李純斌，樊 偉，陳小塵

（1.湖南化工職院，湖南 長(zhǎng)沙 412004；2.重慶師范大學(xué) 政治學(xué)院，重慶 400047）

政治學(xué)研究

官僚制在現(xiàn)代行政發(fā)展中的變遷

李純斌1，樊 偉2，陳小塵

（1.湖南化工職院，湖南 長(zhǎng)沙 412004；2.重慶師范大學(xué) 政治學(xué)院，重慶 400047）

民主政治與官僚制并不是獨(dú)立的東西，有如硬幣的正面和反面，需要在實(shí)際運(yùn)作上將二者整合。運(yùn)用民主政治的理論，對(duì)官僚制特性進(jìn)行規(guī)定，積極發(fā)揮民主政治的功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共行政的理性發(fā)展。在此基礎(chǔ)上對(duì)發(fā)展民主行政的制度設(shè)計(jì)和理論評(píng)價(jià)進(jìn)行思考。

官僚制；現(xiàn)代行政；制度價(jià)值

在國(guó)家機(jī)構(gòu)中，由官員操作運(yùn)行的龐大組織網(wǎng)絡(luò)的行政管理機(jī)構(gòu)是最重要的。韋伯認(rèn)為官僚組織發(fā)展的根本原因，始終在于他對(duì)于任何其他組織的形式而言，都具有絕對(duì)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。[1]33因而從這個(gè)意義上講，他的結(jié)論是：其一，認(rèn)為對(duì)于現(xiàn)代公民來(lái)說(shuō)不存在創(chuàng)造非官僚管理的任何合理途徑，因?yàn)閷?shí)際上，在每一種可以想到的情況下，官僚制都是“絕對(duì)必需的”。其二，直接民主會(huì)造成毫無(wú)效率的管理、令人討厭的無(wú)能和政治的不穩(wěn)定，并且最終可能增加暴戾的少數(shù)人統(tǒng)治。[1]33那么，當(dāng)走出傳統(tǒng)官僚組織已成為必然，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要現(xiàn)代行政朝向哪一范式，這就是一個(gè)非常迫切、重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、發(fā)展價(jià)值與公共行政現(xiàn)實(shí)之間的矛盾

從傳統(tǒng)行政理論來(lái)看，威爾遜于1887年提出行政與政治分離后，傳統(tǒng)行政理論就一直受到科學(xué)管理學(xué)派、韋伯理想型官僚理性的影響和學(xué)術(shù)界主流的方法論——邏輯實(shí)證論的主導(dǎo)，形成了公共行政在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一些難以克服的固疾。換言之，就是：第一，科學(xué)管理學(xué)派、韋伯理想型官僚理性實(shí)行政治與行政二分法，行政研究在觀念上局限在狹窄的領(lǐng)域，不夠重視其與社會(huì)、政治密切相關(guān)的政策制定、政策分析等問(wèn)題，這樣公共行政必然游離于社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)之外，不能滿足解決社會(huì)問(wèn)題和處理社會(huì)危機(jī)的需要；第二，邏輯實(shí)證主義片面強(qiáng)調(diào)價(jià)值中立，忽視價(jià)值理論，因此在注重經(jīng)驗(yàn)研究取向的邏輯實(shí)證論中抹去了批判理論、道德哲學(xué)對(duì)現(xiàn)代公共行政研究的意義；第三，傳統(tǒng)官僚組織形態(tài)由于偏重層級(jí)節(jié)制、強(qiáng)調(diào)形式理性，因而彈性不夠，對(duì)越來(lái)越復(fù)雜多變的社會(huì)問(wèn)題表現(xiàn)淡漠和失效；第四，容易出現(xiàn)“目標(biāo)錯(cuò)置”現(xiàn)象，就是說(shuō)突出了組織的效率，但忽視了其服務(wù)的對(duì)象即公眾的需求。

