劉慧

摘 要： 近期，關于慈善的負面新聞頻頻被曝光，再次將作為公益事業(yè)的慈善推到風口浪尖上。有人把慈善事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題歸咎于政府的行政干預，民間慈善組織發(fā)展的空間被擠壓。對于我國政府主導的慈善事業(yè)，我們應該全面看待，既要看到其存在的問題，也不可忽視植根于我國傳統(tǒng)文化中的這種慈善發(fā)展模式的客觀必然性，最重要的是透過現(xiàn)象看本質(zhì)，找出問題存在的根源，這樣才能對癥下藥，從根本上解決我國慈善事業(yè)發(fā)展中的問題。

關鍵詞： 政府角色； 慈善事業(yè)； 原因

中圖分類號： D632 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0011-04

從個人捐贈的轉(zhuǎn)送過程圖中我們不難看出，個人捐贈最后的流向幾乎都進入了政府的民政部門，這也充分顯示了我國政府在慈善事業(yè)發(fā)展中擔當了一個“家長”的主導角色，但是民間慈善組織卻沒有充分發(fā)揮其積極性、主動性、活力和擴張力。近年來，我國年度慈善捐贈總額已兩度超過千億元，非營利性社會組織已超過45萬家，專業(yè)從業(yè)人員達600多萬，年度志愿服務人次以億計。[2]這些龐大的數(shù)字足以說明改革開放以來，我國慈善事業(yè)的發(fā)展取得了驕人的成績。慈善越來越專業(yè)化，但是慈善事業(yè)發(fā)展還不是很充分，遠遠不能滿足社會的需要，其中一個主要原因是我國慈善事業(yè)發(fā)展中政府干預過多，導致慈善行政化色彩濃厚。我們應該理性辯證看待政府主導的慈善事業(yè)，不能一棍子打死，也不能看不到深層次的問題。尤其是我國慈善事業(yè)正處在快速發(fā)展的時期，處理一些問題必須有改革的決心，也要小心謹慎。

慈善組織本質(zhì)特性是其自愿性和自發(fā)性，政府本不應該過多的干預，這也是國外慈善事業(yè)良好發(fā)展的經(jīng)驗借鑒，但是我們必須認識到，我國處在社會主義初級階段，我國慈善事業(yè)的發(fā)展必須不能脫離中國的國情。在古代我國是大一統(tǒng)的中央集權(quán)的大國，這種祖先留下來的國家包攬一切事務的觀念不可避免地會影響到我國現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，我國政府也認識到了應該給慈善組織寬松的成長環(huán)境，但是這一個轉(zhuǎn)變必須有一個過程。所以有些人認為政府應該完全退出慈善事業(yè)也是不符合實際的。我們只有看到事物的正反兩方面問題，才能揚長補短，更好地促進我國慈善事業(yè)的發(fā)展。

一、政府主導慈善事業(yè)取得的成績

（一）增強受助對象的政治認同感

我國在秦朝就建立了中央集權(quán)的大一統(tǒng)國家，地方臣服于中央的統(tǒng)治。從那時候起，中央的權(quán)威就是神圣不可侵犯的。也正是這種大一統(tǒng)的中央集權(quán)制度，才能使得如此龐大的一個國家有條不紊地存在和發(fā)展著。不管是國家的重大事務還是地方的瑣碎小事，只要能跟政府沾上邊的，政府總會全部包攬，人民也形成了對政府的依賴性和信任感。不可避免人們會認為，只要政府出面、只要能和政府沾邊的事情，總會比純粹的民間行為要安全可靠得多。慈善事業(yè)在我國的發(fā)展同樣也是如此。

如今，我國的政府在慈善事業(yè)發(fā)展中起到主導慈善的作用，而且經(jīng)常由政府出面進行募捐活動。對于一項本應該是民間的活動來說，政府的這種行為不可避免地會影響慈善發(fā)展的獨立性。但我們同樣也看到了，在中國這種特殊的國情下，政府主導的慈善事業(yè)是有很大好處的。它“可以同化和社會化人口中潛在的政治因素”，[3] 尤其是對捐獻者或者被捐獻者政治認同感的加強起到不可忽視的作用。

資助對象政治認同感的增強主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，從捐助者的角度來看，當身邊的人或者同胞遇到災荒苦難的時候，人們會處于一種對同胞的憐憫、同情而更加關注和擔心國家安危、民族的未來和社會的穩(wěn)定，會自然地從國家和整個民族的角度出發(fā)，對苦難人員和受災地區(qū)進行義無反顧的幫助。這樣，久而久之，國民的責任意識和民族的凝聚力必然會得到增強；另一方面，從受資助者的角度來說，當他們受到資助和扶持，他們也會想著回報資助他們的人或者機構(gòu)。被資助者心里會形成這樣一種認識，是因為生活在祖國這個大家庭中，生活在黨的懷抱中，他們才會得到幫助，才會感受到溫暖。所以，被資助者會形成一種好好努力、回報國家和人民的感恩之情，使民族自豪感會得到加強，民族凝聚力會得到增強，國民對國家和黨的政治認同感會得到進一步增強。

