甄鳴濤　王軍

摘要：水資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵，也是良好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)要素，而農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補(bǔ)償是進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。采用多案例嵌入研究，分析河北省水資源在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行階段中的問題、關(guān)鍵，探討水資源環(huán)境保護(hù)的有益做法和規(guī)律，得出農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補(bǔ)償啟動階段需要一定的外部經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施階段的相關(guān)政策目標(biāo)和計(jì)量手段有待進(jìn)一步明確，農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補(bǔ)償結(jié)束后需要替代項(xiàng)目支持，并指出農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的同時實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境好轉(zhuǎn)的途徑。

關(guān)鍵詞：水資源；農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策；博弈

中圖分類號： F323.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）07-0476-03

收稿日期：2013-11-05

基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)基金（編號：13YJA790115）；河北農(nóng)業(yè)大學(xué)社會科學(xué)基金（編號：SK20110103）。

作者簡介：甄鳴濤（1972—），男，河北保定人，博士，副教授，研究方向?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展管理。E-mail：zhenmt@139.com。水資源的安全不但影響農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全，也決定了整個生態(tài)系統(tǒng)的健康。當(dāng)前是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的階段，常規(guī)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方式下，資源越來越成為制約農(nóng)業(yè)增長的瓶頸，農(nóng)業(yè)水資源的不合理利用引起的水資源環(huán)境問題表現(xiàn)尤為突出[1]。通過生態(tài)補(bǔ)償政策激勵農(nóng)民節(jié)約、有效利用水資源是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化取得突破的關(guān)鍵舉措之一。河北省從多層面、多角度積極嘗試制定基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)水資源保護(hù)政策，并在農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)方面發(fā)現(xiàn)一些問題。本研究探索了水資源生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的有益做法，以期促進(jìn)京津冀一體化協(xié)同發(fā)展。

1河北省農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

水資源缺乏和水環(huán)境惡化已成為制約河北省農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要因素。河北省第2次水資源評價結(jié)果顯示，該省多年平均水資源總量為204.69億m3，人均水資源量306.69 m3，遠(yuǎn)低于國際上公認(rèn)的人均水資源量2 000 m3，處于嚴(yán)重缺水邊緣，而且該省部分山區(qū)地表水資源還要供北京市、天津市使用[2-4]。近幾年河北省農(nóng)業(yè)用水量均占總用水量的70%左右，糧食用水量約占農(nóng)業(yè)用水量的85%，但只有少部分農(nóng)戶采用管道輸水和節(jié)水灌溉措施，而且主要是低壓管灌、防滲渠灌，粗放型的用水方式造成水資源大量浪費(fèi)，更加加劇了水資源的供需矛盾[5-6]。近年來，大量超采地下水與過度利用地表水，致使河北省水資源質(zhì)量也有惡化趨勢。河北省七大水系中，子牙河水系和黑龍港運(yùn)東水系多項(xiàng)污染物超標(biāo)[7]。河北省白洋淀的“以獎促治”處于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯与A段，衡水的“一提一補(bǔ)”處于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施探索階段，張家口、承德地區(qū)的“稻改旱”基本處于終結(jié)階段。通過對各案例不同階段、做法、途徑的分析可以找出與農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補(bǔ)償政策相應(yīng)的關(guān)鍵問題和經(jīng)驗(yàn)。

2河北省農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補(bǔ)償政策的階段分析

2.1農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補(bǔ)償啟動階段，外部經(jīng)濟(jì)投入是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?/p>