現(xiàn)代公共行政發(fā)展要求有一個(gè)更符合民主政治時(shí)代的價(jià)值目標(biāo)。學(xué)術(shù)界一直想在官僚制和民主制之間找到一些相關(guān)性，從而探索一個(gè)有效的現(xiàn)代行政發(fā)展范式。熊彼特認(rèn)為，“官僚政治對(duì)民主政體不是阻礙，而是必要的補(bǔ)充”[2]311。在這里，現(xiàn)代官僚組織應(yīng)該超越政治行政二分法、科學(xué)管理技術(shù)及效率價(jià)值目標(biāo)的偏重，糾正“權(quán)威—順從”、“長(zhǎng)官—部屬”這種主導(dǎo)的行政理論偏向，從而趨向民主行政的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)官僚制與民主的相容。美國(guó)維吉尼亞學(xué)院暨州立大學(xué)5位學(xué)者基于美國(guó)在20世紀(jì)后期政治論壇圍繞著聲討官僚的情況，認(rèn)為這種做法和風(fēng)尚對(duì)美國(guó)的治理能力會(huì)造成莫大傷害，聯(lián)合發(fā)表了題為《公共行政與過(guò)程：轉(zhuǎn)變美國(guó)的政治對(duì)話》的論文。后來(lái)，他們?cè)俣柔槍?duì)近年各國(guó)政府改革的趨勢(shì)，并在當(dāng)前世界潮流下，重新思考政府的定位，編著成《重建民主的公共行政：現(xiàn)代的矛盾，后現(xiàn)代的挑戰(zhàn)》。[3]138在這里他們主張：首先，強(qiáng)調(diào)改變對(duì)官僚的錯(cuò)誤認(rèn)知?；跁r(shí)下許多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題顯出政府行政效能滯后，要正確分析政治體系本身存在許多不可治理的問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單歸因于官僚體系本身，更要注重?cái)y手合作。其次，強(qiáng)調(diào)推翻過(guò)去的政府典范，即由上到下的控制與集權(quán)、政府與行政分離，重新建立治理典型，使行政官僚能夠在政治環(huán)境下找到定位與合法性。很明顯，傳統(tǒng)官僚制和民主政治之間存在管理、控制與治理的價(jià)值矛盾，以及治理與管理、控制的運(yùn)作模式矛盾。

二、民主行政與官僚制的沖突與調(diào)解

基于調(diào)解民主政治與行政官僚制之間理念上的沖突，就得仔細(xì)分析它們之間由于差異和矛盾所產(chǎn)生的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)這種沖突的調(diào)解。

表1 比較考察[4]8

（一）了解真實(shí)的官僚（見(jiàn)表1）。通過(guò)從社會(huì)、文化、心理、語(yǔ)言、認(rèn)知、政治六個(gè)層面對(duì)官僚世界進(jìn)行客觀描述，打破了一般人對(duì)于官僚制的印象；同時(shí)揭示作為形式理性的官僚制所顯示的超越其他組織形式的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為理性化的行政發(fā)展提供啟示和借鑒。

（二）倫理觀點(diǎn)的比較（見(jiàn)表2）。官僚制度強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)的責(zé)任、信息保密、遵守命令與法規(guī)，有朝向集權(quán)和控制的方向，而且決策傾向逐漸遠(yuǎn)離員工與大眾。這會(huì)造成公民參與的需要與人民所感受的科層體系實(shí)務(wù)有逐漸變大的差距，民主政治的需求與官僚制度的運(yùn)作不能協(xié)調(diào)與配合。

表2 倫理觀點(diǎn)的比較[5]239

（三）特征比較（見(jiàn)表3）。官僚體制追求形式理性價(jià)值，諸如關(guān)注管理技術(shù)和效率、價(jià)值無(wú)涉，這些與民主政治要求的價(jià)值存在著若干差異。很明顯，官僚專業(yè)性與民主性是其中最突出的焦點(diǎn)問(wèn)題。也就是說(shuō)，在政府體系中公民有限參與與大規(guī)模公共行政發(fā)展之間存在脫節(jié)。而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這會(huì)使民眾對(duì)政府控制產(chǎn)生無(wú)力感繼而產(chǎn)生緊張和沖突，失去對(duì)政府的信任并最終喪失參與公共事務(wù)的興趣。

表3 特征比較[3]483

結(jié)合以上分析可以認(rèn)為：

其一，官僚制對(duì)民主政治的影響。首先，官僚本身的獨(dú)立性存在擺脫政黨或民選政治家的控制，卻也存在對(duì)民主控制程序的逃避；其次，官僚的專業(yè)性及理性化能使其成為國(guó)家統(tǒng)治的最有效率的工具，但也可能成為統(tǒng)治國(guó)家、壓迫人民的一種工具。所以官僚體系是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民主的必須，又可能是民主發(fā)展的最大威脅。