（二）政府參與的模范效應和擴大效應

就像名人效應一樣，同樣的產(chǎn)品如果由大牌明星代言和宣傳會比普通人更能得到青睞和關注。我們的政府和領導干部對慈善事業(yè)的宣傳、鼓勵和支持，都會產(chǎn)生很大的模范作用。很多慈善機構(gòu)的主要領導是從政府部門退休的老干部，他們的參與擴大了慈善機構(gòu)的知名度。尤其是一些領導和政府公務人員積極主動地親身投入到慈善活動中來，這樣不僅提高政府親民的形象，拉近政府與人民群眾的關系，而且會感染和吸引更多的人參與到慈善救助中來，增強人民的慈善意識，促進良好慈善文化的形成，提高慈善組織的公信力。

我國很多大型的慈善機構(gòu)都有政府背景，主要集中在教育、醫(yī)療、兒童、老人和婦女等領域?！痘饡芾項l例》出臺后成立的非公募基金會——愛佑華夏慈善基金會之所以被人們信任，除了自身內(nèi)部的有序發(fā)展之外，政府的支持也不可忽視。2006年，民政部門決定與愛佑華夏慈善基金會聯(lián)合救助先天性心臟病兒童。正是有了民政部門的支持和合作，才進一步推動其發(fā)展壯大。有政府支持的慈善組織，擁有很多民間團體所沒有的優(yōu)勢，如正式的社團身份和公共籌資許可等，這些恰恰是增強慈善組織自身公信力的重要因素。這就是政府的擴大效應，不需要政府付出過多的人力物力財力，僅僅依靠這種無形的影響力就使很多民間組織可望而不可及。

（三）規(guī)范慈善組織的活動和彌補政府公共服務的缺陷

沒有規(guī)矩，不成方圓。慈善事業(yè)雖然具有民間性、自愿性和無償性，但是并不代表慈善事業(yè)的發(fā)展可以不受任何約束，任意發(fā)展。政府對慈善事業(yè)的管理和干預，可以使沒有統(tǒng)一組織的、無序的慈善活動變得規(guī)范、更加有效。

政府作為公共服務的提供者，作為社會的管理者，其作用能否充分發(fā)揮關系到社會的穩(wěn)定發(fā)展和人民的幸福安康。但是，任何事物都不是全能和完美的，或多或少地存在著需要完善的地方。政府職能的發(fā)揮，政府公共服務的提供同樣是存在不足的。當政府在提供公共服務存在缺陷時，不可避免地，作為社會減壓閥和穩(wěn)定器的社會組織就該大顯身手了。在彌補政府公共服務的缺陷時，慈善組織作為民間的、非營利的、自愿的民間社會組織發(fā)揮著重大作用。

慈善組織遍布全國各地，涉及人數(shù)多，范圍廣，而且是自發(fā)、自愿組織的。隨著社會分工越來越細，慈善組織活動的范圍和覆蓋的地區(qū)和群體越來越廣，它們所能提供的社會服務也就越來越廣泛。小到資助一個需要幫助的人，大到國家事務的參與，它們的身影越來越多地活動在社會的各個角落，為人們幸福生活、社會穩(wěn)定提供了保證。

二、政府主導慈善事業(yè)的消極影響

（一）導致監(jiān)管缺乏外在性和公開性

監(jiān)督的形式多種多樣，總的來說可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是慈善組織的內(nèi)部自律問題，而對慈善組織的外部監(jiān)督包括的內(nèi)容比較多。除了社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督之外，慈善組織還受到民政部門、業(yè)務主管部門、審計部門和人民銀行的監(jiān)督。[4]這些監(jiān)督主體只監(jiān)督屬于自己負責的那一小部分，如民政部負責慈善機構(gòu)的登記，業(yè)務主管部門主要負責對慈善組織的日常事務的管理和監(jiān)督，審計部門主要負責每年的查賬和年檢，而人民銀行主要負責慈善組織的賬目問題。不難看出，這些監(jiān)督部門大部分是政府部門，雖然監(jiān)督主體比較多，表面看似監(jiān)督主體都權(quán)責分明，但其實監(jiān)督并沒有很充分，監(jiān)督的職責分到那么多主體的頭上，權(quán)責不明，誰都不愿承擔可能出現(xiàn)的問題，所以導致監(jiān)督缺乏有效性和針對性。而且這些監(jiān)督主體主要監(jiān)督一些規(guī)模比較大或者影響比較大的慈善機構(gòu)，尤其是當一些慈善機構(gòu)出現(xiàn)問題時才會加大監(jiān)管力度。這些部門對慈善機構(gòu)的監(jiān)管不是日常性的，而是定期進行。比如審計部門對慈善組織的監(jiān)督就是進行一年一度的年檢，這樣的監(jiān)督無疑是隔靴搔癢，起不到根本的監(jiān)督作用。就算是檢查到了一些問題，也只是小范圍內(nèi)的通報和整改，而且一般是在問題暴露之后的亡羊補牢，喪失了監(jiān)督的公開性和及時性。

