在英通局的執(zhí)法活動中，一部分是根據(jù)公民投訴的數(shù)據(jù)來確定如何解決投訴問題。公眾的主動投訴是具有積極意義的：一方面，英通局能及時了解問題的存在，公民正在經(jīng)受哪些問題的侵?jǐn)_；另一方面公民也可以通過投訴，監(jiān)督英通局執(zhí)法的有效性。我國公民對這一方面的維權(quán)意識和監(jiān)督意識還不夠。監(jiān)管機(jī)關(guān)可以適當(dāng)進(jìn)行工作宣傳，使公眾更加了解監(jiān)管部門的職能和自身維權(quán)的多種渠道。

（作者單位：中國傳媒大學(xué)）

（本文編輯：寧黎黎）

參考文獻(xiàn)

1.《Ofcom Enforcement Report》，http：//stakeholders.ofcom.org.uk/enforcement/enforcement-report/，12 May 2009。