其二，民主政治對(duì)官僚制的影響。在民主政治下，官僚有很多機(jī)會(huì)參與政策的決定。在為民選的政治首長(zhǎng)提供政策建議和決策時(shí)，要求官僚以價(jià)值無(wú)涉、不偏袒某政黨或政治組織的態(tài)度進(jìn)行。那么這時(shí)，官僚就處在“既要求獨(dú)立性、又要求從屬性，既要求政治性又要求非政治性”當(dāng)中，使得官僚制的政治中立處在尷尬境地。有如硬幣的正面和反面，面對(duì)民主政治以及行政效率雙重要求與價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)，行政官僚在實(shí)際運(yùn)作上必須將二者加以整合，運(yùn)用民主政治的理論，對(duì)官僚制特性進(jìn)行規(guī)定，積極發(fā)揮民主政治的功能，這樣就能化解沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共行政的理性發(fā)展。

三、發(fā)展現(xiàn)代行政的制度設(shè)計(jì)與價(jià)值追求

運(yùn)用民主政治理論對(duì)行政官僚制加以整合并進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，奧斯特洛姆、葉茲(Douglas Yerea)等世界著名學(xué)者進(jìn)行了卓有成效的有益探索，他們的理論具有很好的借鑒作用。

奧斯特洛姆在其著作中認(rèn)為，當(dāng)今公共行政的研究大部分關(guān)注的是層級(jí)機(jī)制管理，并明確地描述了這種占支配地位的模式是如何支持 “一個(gè)權(quán)威中心”基礎(chǔ)上的組織管理，而非民主意義上的人員互動(dòng)功能。作為對(duì)這種流行的層級(jí)制結(jié)構(gòu)的回應(yīng)，他建議一種改善后的可以選擇模式，他稱之為“民主行政”。[6]511其所稱謂的民主模式實(shí)際上是在韋伯官僚制的基礎(chǔ)上稍有修正。奧氏的理論類型強(qiáng)調(diào)一種民主道德的基礎(chǔ)，以及對(duì)社會(huì)理性和人類存在的基本社會(huì)性的理解，并認(rèn)為公共行為首先要求共同的思考和參與過(guò)程，公共行為需要在組織生活中運(yùn)用公民美德。他認(rèn)為民主行政的基礎(chǔ)是：①每個(gè)人都有資格參與公共事務(wù)處理，體現(xiàn)平等至上主義的假設(shè)；②所有重要的決定都留給所有社群成員以及他們所選擇的代表考慮；③把命令的權(quán)力限制在必要的最小的范圍；④把行政機(jī)關(guān)的地位從主導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)楣偷男姓C(jī)關(guān)。從而期待在遵循理性法律規(guī)則運(yùn)作下公共行政能夠像官僚制行政那樣有效地提供公共服務(wù)。其民主行政理論建構(gòu)的起點(diǎn)：①每個(gè)人都能勝任參與公共事務(wù)管理這一假定；②須由共同體內(nèi)所有成員討論的所有重要決定的保留；③把命令的權(quán)利限制在必要的最小范圍；③行政人員從“老爺”到“公仆”的地位變更?？梢钥闯鰥W氏主張多樣化的組織安排，這是認(rèn)識(shí)到民主模式由于不同的組織安排，可以提供不同的公共物品和服務(wù)，而且，通過(guò)多樣化的組織安排，例如，雙方利益，物品的交易和合約以及從有限的特權(quán)階層中獲得權(quán)力等方式，這些組織之間能夠相互協(xié)調(diào)。因此他指出，多樣化的組織安排提供了“維持穩(wěn)定的政治秩序所必須的條件，而這種穩(wěn)定的政治能在迅速變化的情況中促進(jìn)人類福利?！盵6]513即單一中心權(quán)力安排的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閱沃行摹嘀行?；集中—多元；單一—多樣；?jiǎn)單—復(fù)雜的權(quán)力形式。從這個(gè)角度出發(fā)采取了許多公共選擇理論觀點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)其所謂的民主行政決策規(guī)則：①對(duì)憲政體制設(shè)計(jì)的重視；②權(quán)威的分散以彼此互相牽制；③重疊管轄權(quán)的相互競(jìng)爭(zhēng)設(shè)計(jì)；④組織間的協(xié)調(diào)及沖突仲裁機(jī)制；⑤成本效益分析方法；⑥注重效率的觀念；⑦注重市場(chǎng)的觀念；⑧注重績(jī)效衡量；⑨民營(yíng)化做法，追求穩(wěn)定的政治秩序。[6]510-620