（二）嚴格的雙重管理體制阻礙了民間慈善組織的發(fā)展壯大

“一個部門兩塊牌子”的雙重管理體制實際上為民間組織進入合法的發(fā)展道路設置了高門檻。由于嚴格的登記制度及掛靠單位的嚴要求，使很多小型民間慈善團體根本沒有機會注冊成合法的慈善組織。慈善組織要想登記，必須找一個業(yè)務主管部門作為掛靠單位。根據(jù)我國有關法律規(guī)定，慈善組織的業(yè)務主管部門也大部分是政府部門，所以一般小型的沒有社會關系的慈善組織是沒有辦法找到這樣的掛靠單位的。另外，一旦慈善機構(gòu)成立，作為其掛靠單位的業(yè)務主管部門必須對其進行日常的業(yè)務指導和管理，當慈善組織出現(xiàn)了問題或者被曝光出現(xiàn)丑聞時，業(yè)務主管部門要負有一定責任，所以，一些部門為了避免麻煩和不愿承擔責任，也不愿作為慈善機構(gòu)的業(yè)務主管部門。

既然難以登記，民間慈善機構(gòu)就不能享受到政府的各項稅收政策優(yōu)惠，也得不到法律的保護，在社會上就失去存在的合法性。沒有合法性的支撐，一般比較小型的民間團體是難以籌資的。尤其是當慈善組織自身出現(xiàn)問題的時候，只能孤立無援，失去人們信任，最后只能解散。所以，很多小型的慈善機構(gòu)就慢慢解散，最后消亡了。

（三）影響慈善組織的主動性和靈活性

鄭功成把慈善事業(yè)的本質(zhì)特質(zhì)概括為六個方面，其中以民營公益機構(gòu)為組織基礎和以捐獻者的意愿為基礎這個特征告訴我們，慈善事業(yè)只能靠自愿捐贈，只能依靠民間的力量來發(fā)展。由于我國政府對慈善事業(yè)發(fā)展的干預導致慈善失去了其本應該具有的特質(zhì)。尤其近年來出現(xiàn)了很多“被捐助”的現(xiàn)象，在一些機關單位，員工都需要捐助一定數(shù)額的款項，這就打擊了人們自愿獻愛心的主動性和積極性，慈善失去了本來的意義。一些慈善機構(gòu)表面看來捐款總數(shù)額年年增加，但是很多都是上級單位強制捐助的，沒有充分發(fā)揮慈善組織的志愿性和社會性，沒有充分調(diào)動廣大人民的力量，極大地影響了慈善組織的積極性和主動性。

除此之外，一些退休的政府工作人員到慈善機構(gòu)擔任領導職務，把原有的政府運作邏輯和工作方式機械地帶到慈善活動的開展中，沒有充分發(fā)揮慈善組織的自身籌款優(yōu)勢，導致慈善活動形式非常單一，缺乏多樣性和靈活性。

三、政府主導慈善事業(yè)存在的問題

（一）政府在慈善活動中行政干預勸捐和強制捐贈的越位

慈善組織作為民間的志愿組織，資金的籌集是本著自愿原則進行的，款項的來源主要是社會的自愿捐助，但是近年來一些地方出現(xiàn)的“被捐助”現(xiàn)象引起社會的關注。我國在計劃經(jīng)濟時期形成的“單位制”約束已經(jīng)慢慢退去，但是這種影響在一定領域和一定地域還是存在的。一些單位要求職工每個月必須捐出一定的工資來獻愛心，而且還規(guī)定了最低限額。這些要求的出發(fā)點是為了培養(yǎng)大家的奉獻意識，也是為了資助需要幫助的人，但是這種帶有強制性的要求是完全背離了慈善的本意的，不但不會培養(yǎng)人們的慈善意識，反而讓人產(chǎn)生抵觸和反感情緒。

遇到重大災害的時候，作為祖國大家庭的一員，人們是發(fā)自內(nèi)心地想幫助同胞的，但是當人們遇到捐款的最低標準的時候，只能望而卻步。一些地方的教育部門給每個學校下指標，學校不得不要求學生至少要捐一定的錢數(shù)，這對幼小的孩子來說，獻愛心成了一種被迫的行為。如何才能培養(yǎng)孩子的慈善意識？作為政府應該去鼓勵和宣傳慈善，讓慈善意識深入人心，讓每個人都積極主動地參與到慈善中來，而不是作為一個勸募者。這種做法是本末倒置，收不到很好的效果，短期可能會增加善款的籌集，但是不利于慈善的長遠發(fā)展。

（二）政府在慈善事業(yè)發(fā)展中監(jiān)管和立法的缺位

我國政府對慈善組織實行“雙重管理”，“重入口輕監(jiān)管”的管理模式雖對慈善組織的合法性嚴加把關，但是登記認定之后卻處于無人管理、無人負責的尷尬境地。理論上講，除了民政部門和業(yè)務主管部門的管理之外，還有審計部門和人民銀行的財務管理，但是在實際運作過程中這種權(quán)責不分的監(jiān)管卻存在很多問題。一方面，這些管理機構(gòu)幾乎都是政府部門或者和政府部門有關，它們對慈善組織的監(jiān)管通常帶有很強的行政色彩；另一方面，這些監(jiān)管部門都有自己部門的本職工作，它們對慈善機構(gòu)和慈善活動的監(jiān)管只是自身工作的一小部分，所以不能形成專門的有效監(jiān)管。而且，雖然監(jiān)管部門看似很多，但是權(quán)責不分，職能不明，最終導致了慈善事業(yè)的發(fā)展缺乏有效的監(jiān)督。