在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中，農(nóng)業(yè)面臨的問題已從單一產(chǎn)品短缺轉(zhuǎn)向收入增加與資源短缺的雙重問題，農(nóng)業(yè)的主要功能已經(jīng)不再是“單純提供農(nóng)副產(chǎn)品和食品加工原料”，而是同時要兼顧“生態(tài)服務(wù)價值”[8]。在人均國民收入與環(huán)境污染之間存在類似庫茲涅茨曲線（EKC）的倒“U”形關(guān)系，盡管目前河北省大部分地區(qū)的人均國民收入水平基本越過了庫茲涅茨曲線拐點(diǎn)，但一旦資源利用技術(shù)效率達(dá)到一定程度或使用成本很高時，人均收入的進(jìn)一步提高可能會導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化[9-10]。目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長在很大程度上是依賴化肥、農(nóng)藥投入的增加，要解決農(nóng)業(yè)生態(tài)問題，單純從減少污染物排放本身著手難以兼顧環(huán)境質(zhì)量改善與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長2個目標(biāo)，這時需要外部的生態(tài)補(bǔ)償資金投入本地閉合的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，使2個目標(biāo)協(xié)調(diào)。

河北省安新縣積極開展淀內(nèi)農(nóng)村生活污染綜合治理，從縣財政拿出一定資金落實(shí)工資待遇，補(bǔ)助保潔工人工資，建設(shè)垃圾收集點(diǎn)，購置垃圾箱、垃圾運(yùn)輸車、垃圾運(yùn)輸船，建設(shè)無害化垃圾填埋場，改造生態(tài)衛(wèi)生廁所，修筑河道圍墻，成立水上打撈隊(duì)伍，對環(huán)村水面垃圾進(jìn)行定期打撈，形成了水陸立體化清潔。根據(jù)2010年對白洋淀的淀中村東田莊、大田莊和淀邊村趙莊子、南劉莊進(jìn)行村民污水處理適當(dāng)收費(fèi)承受額度的意愿調(diào)查，81%村民的收費(fèi)承受額度為1～5元/（月·人），15%村民不愿意交納，4%村民的收費(fèi)承受額度為 5～8元/（月·人）?？梢姡S著環(huán)保意識逐步增強(qiáng)，農(nóng)民在現(xiàn)有收入水平下有繳費(fèi)治污意愿，但支付能力較低，對于生活環(huán)境的改善只能是由當(dāng)?shù)卣鲑Y在試點(diǎn)村進(jìn)行，這是政府對經(jīng)濟(jì)體的外部生態(tài)補(bǔ)償。另一種生態(tài)補(bǔ)償是經(jīng)濟(jì)體之外對經(jīng)濟(jì)體的補(bǔ)償。北京市的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）遠(yuǎn)高于河北省，從經(jīng)濟(jì)效率角度講，每個單位的水資源在北京市可能會產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益。作為北京市密云水庫上游的河北省承德市，為保證北京市用水安全，水田面積壓縮到2萬hm2。北京市作為生態(tài)受益方，2007年按6 750元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)給予“稻改旱”農(nóng)民補(bǔ)償資金共3 195萬元；2008—2010年，每年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到8 250元/hm2，每年補(bǔ)償資金為3 905萬元[3]。

因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯有枰袌?jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地方必須要有外部條件的改變與外界利益因素的介入，例如須要政府提供經(jīng)濟(jì)保障，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償才能成為環(huán)境服務(wù)提供者的自發(fā)行為，這樣才可能達(dá)到生態(tài)環(huán)境問題改善與農(nóng)業(yè)增長相互協(xié)調(diào)的目的。

2.2農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補(bǔ)償準(zhǔn)備階段，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策導(dǎo)向有待進(jìn)一步明確

在一些生態(tài)環(huán)境政策涉及的環(huán)境產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)未清晰的情況下，為減少制度組織成本，往往采用管制手段。我國也偏愛采用簡單化、強(qiáng)制性的管制型手段，這雖然加快了政策實(shí)施，但反過來也影響到政策制定的要求和過程，往往是在政策含義較為模糊時就實(shí)施。