葉茲(Douglas Yerea)認(rèn)為民主政治的理論應(yīng)該化為官僚制度的運(yùn)轉(zhuǎn)。[7]114-117第一，設(shè)法化解雙方的沖突，進(jìn)而建立共同的價(jià)值與目標(biāo)，從而調(diào)整政治與行政各自體系的關(guān)系。即民主政治方面強(qiáng)調(diào)代表、回應(yīng)、公開(kāi)參與、控制專家、利益集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)與均衡等要求；行政效率方面加強(qiáng)規(guī)劃與解決問(wèn)題，協(xié)調(diào)、執(zhí)行、削減浪費(fèi)性指出、領(lǐng)導(dǎo)等能力。第二，建構(gòu)一個(gè)實(shí)踐民主行政制度與方法的行政模式?；咎卣魇牵孩傩姓倭乓詧?zhí)行公共利益作為最高行動(dòng)指導(dǎo)原則并成為公共利益的代言人；②行政官僚要反映社會(huì)各階層的需求，尤其是要關(guān)注弱勢(shì)群體并采取弱勢(shì)優(yōu)先方案；③行政的運(yùn)作要本著對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神公開(kāi)信息；④行政官僚要將公共利益置于特殊利益集團(tuán)之上，以追求公共利益為最高目標(biāo)；⑤行政體系的技術(shù)官僚要意識(shí)到專家精神與民主政治的代表性有所沖突，在運(yùn)用其專業(yè)技術(shù)時(shí)，注意專業(yè)的局限性；⑥要從普遍意義上看待參與，因而要有政治參與，還要有行政體系內(nèi)部參與，進(jìn)而真正擴(kuò)大公民參與行政的范圍。

綜上可得，官僚制在現(xiàn)代行政的變遷中，無(wú)論是公共行政現(xiàn)實(shí)對(duì)制度發(fā)展價(jià)值的訴求，還是民主行政與官僚制的沖突與調(diào)解，抑或以?shī)W斯特洛姆、葉茲(Douglas Yerea)等為代表的運(yùn)用民主政治理論對(duì)行政官僚制加以整合并進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的社會(huì)公共行政理論，都在面對(duì)著——民主政治以及行政技術(shù)、效率（官僚制）雙重要求與價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)。因此，行政官僚在實(shí)際運(yùn)作上必須將二者加以整合。第一，以治理概念取代管理、控制的行政運(yùn)作模式。在這里，這個(gè)“治理”一方面是行政人員個(gè)人責(zé)任和應(yīng)追求的價(jià)值，另一方面因?yàn)槿耸巧鐣?huì)的產(chǎn)物，人生活于團(tuán)體之中，個(gè)人的道德和責(zé)任受到團(tuán)體的孕育和限制，也體現(xiàn)在個(gè)人與社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度上。第二，從個(gè)人與社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度入手，注重轉(zhuǎn)變行政人員和公民個(gè)人的德性，運(yùn)用民主政治的理論，對(duì)官僚制特性進(jìn)行規(guī)定，積極發(fā)揮民主政治的功能，這樣就能化解沖突，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的理性發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：呂增艷）

D035

A

1008—7974(2014)04—0088—04

2013-07-25

李純斌（1975-）湖南郴州人，碩士。研究方向：馬克思主義與社會(huì)文化；樊偉（1966-）重慶人，重慶師范大學(xué)政治學(xué)院教授，博士。研究方向：馬克思主義理論研究。

2011年湖南省教育科學(xué)規(guī)劃課題“高校傳統(tǒng)思想政治教育向公民教育的轉(zhuǎn)型研究”階段性研究成果之一。項(xiàng)目編號(hào)xjk001cdy032