沒有規(guī)矩，不成方圓。在法制化的今天，慈善事業(yè)的有序健康發(fā)展離不開完善的慈善法規(guī)。在中國，關于慈善的法律法規(guī)數(shù)量很少，而且僅僅限于對慈善組織和慈善活動某一部分的規(guī)定，沒有一部完善的慈善促進法，雖然很多學者和慈善家對慈善立法的呼聲不斷，但是到目前慈善法還是沒有出臺。沒有一部完善的慈善法來約束和保護慈善事業(yè)的發(fā)展，不僅不利于慈善事業(yè)有序健康的發(fā)展，還導致了一些偽慈善家和不法慈善機構(gòu)鉆了法律的空子，做了一些對人民和社會不利的事，不利于慈善組織的發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。

（三）政府在慈善事業(yè)發(fā)展中雙重管理體制及人事任免的錯位

1998年10月25日，國務院第250號令實施的《社會團體登記管理條例》明確規(guī)定，我國對社會團體實行雙重管理體制。在第一章《總則》的第三條中提到，“成立社會團體，應當經(jīng)其業(yè)務主管部門審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記；在第六條中規(guī)定，國務院民政部門和縣級以上各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關?！蔽覈鐣F體的雙重管理體制以及高門檻的登記規(guī)定使很多民間組織被拒在合法的社會團體之外，沒有業(yè)務主管部門作為掛靠單位，民間組織是沒有資格進行登記的，不能成為合法的社會團體就無法享受稅收等很多優(yōu)惠政策和法律的保護，也同樣得不到社會民眾的信任。這種嚴格的準入制度在一定程度上規(guī)范了慈善組織的活動，但是在對慈善機構(gòu)登記認定之后，登記管理部門和業(yè)務主管部門就放任其發(fā)展，不再給予嚴格的監(jiān)督和管理，這種“重把關輕監(jiān)管”的管理模式不利于慈善組織的健康發(fā)展。

慈善組織在一些地方被稱作“第二政府”，雖然是人們的誤解，但是也不難反映出慈善機構(gòu)中有過多的政府因素，表現(xiàn)在兩個方面：一是慈善機構(gòu)的主要領導一般是政府機關人員或者退休的領導，二是慈善機構(gòu)的機制運作邏輯和政府運作有很大的相似性。究其原因，可以追溯到政府機構(gòu)改革。為了減少政府財政支出，在精簡機構(gòu)的壓力下，政府很多部門決定“裁員”；其中民政部門的工作人員很多被硬派到其慈善機構(gòu)。除此之外，一些退休的老領導也加入到慈善組織中去，這樣就不可避免地把政府的運作方式帶到慈善機構(gòu)中去。慈善組織本來是民間非政府組織，但是其內(nèi)部機制運作和人員的安排受政府的控制，這樣是不符合慈善事業(yè)發(fā)展的固有規(guī)律的。

四、政府主導慈善事業(yè)的原因

（一）法律法規(guī)不完善

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步，我國慈善事業(yè)得到了很好的發(fā)展，但是慈善立法步伐卻遠遠跟不上慈善發(fā)展的步伐。到目前為止我國還沒有一部專門的綜合性的慈善法，對慈善的規(guī)范只是零星地散落在其他各種法律法規(guī)之中，慈善立法的落后不利于良好慈善活動的開展和慈善事業(yè)的發(fā)展。慈善事業(yè)發(fā)展很完善的國家無不有規(guī)范統(tǒng)一的慈善法律的保護和支持。比如英國早在1601年就頒布了《濟貧法》；17世紀頒布了《慈善用途法》，并設立專門的慈善委員會管理全國的慈善事業(yè)，英國政府在慈善立法方面的完善是本國慈善事業(yè)發(fā)展的基礎。其實，我國已經(jīng)意識到慈善立法的重要性，2012年兩會期間，政協(xié)委員楊瀾就明確指出，加快制定鼓勵和規(guī)范慈善立法勢在必行。[2] 2012年3月9日舉辦的第四屆企業(yè)責任高層論壇會議上，中華慈善總會會長范寶俊提出五項建議來促進我國慈善事業(yè)的發(fā)展，其中第一條就明確指出加快慈善立法進程，推動文化事業(yè)發(fā)展。[5] 我國現(xiàn)在關于慈善事業(yè)的法律法規(guī)不完善這一問題嚴重阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展，當務之急就是征求社會各層的意見，建立一部全國性、綜合性、統(tǒng)一性的大慈善法。

（二）捐贈文化不夠濃厚

我國自古就靠著中央集權(quán)的大一統(tǒng)的強制力來管理國家的，大到中央重大事務，小到民間鄰里街坊的日常生活。所以，自古以來，中央的權(quán)力就涉及國家的各個領域。所以，我國政府在慈善事業(yè)中的主導地位的形成也就不那么奇怪。

從新中國成立，尤其是1957年“左”傾影響越來越嚴重，慈善被認為是封建制度的殘余和資本主義麻痹人民的鴉片，從此之后，慈善在中華大地上被人們遺忘了好幾十年。上世紀80年代之后，當人們再次接納慈善事業(yè)的時候，政府還在猶豫和害怕慈善是否能適應社會主義的發(fā)展，慈善的盛行是否會影響到政府的權(quán)威。所以，我國政府小心翼翼地控制著慈善活動，監(jiān)視著慈善事業(yè)的發(fā)展；另一方面，由于資本主義國家的慈善事業(yè)給社會帶來的那么大的益處，我國人民也把期望的目光投給政府，也期待著在社會主義國家，政府同樣也可以通過慈善來促進社會的發(fā)展、和諧和穩(wěn)定，所以這種期望使我國政府更加關注慈善的發(fā)展，加大了對慈善事業(yè)的推動和參與，這樣也就不可避免地使我國慈善事業(yè)的發(fā)展帶有行政性的色彩。

