席志剛

7月31日，國(guó)防部新聞發(fā)言人證實(shí)：目前國(guó)家和軍隊(duì)有關(guān)部門(mén)正在研究推進(jìn)空域管理體制改革。2010年10月，空管體制改革被寫(xiě)入了“十二五”規(guī)劃。時(shí)隔4年之后，這是關(guān)于此項(xiàng)改革的最新表述。

而與此同時(shí)，關(guān)于航班大面積延誤的爭(zhēng)議話題正在沸沸揚(yáng)揚(yáng)。

多年來(lái)，空域管理體制改革一直是個(gè)難以言說(shuō)的話題，也是民航的“切膚之痛”?？哲姴辉妇呙娜耸扛嬖V《中國(guó)新聞周刊》，“空域體制改革的決策權(quán)在中央軍委，只有獲得該層面的支持方有效?！?h3>誰(shuí)在延誤航班？

7月中旬起，華東地區(qū)航班大量延誤或取消。因航班晚點(diǎn)、延誤而備受指責(zé)的民航再次陷入尷尬的境地。直至7月22日，官方發(fā)布消息稱(chēng)，因受到軍演的影響，華東地區(qū)的航班將持續(xù)26天大量取消。

“空中流量管制”是民航航班延誤時(shí)使用頻率最高的解釋?zhuān)翱罩辛髁靠刂啤眲t被市場(chǎng)認(rèn)為是航班延誤的“罪魁禍?zhǔn)住薄?/p>

“民航廣播延誤情況時(shí)，這樣解釋不會(huì)引起太多麻煩?！鼻懊窈娇展芫洲k公室主任劉文棣告訴《中國(guó)新聞周刊》，航班的運(yùn)行牽涉到機(jī)場(chǎng)管理、航空管理、航空公司管理、機(jī)場(chǎng)公安管理等諸多方，任何一方都會(huì)影響航班運(yùn)行。

一般而言，飛機(jī)從起飛到降落，一直處在空中交通流量管制之下?！翱罩辛髁抗苤啤钡挠绊懸蛩刂饕ǎ好窈阶陨砉芾砩系脑颉⑼话l(fā)事件、軍事演習(xí)、軍方飛行管制，還有重要人物專(zhuān)機(jī)保障等。

令民航乘客頭痛的是，軍事事務(wù)屬于國(guó)家機(jī)密，機(jī)場(chǎng)何時(shí)會(huì)突然關(guān)閉根本無(wú)法預(yù)知。比如上海浦東機(jī)場(chǎng)關(guān)閉時(shí)，飛行員可以猜到這和軍事演習(xí)有關(guān)，但乘客卻無(wú)從得知飛機(jī)轉(zhuǎn)而降落在一個(gè)陌生機(jī)場(chǎng)的真正原因。隨后的軍方報(bào)紙會(huì)在不起眼的位置上報(bào)道說(shuō)，“演習(xí)是成功的”。

其實(shí)，導(dǎo)致航班延誤的因素很復(fù)雜，將很多延誤都?xì)w為是“空中流量管制”很不合理。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析來(lái)看，空管原因引起的延誤大概在20%左右。

“空中流量管制”導(dǎo)致的大部分延誤，多集中在大機(jī)場(chǎng)終端起降區(qū)。劉文棣亦形容說(shuō)，這就像汽車(chē)在高速公路上流量很大，到了收費(fèi)口容易擁堵?！澳敲炊嗪桨嗯胖貏e是前面有航班積壓過(guò)來(lái)以后，后面等候的就會(huì)加重流量的控制?！?/p>

“在整治延誤方面，機(jī)場(chǎng)挖掘潛力的能力已經(jīng)沒(méi)有了?！眲⑽拈Ρ硎荆瑑H僅增加機(jī)場(chǎng)并不能使航班延誤的情況得到多少改觀，因?yàn)闄C(jī)場(chǎng)上空的空域得不到開(kāi)放，建機(jī)場(chǎng)毫無(wú)意義，無(wú)非是增加停機(jī)坪而已。

