論建設(shè)服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)

周曉陽(yáng)　康俊武

摘 要：馬克思公共管理思想是建設(shè)服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)。馬克思的公共管理本質(zhì)論是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的理論基石；馬克思的公共管理職能論是全面實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府公共管理職能的理論依據(jù)；馬克思的公共管理方式論是改進(jìn)和完善服務(wù)型政府公共管理方式的理論向?qū)А?/p>

關(guān)鍵詞：馬克思；公共管理思想；服務(wù)型政府；理論基礎(chǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)決定要深化行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。必須認(rèn)真研究和理解馬克思的公共管理思想，為建設(shè)服務(wù)型政府提供理論指導(dǎo)。

一、馬克思的公共管理本質(zhì)論是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)

按照馬克思的公共管理本質(zhì)論，公共管理是擁有公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)為維護(hù)公共利益而協(xié)調(diào)和控制社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)決定公共管理的性質(zhì)，市民社會(huì)決定并制約國(guó)家公共管理。資本主義國(guó)家公共管理是為維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)根本利益服務(wù)的，國(guó)家的目的變成了他個(gè)人的目的，變成了他升官發(fā)財(cái)、飛黃騰達(dá)的手段”。[1]在社會(huì)主義國(guó)家的公共管理中，必須堅(jiān)持人民主權(quán)原則，體現(xiàn)真正民主的性質(zhì)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益；每一個(gè)政府公共管理人員都應(yīng)當(dāng)成為“社會(huì)公仆”和“人民勤務(wù)員”。[2]我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在政府公共管理中，必須體現(xiàn)社會(huì)主義的性質(zhì)，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，為此，必須做到以下幾點(diǎn)：

首先，要堅(jiān)持人民主權(quán)原則，使人民群眾真正成為政府公共管理的主體，無(wú)產(chǎn)階級(jí)和廣大勞動(dòng)人民是社會(huì)主義國(guó)家的主人，也是社會(huì)的主人。無(wú)論是國(guó)家政治方面，還是在政府公共管理方面都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的原則。黨的十八大報(bào)告明確指出：“必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增加黨和國(guó)家活力，調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，加強(qiáng)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明。[3]建設(shè)社會(huì)主義政治文明的根本在于“人民當(dāng)家作主”；離開(kāi)了人民當(dāng)家作主，就不可能建設(shè)服務(wù)型政府。在政府公共管理中，要真正體現(xiàn)社會(huì)主義民主原則，克服一切形式主義和官僚主義，堅(jiān)持公共決策與公共管理的民主集中制，發(fā)展協(xié)商民主，完善基層民主制度，堅(jiān)持用制度管事管人，保障人民知情權(quán)，參與權(quán)，表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證公共權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，防止公共權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

其次，要維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。社會(huì)主義國(guó)家政府的公共管理不是為少數(shù)人謀利益，而是為最廣大人民群眾謀利益。全心全意為人民服務(wù)既是處于執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨，而是社會(huì)主義國(guó)家政府的根本宗旨。社會(huì)主義國(guó)家政府公共管理的根本目的就是維護(hù)好、發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好最廣大人民的根本利益。要以鄧小平“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)和江澤民“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持執(zhí)政為民，做到“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”。要堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，努力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，把發(fā)展作為執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，為實(shí)現(xiàn)政府公共管理的目的——維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民根本利益提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障；要堅(jiān)持“以人為本”的核心立場(chǎng)，把人民利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，扎扎實(shí)實(shí)地為人民群眾辦實(shí)事、辦好事，尤其是要關(guān)心弱勢(shì)群眾，發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義；要堅(jiān)持“共同富裕”的目標(biāo)，正確處理和協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系 ，逐步縮小社會(huì)收入分配差距，實(shí)現(xiàn)利益和諧。