（三）民間慈善組織自身運作不成熟和社會公信力不強

慈善組織作為民間組織，政府本應該給予慈善組織充分的自主權(quán)，但慈善組織自身運作不成熟，處理問題和化解矛盾的能力都很薄弱。尤其是當慈善組織內(nèi)部出現(xiàn)危機的時候，慈善組織自身根本沒有能力去處理自己的內(nèi)部事務，如果任由其發(fā)展，會傷及人民群眾的感情，甚至可能會影響到社會的穩(wěn)定，這是政府插手慈善活動的重要原因之一。

慈善組織自身建設不強包括很多方面，比如人才的任用和管理機制不完善，慈善專職的工作人員素質(zhì)不高，內(nèi)部監(jiān)督機制的不健全，資金運作和財務公開不透明，慈善捐贈隨意化和非專業(yè)化現(xiàn)象嚴重，對外宣傳和包裝力度不夠等等，這些問題都是慈善組織自身建設不強的表現(xiàn)。我們時常會聽到一波未平一波又起的慈善危機事件，這些慈善組織內(nèi)部問題的存在必然導致慈善組織整體社會公信力不高，人民的信任度降低。

捐贈資金對慈善的發(fā)展尤為重要，但是作為慈善事業(yè)的無形資本——社會公信力，它對慈善事業(yè)的發(fā)展影響是根本的和長期的。李宏塔指出，公信力是慈善組織的第一生命力。[2] 當今，我國民間慈善組織的社會公信力是很低的，尤其是近年來一次次傷及慈善的負面消息被曝光之后，我國慈善事業(yè)的公信力更是一落千丈。因此，無奈之余，只能靠政府的廣泛影響力和強制力發(fā)展慈善，形成了政府主導的慈善發(fā)展模式。

公民慈善意識淡薄，慈善組織自身建設能力不強，慈善組織和公眾信息不對稱，監(jiān)督力度不夠等等一系列因素造成了我國慈善組織公信力不高?，F(xiàn)階段我國慈善組織自身管理和處理突發(fā)事件的能力又很缺乏，最終導致了慈善事業(yè)不能很好地發(fā)展。所以，政府不得不加大對慈善事業(yè)的管理和控制，最終導致了我國現(xiàn)在的慈善發(fā)展模式——政府主導的慈善發(fā)展模式。

參考文獻：

[1]陸巖.普通公眾捐贈行為特征分析[D].蘭州：蘭州大學，2009.

[2]“后危機時代”的慈善之路怎么走？——全國政協(xié)委員熱議

我國慈善事業(yè)未來發(fā)展[N].人民政協(xié)報，2012-03-06（C05）.

[3]趙黎青.非盈利部門與中國發(fā)展[M].香港：香港社會科學出版

社，2011：72.

[4]鄭功成.當代中國慈善事業(yè)[M].北京：人民出版社，2010：104-105.

[5]共建慈善文化走向慈善文明——第四屆企業(yè)責任高層論壇側(cè)

記[N].人民政協(xié)報，2012-03-10（C05）.

[責任編輯、校對：葉慧娟]

沒有規(guī)矩，不成方圓。在法制化的今天，慈善事業(yè)的有序健康發(fā)展離不開完善的慈善法規(guī)。在中國，關于慈善的法律法規(guī)數(shù)量很少，而且僅僅限于對慈善組織和慈善活動某一部分的規(guī)定，沒有一部完善的慈善促進法，雖然很多學者和慈善家對慈善立法的呼聲不斷，但是到目前慈善法還是沒有出臺。沒有一部完善的慈善法來約束和保護慈善事業(yè)的發(fā)展，不僅不利于慈善事業(yè)有序健康的發(fā)展，還導致了一些偽慈善家和不法慈善機構(gòu)鉆了法律的空子，做了一些對人民和社會不利的事，不利于慈善組織的發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。

（三）政府在慈善事業(yè)發(fā)展中雙重管理體制及人事任免的錯位

1998年10月25日，國務院第250號令實施的《社會團體登記管理條例》明確規(guī)定，我國對社會團體實行雙重管理體制。在第一章《總則》的第三條中提到，“成立社會團體，應當經(jīng)其業(yè)務主管部門審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記；在第六條中規(guī)定，國務院民政部門和縣級以上各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關?！蔽覈鐣F體的雙重管理體制以及高門檻的登記規(guī)定使很多民間組織被拒在合法的社會團體之外，沒有業(yè)務主管部門作為掛靠單位，民間組織是沒有資格進行登記的，不能成為合法的社會團體就無法享受稅收等很多優(yōu)惠政策和法律的保護，也同樣得不到社會民眾的信任。這種嚴格的準入制度在一定程度上規(guī)范了慈善組織的活動，但是在對慈善機構(gòu)登記認定之后，登記管理部門和業(yè)務主管部門就放任其發(fā)展，不再給予嚴格的監(jiān)督和管理，這種“重把關輕監(jiān)管”的管理模式不利于慈善組織的健康發(fā)展。