機(jī)場(chǎng)擴(kuò)容與機(jī)場(chǎng)飛行空域相關(guān)，如果空域無(wú)法增加，僅是機(jī)場(chǎng)跑道、航站樓增加，只能讓更多飛機(jī)停留在機(jī)場(chǎng)等候流量控制。在劉文棣看來(lái)，可用空域無(wú)法滿足機(jī)場(chǎng)建設(shè)，沒(méi)有足夠、分布合理的空中通道，即使有先進(jìn)完善的機(jī)場(chǎng)設(shè)施，也無(wú)法充分發(fā)揮其效能。

“飛機(jī)趴在地上的管理理念，怎么可能提高效率？”民航局人士認(rèn)為，現(xiàn)在“航班延誤”已超出空管效率能夠應(yīng)付的范疇，“空中流量控制”的后果，往往是飛機(jī)大面積地在地面排隊(duì)等待，擠不進(jìn)被劃定的天空。

面對(duì)航班延誤導(dǎo)致來(lái)勢(shì)洶洶的指責(zé)，民航頗感委屈，但軍方面臨的壓力亦很大。

軍航和民航，誰(shuí)給誰(shuí)讓路？

軍演或其他軍事活動(dòng)是不是導(dǎo)致航班延遲的主要原因？對(duì)此，軍方也無(wú)法保持沉默。軍方承認(rèn)“軍事活動(dòng)一定程度影響航班運(yùn)行”，但強(qiáng)調(diào)“軍演不是造成航班延誤的主要原因”，與此同時(shí)，又感謝“國(guó)內(nèi)外航空公司、廣大乘客和社會(huì)各界給予的理解和支持”。

與民航動(dòng)輒談及“空域概念”不同，在軍方眼里，頭頂?shù)奶炜詹⒉粌H僅是“空域”，他們更習(xí)慣于稱(chēng)之為“領(lǐng)空”。這意味著“空域管理”上升到了國(guó)防安全戰(zhàn)略層面。因此，軍方把領(lǐng)空劃分為可航空域和不可航空域。

分散在七大軍區(qū)的空軍飛行管制室的首要任務(wù)，是確保部隊(duì)飛行訓(xùn)練正常進(jìn)行和軍機(jī)飛行安全，其次才是監(jiān)督飛行活動(dòng)，維護(hù)飛行秩序，做好軍民航協(xié)調(diào)。由于部隊(duì)常年擔(dān)負(fù)戰(zhàn)備值班任務(wù)，一旦有空情，須盡快與地方民航部門(mén)協(xié)同，調(diào)整空中航線，必要時(shí)則直接通知民航飛機(jī)緊急避讓。

“在東南海前沿，這種情況極為平常?！辈辉敢饩呙目哲娪嘘P(guān)人士表示，這個(gè)空域正是民航最為繁忙的區(qū)域，但東南沿海空軍飛行管制室指揮塔臺(tái)一等轉(zhuǎn)進(jìn)的警報(bào)隨時(shí)都會(huì)響起，民航接到軍方流量控制的指令極為頻繁。

東海、黃海、南海等海域的軍事活動(dòng)較多，空軍占用空域資源相應(yīng)增加，是流量控制增加的主要原因。此外，保障專(zhuān)機(jī)飛行，也會(huì)影響民航班機(jī)。軍航、民航經(jīng)常會(huì)在誰(shuí)讓誰(shuí)的問(wèn)題上爭(zhēng)吵不休。

“軍航一直在給民航讓路，特別是京滬、京廣航路。”前述不愿意具名軍方人士表示，大連周水子機(jī)場(chǎng)外海特別開(kāi)闊，是軍航、炮兵訓(xùn)練的最佳靶場(chǎng)，但民航一直在爭(zhēng)，后來(lái)靶場(chǎng)遷走了。

“軍方的通知下達(dá)后，民航就要不惜一切代價(jià)保證軍航飛行，無(wú)論是軍事訓(xùn)練、演習(xí)、訓(xùn)練、調(diào)防還是專(zhuān)機(jī)飛行?！泵窈降恼f(shuō)法是，民航一直在為軍航無(wú)條件讓路，諸如1998抗洪、2008年的冰雪災(zāi)害、汶川地震、國(guó)慶閱兵、玉樹(shù)地震救災(zāi)，只要軍方的飛機(jī)飛起來(lái)，民航就無(wú)條件讓路。