最后，要建立一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍。建設(shè)服務(wù)型政府，關(guān)鍵在于建立一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍。我國(guó)的公務(wù)員不是凌駕于人民群眾之上的官老爺，而是由人民選舉或任免的“社會(huì)公仆”。公務(wù)員是實(shí)質(zhì)是人民的“勤務(wù)員”，無(wú)論是普通公務(wù)員，還是領(lǐng)導(dǎo)干部，都應(yīng)當(dāng)由人民選舉或任免，必須接受人民的監(jiān)督；如果他違背和損害了人民的根本利益，人民有權(quán)隨時(shí)罷免他。[4]公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部必須擺正自己的位置，絕不能由社會(huì)公仆蛻變?yōu)樯鐣?huì)主人。因此，必須反對(duì)形式主義，官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)，堅(jiān)持走群眾路線，端正作風(fēng)，加強(qiáng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。國(guó)家公務(wù)員不僅要有高尚的思想道德素質(zhì)，而且要有從事公共管理的專業(yè)素質(zhì)，和為人民服務(wù)的本領(lǐng)。全面提高國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的綜合素質(zhì)是建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。 馬克思明確指出：社會(huì)主義公共管理的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是“管理上的民主，社會(huì)中的博愛(ài)，權(quán)利的平等、普及的教育，將揭開(kāi)社會(huì)的下一個(gè)更高的階段，經(jīng)驗(yàn)理智和科學(xué)正在不斷向這個(gè)階段的努力。[5]而建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

二、馬克思的公共管理職能論是全面實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府公共管理職能的理論依據(jù)

按照馬克思的公共管理職能理論，國(guó)家具有政治統(tǒng)治和公共管理的雙重職能。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府公共管理職能主要包括：宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等四個(gè)方面。全面實(shí)現(xiàn)政府的公共管理職能是建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求。

首先，要加強(qiáng)和完善國(guó)家的宏觀調(diào)控。馬克思認(rèn)為，國(guó)家宏觀調(diào)控是適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的客觀需要，是滿足社會(huì)公共管理的客觀需求，也是克服市場(chǎng)“失靈”的客觀要求。早在《共產(chǎn)黨宣言》中，馬克思恩格斯就預(yù)見(jiàn)了經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)，并闡述了國(guó)家宏觀調(diào)控的重要性。當(dāng)代世界，經(jīng)濟(jì)全球化勢(shì)不可擋，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，必須加強(qiáng)和完善國(guó)家的宏觀調(diào)控，才能確保本國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球化大潮中立于不敗之地。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了克服市場(chǎng)“失靈”所造成的種種弊端，協(xié)調(diào)好各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，迫切需要加強(qiáng)和完善國(guó)家宏觀調(diào)整。我國(guó)堅(jiān)持以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)形式并存的基本經(jīng)濟(jì)制度，必然存在各種利益矛盾，如國(guó)有經(jīng)濟(jì)與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的利益矛盾、壟斷企業(yè)與非壟斷企業(yè)的利益矛盾、城鄉(xiāng)利益矛盾、地區(qū)利益矛盾、公共利益和私人利益的矛盾等等。要化解社會(huì)利益矛盾，也需要加強(qiáng)和完善國(guó)家的宏觀調(diào)控。此外，加強(qiáng)和完善國(guó)家宏調(diào)調(diào)控，也是抵御國(guó)際金融危機(jī)負(fù)面影響的重要手段。

其次，要加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管。馬克思認(rèn)為，在商品經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，調(diào)節(jié)資源配置的重要手段。在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，必須發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，但市場(chǎng)并不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有自發(fā)性、盲目性、滯后性等缺陷。[6]197因此，必須加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)正常的運(yùn)行秩序。政府要通過(guò)經(jīng)濟(jì)和法律等手段消除妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)，設(shè)置行政壁壘、排斥外地商品的各種市場(chǎng)分割現(xiàn)象，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷；要健全市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出制度，規(guī)范市場(chǎng)主體行為，保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益；要加快建設(shè)市場(chǎng)信用服務(wù)體系，建立和完善社會(huì)信用制度；要建立和完善行政執(zhí)行、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場(chǎng)監(jiān)督體系，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。endprint