20世紀(jì)末至21世紀(jì)初我國啟動了有關(guān)生態(tài)工程試點(diǎn)工作，進(jìn)行了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐探索與理論研究，并多以項(xiàng)目工程的方式推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善，如退耕還林、京津風(fēng)沙源治理。同時，國家為促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長還采取了眾多農(nóng)業(yè)政策，如農(nóng)資綜合補(bǔ)貼對提高農(nóng)民種糧收益、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn)和糧食安全起到了正面作用；但同時也誘使農(nóng)民增加化肥、農(nóng)藥投入量，這對資源環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)。此外，在多項(xiàng)政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)上并未盡善盡美，為了保障糧食安全，忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對于農(nóng)民采取減少施用化肥、農(nóng)藥，增施有機(jī)肥等環(huán)境友好和資源節(jié)約型生產(chǎn)措施，缺乏相關(guān)補(bǔ)償政策和充足的補(bǔ)償資金，使得一些環(huán)境政策法規(guī)不能滿足農(nóng)村環(huán)境政策的需求。在政策執(zhí)行中基層對政策的理解偏差，往往在政策執(zhí)行中發(fā)生與原有目標(biāo)偏離的現(xiàn)象，進(jìn)而對農(nóng)民的生產(chǎn)行為產(chǎn)生多重導(dǎo)向。我國從無償使用自來水到征收水資源費(fèi)是為了對用水者的耗水行為起制約作用；但在政策執(zhí)行中，國家為了實(shí)現(xiàn)保障糧食安全的政策目標(biāo)，降低種糧成本，激勵農(nóng)民種糧的積極性，農(nóng)業(yè)水價設(shè)置偏低，在很多情況下僅為供水成本的1/3，這樣造成水利設(shè)施得不到維護(hù)，設(shè)備老化進(jìn)而導(dǎo)致輸水損失嚴(yán)重，加劇了水資源的耗竭程度。生態(tài)保護(hù)效率與經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制未能有機(jī)聯(lián)系起來，農(nóng)戶沒有采用節(jié)水灌溉設(shè)備以節(jié)約用水的內(nèi)在動力，造成農(nóng)業(yè)水資源的巨大浪費(fèi)。

2.3農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施階段，補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)量必須與農(nóng)戶的用水行為緊密聯(lián)系

要解決政策不明確帶來的制度成本增加問題，政府管制手段只是其中一個方面，往往還須要利用市場化的工具[10]。但無論是政府管制還是市場，都必須形成相應(yīng)的激勵機(jī)制，通過必要的、達(dá)到一定補(bǔ)償額度的生態(tài)補(bǔ)償，以經(jīng)濟(jì)激勵來減少組織成本的增加，這就必然涉及到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)量。

2004年6月，河北省衡水市桃城區(qū)以節(jié)約農(nóng)業(yè)水資源為政策目標(biāo)，以水價為調(diào)節(jié)手段，實(shí)施“一提一補(bǔ)”節(jié)水激勵機(jī)制，對低于平均用水水平的農(nóng)戶實(shí)施獎勵，但在該政策實(shí)施中首先應(yīng)解決農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償對象計(jì)量的技術(shù)問題。桃城區(qū)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的節(jié)水做法具體分為以水計(jì)量的“一提一補(bǔ)”節(jié)水激勵模式和以電計(jì)量的“一提一補(bǔ)”節(jié)水激勵模式?！耙惶帷本褪怯盟疂驳匾噪娪?jì)量水價，電價提高0.2元/（kW·h）；“一補(bǔ)”就是財政部門按用電量補(bǔ)貼0.1元/（kW·h）。然后將財政補(bǔ)貼資金和水價提高部分作為節(jié)水調(diào)節(jié)基金，按承包地面積平均補(bǔ)貼給農(nóng)民，同時減少了種植成本，尋求實(shí)現(xiàn)節(jié)水與增效雙贏的途徑[11]。明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方法有利于提高生態(tài)環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品交易的可交易性，對提供生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品供給者的供給行為產(chǎn)生直接的誘導(dǎo)作用，如桃城區(qū)農(nóng)戶在“一提一補(bǔ)”政策下積極進(jìn)行了以節(jié)水為目標(biāo)的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，采用“工程+農(nóng)藝+管理”灌溉節(jié)水模式[12]，同時從宏觀上降低了生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施過程中的不確定性，減少了制度變遷中的交易成本。