2007年，民航曾看到空域管制松動(dòng)的一線曙光，為保奧運(yùn)和春運(yùn)，軍方通融了許多，軍航絕對(duì)毫無(wú)條件地給民航讓路，但僅限于此。直至現(xiàn)在，空管體制仍堅(jiān)如磐石。于是，民航提出了疑問(wèn)：既然奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、亞運(yùn)會(huì)、春運(yùn)能讓?zhuān)瑸槭裁雌綍r(shí)就不能放開(kāi)？

盡管呼吁和推進(jìn)空域體制改革的人士堅(jiān)持認(rèn)為，和平時(shí)期，空域管理應(yīng)該更多地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)讓位，但在軍方看來(lái)，現(xiàn)行的平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)空域管理已經(jīng)最大限度地向民航開(kāi)放?！昂推脚c戰(zhàn)時(shí)的轉(zhuǎn)換或許瞬間就會(huì)完成?！避娛聦?zhuān)家告訴《中國(guó)新聞周刊》，中國(guó)的領(lǐng)空并不安全。對(duì)于此次持續(xù)軍演對(duì)民航造成的影響，公眾應(yīng)給予理解。

軍方人士透露，此番軍演是在“做好軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備”的總體要求下展開(kāi)，以“提高戰(zhàn)斗力才能遏制戰(zhàn)爭(zhēng)”為目標(biāo)。演練科目不乏電子對(duì)抗和實(shí)彈射擊，出于對(duì)安全的考慮，民航延誤在所難免。

上述軍方人士表示，各型空空、空地、地空導(dǎo)彈智能化程度很高，具有自動(dòng)尋找目標(biāo)的能力，而民航班機(jī)不具備抗干擾能力，如果不嚴(yán)格實(shí)施空管，誤擊誤傷的概率就會(huì)大增。

空域資源分配難題

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)大陸境內(nèi)實(shí)行以軍方為主體的空域管理體制，對(duì)和平時(shí)期民用航空發(fā)展的制約越來(lái)越嚴(yán)重。近十年，民航及人大代表、政協(xié)委員關(guān)于空域體制改革的呼聲不絕于耳，但始終無(wú)法撼動(dòng)軍方對(duì)空域管制的傳統(tǒng)體制。

中國(guó)民航脫胎于空軍。在建國(guó)后30年間，中國(guó)民航管理機(jī)構(gòu)均在軍方領(lǐng)導(dǎo)之下，空管權(quán)限亦如此。直至1980年3月5日，國(guó)務(wù)院、中央軍委發(fā)布《關(guān)于民航總局不再由空軍代管的通知》，民航系統(tǒng)才逐漸從軍隊(duì)獨(dú)立出來(lái)，但空管權(quán)限始終在軍方手中。

軍民分家后，空管體制改革也逐漸提上議事日程。由于一直缺乏一個(gè)總體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，民航的地方色彩越來(lái)越濃厚，直接與軍方探討協(xié)調(diào)空域體制改革存在諸多不便。為此，在1986年，國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)成立，意在推動(dòng)空域體制改革，促進(jìn)中國(guó)民航業(yè)的發(fā)展，簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家空管委。

這個(gè)空域管制、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院副總理級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)掛帥，在1994年、2000年的空管制度改革中取得一定成效。但除此以外，在深層次改革上幾乎沒(méi)有太多建樹(shù)，在協(xié)調(diào)軍民航發(fā)展矛盾時(shí)作用也不明顯，因此被認(rèn)為形同虛設(shè)。

實(shí)際上，國(guó)家空管委確實(shí)是個(gè)虛設(shè)機(jī)構(gòu)，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在軍方的總參謀部，辦公室主任由總參作戰(zhàn)部部長(zhǎng)兼任。此外，總參作戰(zhàn)部下設(shè)總參空管局，局長(zhǎng)仍由總參作戰(zhàn)部部長(zhǎng)擔(dān)任?？倕⒖展芫重?fù)責(zé)中國(guó)大陸境內(nèi)軍、民航及其他飛行器、包括導(dǎo)彈在內(nèi)的空域使用管理。

2000年8月1日正式頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》，確定了國(guó)家空管委領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)飛行管制工作，全國(guó)境內(nèi)的飛行管制由空軍統(tǒng)一組織實(shí)施。在“統(tǒng)一管制，分別指揮”體制下，空軍兼有空域管理者和使用者的雙重身份，而民航作為空域用戶申請(qǐng)和使用空域。這種制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致空域資源分配和使用欠缺公平和效率，造成軍民航使用空域時(shí)必然產(chǎn)生矛盾。