再次，要加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的管理。按照馬克思的公共管理思想，社會(huì)主義國(guó)家政府的公共管理的一項(xiàng)重要職能就是加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)管理。社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，要建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能。目前，要改變政府部門(mén)只抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的傾向，以維護(hù)最廣大人民群眾的切身利益為出發(fā)點(diǎn)，切身解決關(guān)系國(guó)計(jì)民生的熱點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題。在新形勢(shì)下，要特別注意解決就業(yè)難、看病難、上學(xué)難、住房難、坐車難等民生問(wèn)題，完善社會(huì)保障體系，關(guān)心弱勢(shì)群體，合理調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益和諧。要完善社會(huì)矛盾化解機(jī)制，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾易發(fā)多變，必須從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大局出發(fā)，發(fā)揮各級(jí)政府的社會(huì)管理職能，研究我國(guó)社會(huì)矛盾的現(xiàn)狀和變化趨勢(shì)，借鑒外國(guó)政府解決社會(huì)矛盾的有功經(jīng)驗(yàn)，以解決涉及群眾切身利益的社會(huì)矛盾為重點(diǎn)，建立法制化、人性化的社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制。同時(shí)，還要提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，完善社會(huì)矛盾糾紛應(yīng)急解決機(jī)制。

最后，要加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能。公共服務(wù)是服務(wù)型政府的鮮明特征，也是服務(wù)型政府的重要職能。馬克思認(rèn)為，全心全意為人民服務(wù)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的根本宗旨，也是社會(huì)主義國(guó)家的根本宗旨。人民政府為人民，只有加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能，才能彰顯人民政府的本質(zhì)特征。建設(shè)服務(wù)型政府，必須不斷滿足人民群眾的公共需要。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，隨著人均國(guó)民收入的增加，社會(huì)公共需要呈加速增長(zhǎng)之勢(shì)，必須不斷提高公共產(chǎn)品的總量和質(zhì)量，才能滿足社會(huì)不斷增長(zhǎng)的公共需要。因此，必須加大對(duì)公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化事業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)的政府財(cái)政投入，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要加強(qiáng)公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷完善公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施；要不斷擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面，把農(nóng)民工和弱勢(shì)群眾納入社會(huì)保障體系；要采取有力措施，解決就業(yè)和再就業(yè)工作；要加大農(nóng)村公共服務(wù)的力度，著力解決“三農(nóng)”問(wèn)題，總之，要建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的公共服務(wù)模式和公共服務(wù)體制。

三、 馬克思的公共管理方式論是改進(jìn)和完善服務(wù)型政府公共管理方式的理論向?qū)?/p>

馬克思對(duì)社會(huì)主義國(guó)家公共管理方式作了精辟的論述，倡導(dǎo)民主型、服務(wù)型、法制型、高效型等公共管理方式。必須堅(jiān)持以馬克思的公共管理方式論為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”[7]的要求，改進(jìn)和完善政府的公共管理方式，實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

首先，要完善民主型公共管理方式。馬克思主義認(rèn)為，政府公共管理應(yīng)當(dāng)民主化，民主化是社會(huì)主義政府公共管理的本質(zhì)特征。在社會(huì)主義國(guó)家政府公共管理中，必須堅(jiān)持“以人為本”的核心立場(chǎng)，堅(jiān)持人民主權(quán)原則，在公共決策中堅(jiān)持群眾路線，實(shí)行民主決策，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，凡是損害人民群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正，使改革發(fā)展的成果惠及全體人民；必須實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)人民群眾對(duì)政府公共管理的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，讓人民群眾監(jiān)督公共權(quán)力，讓公開(kāi)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；必須反對(duì)形式主義和官僚主義，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系，提高人民政府的公信力。