慈善組織在一些地方被稱作“第二政府”，雖然是人們的誤解，但是也不難反映出慈善機構(gòu)中有過多的政府因素，表現(xiàn)在兩個方面：一是慈善機構(gòu)的主要領導一般是政府機關人員或者退休的領導，二是慈善機構(gòu)的機制運作邏輯和政府運作有很大的相似性。究其原因，可以追溯到政府機構(gòu)改革。為了減少政府財政支出，在精簡機構(gòu)的壓力下，政府很多部門決定“裁員”；其中民政部門的工作人員很多被硬派到其慈善機構(gòu)。除此之外，一些退休的老領導也加入到慈善組織中去，這樣就不可避免地把政府的運作方式帶到慈善機構(gòu)中去。慈善組織本來是民間非政府組織，但是其內(nèi)部機制運作和人員的安排受政府的控制，這樣是不符合慈善事業(yè)發(fā)展的固有規(guī)律的。

四、政府主導慈善事業(yè)的原因

（一）法律法規(guī)不完善

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步，我國慈善事業(yè)得到了很好的發(fā)展，但是慈善立法步伐卻遠遠跟不上慈善發(fā)展的步伐。到目前為止我國還沒有一部專門的綜合性的慈善法，對慈善的規(guī)范只是零星地散落在其他各種法律法規(guī)之中，慈善立法的落后不利于良好慈善活動的開展和慈善事業(yè)的發(fā)展。慈善事業(yè)發(fā)展很完善的國家無不有規(guī)范統(tǒng)一的慈善法律的保護和支持。比如英國早在1601年就頒布了《濟貧法》；17世紀頒布了《慈善用途法》，并設立專門的慈善委員會管理全國的慈善事業(yè)，英國政府在慈善立法方面的完善是本國慈善事業(yè)發(fā)展的基礎。其實，我國已經(jīng)意識到慈善立法的重要性，2012年兩會期間，政協(xié)委員楊瀾就明確指出，加快制定鼓勵和規(guī)范慈善立法勢在必行。[2] 2012年3月9日舉辦的第四屆企業(yè)責任高層論壇會議上，中華慈善總會會長范寶俊提出五項建議來促進我國慈善事業(yè)的發(fā)展，其中第一條就明確指出加快慈善立法進程，推動文化事業(yè)發(fā)展。[5] 我國現(xiàn)在關于慈善事業(yè)的法律法規(guī)不完善這一問題嚴重阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展，當務之急就是征求社會各層的意見，建立一部全國性、綜合性、統(tǒng)一性的大慈善法。

（二）捐贈文化不夠濃厚

我國自古就靠著中央集權(quán)的大一統(tǒng)的強制力來管理國家的，大到中央重大事務，小到民間鄰里街坊的日常生活。所以，自古以來，中央的權(quán)力就涉及國家的各個領域。所以，我國政府在慈善事業(yè)中的主導地位的形成也就不那么奇怪。

從新中國成立，尤其是1957年“左”傾影響越來越嚴重，慈善被認為是封建制度的殘余和資本主義麻痹人民的鴉片，從此之后，慈善在中華大地上被人們遺忘了好幾十年。上世紀80年代之后，當人們再次接納慈善事業(yè)的時候，政府還在猶豫和害怕慈善是否能適應社會主義的發(fā)展，慈善的盛行是否會影響到政府的權(quán)威。所以，我國政府小心翼翼地控制著慈善活動，監(jiān)視著慈善事業(yè)的發(fā)展；另一方面，由于資本主義國家的慈善事業(yè)給社會帶來的那么大的益處，我國人民也把期望的目光投給政府，也期待著在社會主義國家，政府同樣也可以通過慈善來促進社會的發(fā)展、和諧和穩(wěn)定，所以這種期望使我國政府更加關注慈善的發(fā)展，加大了對慈善事業(yè)的推動和參與，這樣也就不可避免地使我國慈善事業(yè)的發(fā)展帶有行政性的色彩。

（三）民間慈善組織自身運作不成熟和社會公信力不強

慈善組織作為民間組織，政府本應該給予慈善組織充分的自主權(quán)，但慈善組織自身運作不成熟，處理問題和化解矛盾的能力都很薄弱。尤其是當慈善組織內(nèi)部出現(xiàn)危機的時候，慈善組織自身根本沒有能力去處理自己的內(nèi)部事務，如果任由其發(fā)展，會傷及人民群眾的感情，甚至可能會影響到社會的穩(wěn)定，這是政府插手慈善活動的重要原因之一。

慈善組織自身建設不強包括很多方面，比如人才的任用和管理機制不完善，慈善專職的工作人員素質(zhì)不高，內(nèi)部監(jiān)督機制的不健全，資金運作和財務公開不透明，慈善捐贈隨意化和非專業(yè)化現(xiàn)象嚴重，對外宣傳和包裝力度不夠等等，這些問題都是慈善組織自身建設不強的表現(xiàn)。我們時常會聽到一波未平一波又起的慈善危機事件，這些慈善組織內(nèi)部問題的存在必然導致慈善組織整體社會公信力不高，人民的信任度降低。