在空軍看來(lái)，飛行管制任務(wù)十分繁重。平時(shí)，空管既要為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，保障提供高效、快速、安全的航空運(yùn)輸，又要為國(guó)家領(lǐng)空與國(guó)防安全服務(wù)，完成國(guó)土防空的任務(wù)；還要為軍事訓(xùn)練、專(zhuān)機(jī)飛行、國(guó)家和軍隊(duì)的重大活動(dòng)提供空域和安全保障。戰(zhàn)時(shí)，空管成為軍事指揮系統(tǒng)的重要組成部分，在空中戰(zhàn)場(chǎng)使用和戰(zhàn)區(qū)空域管制方面擔(dān)當(dāng)重要角色。

民航局公布的資料顯示，中國(guó)大陸臨海上空劃分為11個(gè)區(qū)行情報(bào)區(qū)，空域總面積約1081萬(wàn)平方公里劃設(shè)空中危險(xiǎn)區(qū)66個(gè)，其中39個(gè)全天限制使用，3個(gè)每天限制14小時(shí)，8個(gè)每天限制18小時(shí)，6個(gè)提前一天通告限制時(shí)間，5個(gè)其他分時(shí)限制，5個(gè)限制時(shí)間不定；劃設(shè)空中限制區(qū)199個(gè)，其中102個(gè)全天限制使用，4個(gè)每天限制16小時(shí)，7個(gè)每天限制17小時(shí)，77個(gè)每天限制18小時(shí)，5個(gè)每天限制21小時(shí)，4個(gè)限制時(shí)間不定。如此嚴(yán)格的空域劃分和使用管制，把民航飛行壓縮在20%左右的空域。

只有20%的空域?qū)γ窈介_(kāi)放，這一比例使中國(guó)成為世界上航空管制最為嚴(yán)格的國(guó)家之一。這種處于軍方的強(qiáng)勢(shì)控制、效率低下的空域管理體制，在國(guó)際上已不多見(jiàn)?？哲姺矫嬉嘤腥耸空J(rèn)為，現(xiàn)在的空管體制存在“一統(tǒng)就死”的弊端。

而民航發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，2008年中國(guó)民航在20%的空域飛了80%的飛行量，凸顯了民航流量增長(zhǎng)與空域容量的矛盾，在壓力之下，空軍加大了對(duì)民航的支持力度，至2010年，民航日常使用空域達(dá)到可用空域面積的32%。

然而矛盾還在加劇——近兩年來(lái)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人出訪時(shí)簽回來(lái)了數(shù)百架飛機(jī)。

“領(lǐng)導(dǎo)人一簽單，民航就哆嗦。”劉文棣稱(chēng)，民航支持國(guó)家出于政治、經(jīng)濟(jì)、外交需要所簽署的大單，但現(xiàn)有的空域容納不了那么多飛機(jī)，民航不增加空域，只能讓飛機(jī)在地面上趴著，承受很大損失。

并不只有民航的流量在增長(zhǎng)。大國(guó)空軍的建設(shè)目標(biāo)，也使得空軍（包括陸航、海航）裝備的各型戰(zhàn)機(jī)數(shù)量大大增加，且大多部署在東南沿海一線，而戰(zhàn)機(jī)形成戰(zhàn)力需要必要的訓(xùn)練時(shí)間與訓(xùn)練空域，無(wú)疑與繁忙的民航在此空域使用上形成交叉。

而在軍方看來(lái)，從1081萬(wàn)平方公里空域而言，分為可航空域和非可航空域，并不都是可用的。

國(guó)家空管委特聘專(zhuān)家空軍少將陳志杰此前解釋說(shuō)，中國(guó)空域面臨的現(xiàn)實(shí)是，要保證軍隊(duì)各級(jí)管制區(qū)、民航28個(gè)高空管制區(qū)、37個(gè)中低空管制區(qū)所有軍民機(jī)場(chǎng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，讓通信、導(dǎo)航、情報(bào)、氣象保障各種系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)行，讓軍事飛行和民航飛行互不干擾，確實(shí)很難。