2.4農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補(bǔ)償終結(jié)階段，需要替代項(xiàng)目或政策延續(xù)以維系水生態(tài)安全

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償無論是作為對生態(tài)環(huán)境服務(wù)的獎勵、補(bǔ)貼或支付，都是對保護(hù)生態(tài)環(huán)境行為的經(jīng)濟(jì)激勵，從而使其生產(chǎn)行為有利于生態(tài)環(huán)境保持穩(wěn)定。從短期看，農(nóng)戶能否獲得收益是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償成敗的關(guān)鍵；但從長期看，須要以農(nóng)戶的收入水平和途徑產(chǎn)生根本性的轉(zhuǎn)變?yōu)闂l件。如為保證北京市用水安全，從2006年開始河北省張家口市、承德市的部分縣實(shí)行了“稻改旱”工程，將原有的稻田改種玉米等耐旱植物；而作為生態(tài)收益地的北京市，每年拿出數(shù)千萬的財政資金補(bǔ)償河北省有關(guān)農(nóng)民。2012年“稻改旱”項(xiàng)目到期，從表面上看，“稻改旱”項(xiàng)目后的繼續(xù)補(bǔ)償問題是關(guān)系到河北省有關(guān)農(nóng)戶能否繼續(xù)保護(hù)流域環(huán)境的關(guān)鍵，其實(shí)真正的關(guān)鍵是項(xiàng)目結(jié)束后河北省有關(guān)農(nóng)戶是否能找到既能獲益、又能保護(hù)流域環(huán)境的替代產(chǎn)業(yè)，其延伸的意義為，生態(tài)收益方的北京市希望通過農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償設(shè)計(jì)使河北省有關(guān)農(nóng)戶找到一條高經(jīng)濟(jì)效益且有生態(tài)效益的替代生計(jì)模式[13-15]，達(dá)到不需要通過北京市出資就能促使農(nóng)戶可持續(xù)發(fā)展的目的。

在“稻改旱”項(xiàng)目結(jié)束后，北京市與河北省相關(guān)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)榉呛献鞑┺闹械膮⑴c者，用收益矩陣表示項(xiàng)目完成后在流域環(huán)境資源利用中的北京市與河北省相關(guān)農(nóng)戶面臨的收益情況。由表1可見，首先，北京市與河北省相關(guān)農(nóng)戶在不支付、保持產(chǎn)業(yè)策略下有著不小于其他策略組合的整體收益A+B；其次，在非合作博弈情況下最后的策略組合（不支付、保持產(chǎn)業(yè)）是一個“納什均衡”，在納什均衡點(diǎn)上，每個理性的參與者都不會有單獨(dú)改變策略的沖動[16]。在非合作博弈狀況中，北京市與河北省相關(guān)農(nóng)戶的不支付、保持產(chǎn)業(yè)是在無強(qiáng)制力、無合約時的唯一穩(wěn)定結(jié)果，也是整體最優(yōu)的結(jié)果。也就是說，河北省相關(guān)農(nóng)戶與北京市在無須支付補(bǔ)償?shù)那闆r下，各自就可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，而且可以自發(fā)實(shí)現(xiàn)流域社會福利的最大化，但其前提是實(shí)現(xiàn)“稻改旱”項(xiàng)目的延伸預(yù)期效果。具體來講，一方面如果河北省相關(guān)農(nóng)戶由于“稻改旱”項(xiàng)目而發(fā)展高經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)，在實(shí)現(xiàn)個人利益最大化的同時還滿足了北京市的用水需求，北京市無須為保護(hù)流域水環(huán)境再投入成本。即河北省相關(guān)農(nóng)戶找到了高經(jīng)濟(jì)效益的替代生計(jì)途徑，北京市與河北省相關(guān)農(nóng)戶在博弈中最后穩(wěn)定在表1中策略組合（不支付、保持產(chǎn)業(yè)）的納什均衡狀態(tài)。其可能選擇是，找到發(fā)展途徑的農(nóng)戶可能繼續(xù)發(fā)展收益率高的產(chǎn)業(yè)活動，這同時也有利于流域環(huán)境保護(hù)；如果農(nóng)戶這時改變現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將面臨經(jīng)濟(jì)效益降低的風(fēng)險，同時也影響流域水環(huán)境和北京市收益。另一方面，也可能由于“稻改旱”項(xiàng)目后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡，在政策補(bǔ)助到期后，會存在一部分農(nóng)戶生計(jì)有困難，或由于部分地區(qū)因自身自然條件較差，種植兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)較為困難，或由于一些農(nóng)民知識有限，市場化程度低，參與市場競爭的能力較差，加上經(jīng)營管理水平不足，會影響替代產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，從而影響農(nóng)戶生計(jì)[17]。如果在“稻改旱”項(xiàng)目到期后，未找到有效增收途徑的農(nóng)戶面臨選擇可能是：如果補(bǔ)貼沒有持續(xù)性，土地對農(nóng)民的價值難以通過替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展得到補(bǔ)償，生計(jì)選擇空間狹窄的“稻改旱”農(nóng)戶，在難以通過增加其他生產(chǎn)資料來增產(chǎn)、增收時，必然會重新選擇已積累了長期技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，如果無其他替代項(xiàng)目，北京市與河北省的用水矛盾又會出現(xiàn)。