捐贈資金對慈善的發(fā)展尤為重要，但是作為慈善事業(yè)的無形資本——社會公信力，它對慈善事業(yè)的發(fā)展影響是根本的和長期的。李宏塔指出，公信力是慈善組織的第一生命力。[2] 當今，我國民間慈善組織的社會公信力是很低的，尤其是近年來一次次傷及慈善的負面消息被曝光之后，我國慈善事業(yè)的公信力更是一落千丈。因此，無奈之余，只能靠政府的廣泛影響力和強制力發(fā)展慈善，形成了政府主導的慈善發(fā)展模式。

公民慈善意識淡薄，慈善組織自身建設能力不強，慈善組織和公眾信息不對稱，監(jiān)督力度不夠等等一系列因素造成了我國慈善組織公信力不高?，F(xiàn)階段我國慈善組織自身管理和處理突發(fā)事件的能力又很缺乏，最終導致了慈善事業(yè)不能很好地發(fā)展。所以，政府不得不加大對慈善事業(yè)的管理和控制，最終導致了我國現(xiàn)在的慈善發(fā)展模式——政府主導的慈善發(fā)展模式。

參考文獻：

[1]陸巖.普通公眾捐贈行為特征分析[D].蘭州：蘭州大學，2009.

[2]“后危機時代”的慈善之路怎么走？——全國政協(xié)委員熱議

我國慈善事業(yè)未來發(fā)展[N].人民政協(xié)報，2012-03-06（C05）.

[3]趙黎青.非盈利部門與中國發(fā)展[M].香港：香港社會科學出版

社，2011：72.

[4]鄭功成.當代中國慈善事業(yè)[M].北京：人民出版社，2010：104-105.

[5]共建慈善文化走向慈善文明——第四屆企業(yè)責任高層論壇側(cè)

記[N].人民政協(xié)報，2012-03-10（C05）.

[責任編輯、校對：葉慧娟]

沒有規(guī)矩，不成方圓。在法制化的今天，慈善事業(yè)的有序健康發(fā)展離不開完善的慈善法規(guī)。在中國，關于慈善的法律法規(guī)數(shù)量很少，而且僅僅限于對慈善組織和慈善活動某一部分的規(guī)定，沒有一部完善的慈善促進法，雖然很多學者和慈善家對慈善立法的呼聲不斷，但是到目前慈善法還是沒有出臺。沒有一部完善的慈善法來約束和保護慈善事業(yè)的發(fā)展，不僅不利于慈善事業(yè)有序健康的發(fā)展，還導致了一些偽慈善家和不法慈善機構(gòu)鉆了法律的空子，做了一些對人民和社會不利的事，不利于慈善組織的發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。

（三）政府在慈善事業(yè)發(fā)展中雙重管理體制及人事任免的錯位

1998年10月25日，國務院第250號令實施的《社會團體登記管理條例》明確規(guī)定，我國對社會團體實行雙重管理體制。在第一章《總則》的第三條中提到，“成立社會團體，應當經(jīng)其業(yè)務主管部門審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記；在第六條中規(guī)定，國務院民政部門和縣級以上各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關?！蔽覈鐣F體的雙重管理體制以及高門檻的登記規(guī)定使很多民間組織被拒在合法的社會團體之外，沒有業(yè)務主管部門作為掛靠單位，民間組織是沒有資格進行登記的，不能成為合法的社會團體就無法享受稅收等很多優(yōu)惠政策和法律的保護，也同樣得不到社會民眾的信任。這種嚴格的準入制度在一定程度上規(guī)范了慈善組織的活動，但是在對慈善機構(gòu)登記認定之后，登記管理部門和業(yè)務主管部門就放任其發(fā)展，不再給予嚴格的監(jiān)督和管理，這種“重把關輕監(jiān)管”的管理模式不利于慈善組織的健康發(fā)展。

慈善組織在一些地方被稱作“第二政府”，雖然是人們的誤解，但是也不難反映出慈善機構(gòu)中有過多的政府因素，表現(xiàn)在兩個方面：一是慈善機構(gòu)的主要領導一般是政府機關人員或者退休的領導，二是慈善機構(gòu)的機制運作邏輯和政府運作有很大的相似性。究其原因，可以追溯到政府機構(gòu)改革。為了減少政府財政支出，在精簡機構(gòu)的壓力下，政府很多部門決定“裁員”；其中民政部門的工作人員很多被硬派到其慈善機構(gòu)。除此之外，一些退休的老領導也加入到慈善組織中去，這樣就不可避免地把政府的運作方式帶到慈善機構(gòu)中去。慈善組織本來是民間非政府組織，但是其內(nèi)部機制運作和人員的安排受政府的控制，這樣是不符合慈善事業(yè)發(fā)展的固有規(guī)律的。