其次，要完善服務(wù)型公共管理方式。馬克思主義認(rèn)為，社會(huì)主義國(guó)家政府的公務(wù)人員是“社會(huì)公仆”，“人民的勤務(wù)員”，社會(huì)主義政府公共管理的實(shí)質(zhì)是“公共服務(wù)”。[8]所謂公共服務(wù)，就是指政府以滿足社會(huì)公共需要為出發(fā)點(diǎn)，為人民群眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)行為的總稱。在建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中，必須推行服務(wù)型公共管理方式，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。政府公共服務(wù)職能主要包括“政府承擔(dān)的發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，實(shí)施公共政策，擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)，提供社會(huì)保障，建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，健全政務(wù)和信息公開(kāi)等公共服務(wù)系統(tǒng)等方面的職能”。[9]要完善政府的服務(wù)型公共管理方式，必須建立和健全公共財(cái)政體制，加大政府對(duì)公共服務(wù)的投入；必須從我國(guó)國(guó)情發(fā)展，建設(shè)中國(guó)特色的公共服務(wù)模式；必須將促進(jìn)就業(yè)放在政府工作的重要位置，強(qiáng)化政府的就業(yè)公共服務(wù)職能；必須加大農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的力度，切實(shí)解決城鄉(xiāng)不平衡問(wèn)題；必須加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)，體現(xiàn)社會(huì)公平和正義；必須深化行政審批制度改革，進(jìn)一步取消不必要的行政審批項(xiàng)目，并且下放更多的行政審批項(xiàng)目；必須不斷提高政府公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。

再次，要完善法制型公共管理方式。馬克思 認(rèn)為，法律是人民自由的圣經(jīng)，社會(huì)主義法律是“自由的法律”和“法律的自由”的有機(jī)統(tǒng)一。[10]社會(huì)主義國(guó)家政府公共管理必須堅(jiān)持法律至上的原則。在我國(guó)政府公共管理中，必須認(rèn)真貫徹依法治國(guó)的基本方略，堅(jiān)持依法行政。完善法制型公共管理方式，要加強(qiáng)行政立法，建立具有中國(guó)特色的行政法律體系，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，建立和完善有關(guān)規(guī)范市場(chǎng)主體、維護(hù)市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、完善社會(huì)保障、促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放等方面的法律；要貫徹鄧小平提出的“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的方針，堅(jiān)持依法行政，推進(jìn)政府公共管理制度化、法律化、要杜絕“人治”、推行“法治”，努力提高政府工作人員的法制化水平；要貫徹我國(guó)的《行政許可法》，依法改革我國(guó)現(xiàn)有的行政審批制度；要用法律制度來(lái)規(guī)范政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員福利，防止政府機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的惡性循環(huán)；要加強(qiáng)對(duì)政府公共管理的法律監(jiān)督，防止地方政府對(duì)司法活動(dòng)的行政干預(yù)。

最后，要完善高效型公共管理方式。馬克思十分重視社會(huì)主義國(guó)家政府的公共管理效率和廉政建設(shè)，推崇高效型公共管理方式。西方資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者也提出“廉價(jià)政府”的口號(hào)，注重政府公共管理效率的提高。我們必須以馬克思關(guān)于高效型公共管理方式的理論為指導(dǎo)，借鑒西方國(guó)家建設(shè)“廉價(jià)政府”的有益經(jīng)驗(yàn)，不斷完善高效型公共管理方式，提高政府的公共管理效率和公信力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。社會(huì)主義國(guó)家政府的公共管理必須講求成本、效能、效益和質(zhì)量，努力克服浪費(fèi)現(xiàn)象，節(jié)約公共管理成本；實(shí)施政府績(jī)效管理與行政問(wèn)責(zé)制，不斷提高政府的公共管理效能；積極推行政務(wù)公開(kāi)和電子政務(wù)，不斷提高公共管理的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益；加強(qiáng)廉政建設(shè)和政風(fēng)建設(shè)，不斷提高公共管理質(zhì)量，為廣大公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。目前，要扎實(shí)開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，堅(jiān)決杜絕形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)，貫徹落實(shí)中央關(guān)于廉政建設(shè)的八項(xiàng)規(guī)定，堅(jiān)定不移地開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，從嚴(yán)治政，不斷提高政府工作人員的思想政治素質(zhì)和公共管理能力，實(shí)現(xiàn)政府公共管理的高效化。

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（作者單位：南華大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421001）endprint