表1“稻改旱”項(xiàng)目完成后的預(yù)期博弈參與方收益矩陣

策略河北省相關(guān)農(nóng)戶策略改變產(chǎn)業(yè)保持產(chǎn)業(yè)不支付補(bǔ)償A′，B′A，B支付補(bǔ)償A′-q，B′+qA-q，B+q注：A代表項(xiàng)目完成后北京市的初始收益，B代表項(xiàng)目完成后河北省相關(guān)農(nóng)戶的初始收益；B′代表項(xiàng)目完成后河北省相關(guān)農(nóng)戶再改變產(chǎn)業(yè)后的收益，A′代表北京市在河北省相關(guān)農(nóng)戶再改變產(chǎn)業(yè)后的收益，q代表北京市支付給河北省相關(guān)農(nóng)戶的費(fèi)用；且B>B′（農(nóng)戶在項(xiàng)目完成后已找到高經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)，再改變產(chǎn)業(yè)會影響自身經(jīng)濟(jì)效益，此時是損人不利己），A>A′（河北省相關(guān)農(nóng)戶在項(xiàng)目完成后選擇改變產(chǎn)業(yè)，再改變產(chǎn)業(yè)會影響到北京市的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益）。

3結(jié)論

河北省農(nóng)業(yè)有了一定發(fā)展，但面臨進(jìn)一步發(fā)展的資源障礙。從長遠(yuǎn)來看，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場化進(jìn)程是一種必然趨勢，而涉水農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是對生態(tài)環(huán)境保護(hù)途徑的積極探索。

涉水農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償在啟動、實(shí)施、結(jié)束階段分別有不同的關(guān)鍵問題，但都面臨農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度實(shí)施需要多方參與的問題。在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境服務(wù)的交易中，作為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境提供者的農(nóng)戶和作為需求者的政府都面臨角色、交易方式的轉(zhuǎn)換。政府從管制者變?yōu)榄h(huán)境服務(wù)購買者，參與方式由命令轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I，農(nóng)民的環(huán)境服務(wù)從義務(wù)變?yōu)闄?quán)利，參與方式由無償付出變?yōu)槌鍪?。目前農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償以政府為主要購買者，農(nóng)戶為生態(tài)服務(wù)的提供者，在啟動、實(shí)施管理階段，用水戶協(xié)會在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中起到關(guān)鍵作用，各方都成為參與者，這些都體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償組織結(jié)構(gòu)的改變。

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