四、政府主導慈善事業(yè)的原因

（一）法律法規(guī)不完善

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步，我國慈善事業(yè)得到了很好的發(fā)展，但是慈善立法步伐卻遠遠跟不上慈善發(fā)展的步伐。到目前為止我國還沒有一部專門的綜合性的慈善法，對慈善的規(guī)范只是零星地散落在其他各種法律法規(guī)之中，慈善立法的落后不利于良好慈善活動的開展和慈善事業(yè)的發(fā)展。慈善事業(yè)發(fā)展很完善的國家無不有規(guī)范統(tǒng)一的慈善法律的保護和支持。比如英國早在1601年就頒布了《濟貧法》；17世紀頒布了《慈善用途法》，并設立專門的慈善委員會管理全國的慈善事業(yè)，英國政府在慈善立法方面的完善是本國慈善事業(yè)發(fā)展的基礎。其實，我國已經(jīng)意識到慈善立法的重要性，2012年兩會期間，政協(xié)委員楊瀾就明確指出，加快制定鼓勵和規(guī)范慈善立法勢在必行。[2] 2012年3月9日舉辦的第四屆企業(yè)責任高層論壇會議上，中華慈善總會會長范寶俊提出五項建議來促進我國慈善事業(yè)的發(fā)展，其中第一條就明確指出加快慈善立法進程，推動文化事業(yè)發(fā)展。[5] 我國現(xiàn)在關于慈善事業(yè)的法律法規(guī)不完善這一問題嚴重阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展，當務之急就是征求社會各層的意見，建立一部全國性、綜合性、統(tǒng)一性的大慈善法。

（二）捐贈文化不夠濃厚

我國自古就靠著中央集權(quán)的大一統(tǒng)的強制力來管理國家的，大到中央重大事務，小到民間鄰里街坊的日常生活。所以，自古以來，中央的權(quán)力就涉及國家的各個領域。所以，我國政府在慈善事業(yè)中的主導地位的形成也就不那么奇怪。

從新中國成立，尤其是1957年“左”傾影響越來越嚴重，慈善被認為是封建制度的殘余和資本主義麻痹人民的鴉片，從此之后，慈善在中華大地上被人們遺忘了好幾十年。上世紀80年代之后，當人們再次接納慈善事業(yè)的時候，政府還在猶豫和害怕慈善是否能適應社會主義的發(fā)展，慈善的盛行是否會影響到政府的權(quán)威。所以，我國政府小心翼翼地控制著慈善活動，監(jiān)視著慈善事業(yè)的發(fā)展；另一方面，由于資本主義國家的慈善事業(yè)給社會帶來的那么大的益處，我國人民也把期望的目光投給政府，也期待著在社會主義國家，政府同樣也可以通過慈善來促進社會的發(fā)展、和諧和穩(wěn)定，所以這種期望使我國政府更加關注慈善的發(fā)展，加大了對慈善事業(yè)的推動和參與，這樣也就不可避免地使我國慈善事業(yè)的發(fā)展帶有行政性的色彩。

（三）民間慈善組織自身運作不成熟和社會公信力不強

慈善組織作為民間組織，政府本應該給予慈善組織充分的自主權(quán)，但慈善組織自身運作不成熟，處理問題和化解矛盾的能力都很薄弱。尤其是當慈善組織內(nèi)部出現(xiàn)危機的時候，慈善組織自身根本沒有能力去處理自己的內(nèi)部事務，如果任由其發(fā)展，會傷及人民群眾的感情，甚至可能會影響到社會的穩(wěn)定，這是政府插手慈善活動的重要原因之一。

慈善組織自身建設不強包括很多方面，比如人才的任用和管理機制不完善，慈善專職的工作人員素質(zhì)不高，內(nèi)部監(jiān)督機制的不健全，資金運作和財務公開不透明，慈善捐贈隨意化和非專業(yè)化現(xiàn)象嚴重，對外宣傳和包裝力度不夠等等，這些問題都是慈善組織自身建設不強的表現(xiàn)。我們時常會聽到一波未平一波又起的慈善危機事件，這些慈善組織內(nèi)部問題的存在必然導致慈善組織整體社會公信力不高，人民的信任度降低。

捐贈資金對慈善的發(fā)展尤為重要，但是作為慈善事業(yè)的無形資本——社會公信力，它對慈善事業(yè)的發(fā)展影響是根本的和長期的。李宏塔指出，公信力是慈善組織的第一生命力。[2] 當今，我國民間慈善組織的社會公信力是很低的，尤其是近年來一次次傷及慈善的負面消息被曝光之后，我國慈善事業(yè)的公信力更是一落千丈。因此，無奈之余，只能靠政府的廣泛影響力和強制力發(fā)展慈善，形成了政府主導的慈善發(fā)展模式。

公民慈善意識淡薄，慈善組織自身建設能力不強，慈善組織和公眾信息不對稱，監(jiān)督力度不夠等等一系列因素造成了我國慈善組織公信力不高?，F(xiàn)階段我國慈善組織自身管理和處理突發(fā)事件的能力又很缺乏，最終導致了慈善事業(yè)不能很好地發(fā)展。所以，政府不得不加大對慈善事業(yè)的管理和控制，最終導致了我國現(xiàn)在的慈善發(fā)展模式——政府主導的慈善發(fā)展模式。

參考文獻：

[1]陸巖.普通公眾捐贈行為特征分析[D].蘭州：蘭州大學，2009.

[2]“后危機時代”的慈善之路怎么走？——全國政協(xié)委員熱議

我國慈善事業(yè)未來發(fā)展[N].人民政協(xié)報，2012-03-06（C05）.

[3]趙黎青.非盈利部門與中國發(fā)展[M].香港：香港社會科學出版

社，2011：72.

[4]鄭功成.當代中國慈善事業(yè)[M].北京：人民出版社，2010：104-105.

[5]共建慈善文化走向慈善文明——第四屆企業(yè)責任高層論壇側(cè)

記[N].人民政協(xié)報，2012-03-10（C05）.

[責任編輯、校對：葉慧娟]