據(jù)了解，民航航路航線網(wǎng)絡(luò)是在上個(gè)世紀(jì)70年代形成，三十多年來(lái)尤其是近十幾年，民航快速發(fā)展只能依靠對(duì)航路網(wǎng)絡(luò)修修補(bǔ)補(bǔ)維持下去。民航局和國(guó)家空管委辦公室都相繼開(kāi)展了航路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃研究，但付諸實(shí)施時(shí)，卻仍然受到軍方影響而難以推進(jìn)。

從近年軍民航使用空域協(xié)調(diào)情況來(lái)看，難度在不斷加大，矛盾也在無(wú)休止的協(xié)調(diào)過(guò)程中進(jìn)一步加劇。固定航線劃設(shè)越來(lái)越少，臨時(shí)航線日趨增多。軍航由于自身使用空域需求的增長(zhǎng)，釋放永久性空域的可能性也越來(lái)越小。

因此，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，陳志杰提出了以“融”為主的頂層設(shè)計(jì)思路：軍方空域并沒(méi)有24小時(shí)在用，軍民兩方可以協(xié)調(diào)使用。但這種協(xié)調(diào)在民航看來(lái)實(shí)在是艱難。

空域體制改革需獲得軍方支持

民航謀求空管體制改革的想法一直存在，但囿于體制之困不得不退而求其次，轉(zhuǎn)而通過(guò)空管技術(shù)來(lái)解決有限空域內(nèi)民航發(fā)展的矛盾。然而，民航近年來(lái)年均兩位數(shù)的發(fā)展增速，使得在幾乎窮盡技術(shù)挖潛的民航，已無(wú)法在京滬、京廣、滬廣航路上塞入一架飛機(jī)。

幸運(yùn)的是，空管體制改革被納入了“十二五”規(guī)劃，算是給民航呼吁多年未果的痛楚一些安慰。但談及“空管體制改革”，民航局官員總是欲言又止，未來(lái)“空管體制改革”的路徑、方向，民航和軍方的位置怎么擺放等等，仍是一個(gè)禁忌話題。

“民航使用空域無(wú)法增加，無(wú)法與軍方角力，體制束縛的原因更多一些，技術(shù)層面問(wèn)題很容易解決?！苯咏窈骄趾诵牡娜耸空f(shuō)，民航局對(duì)于空域緊張的問(wèn)題，毫無(wú)辦法，只能向軍方申請(qǐng)、協(xié)調(diào)。

熟知國(guó)家空管體制的資深人士告訴《中國(guó)新聞周刊》，中國(guó)曾在20世紀(jì)90年代試圖建立既不是軍隊(duì)的，也不是國(guó)務(wù)院的，而是國(guó)家層面的“國(guó)家空管局”來(lái)管理空域。

“原計(jì)劃把軍方和民航捏在一起，但最終一山不容二虎，不到一年便夭折了?！辈辉妇呙拿窈娇展芫值娜耸客嘎?，軍方和民航雙方未能在新的空管局架構(gòu)下達(dá)成妥協(xié)與合作，在國(guó)家層面建立空管體系的計(jì)劃就此宣告失敗。

這個(gè)被視為與軍方平起平坐的想法終因“時(shí)機(jī)不成熟”半途而廢，對(duì)民航的打擊頗大?！皣?guó)家空管局”1994年后劃歸民航局，其影響力十分有限，直到今天，民航在空管上的權(quán)限仍不能與軍方平起平坐。

隨后，民航企業(yè)“要么民航不發(fā)展，要么不知道哪天就會(huì)發(fā)生撞機(jī)”的表態(tài)，迫使民航局再次觸碰“改變一下空管體制”的議題。有軍方背景的前民航總局局長(zhǎng)楊元元曾專(zhuān)門(mén)上書(shū)國(guó)務(wù)院，但這次觸碰幾乎使民航局遭遇到前所未有的危機(jī)。

楊元元那封信后來(lái)轉(zhuǎn)到軍方，軍方很重視，來(lái)來(lái)回回折騰了好幾次，也就無(wú)聲無(wú)息了。此后，民航再與軍方協(xié)調(diào)航路、申請(qǐng)航線，過(guò)程極為痛苦。民航局人士每談及此事，莫不耿耿于懷，“一份飛行調(diào)研報(bào)告形成的建議，怎么就變成告御狀了？”

據(jù)了解，就中國(guó)目前空管體制構(gòu)架和協(xié)調(diào)機(jī)制存在的問(wèn)題，國(guó)家空管委、全國(guó)政協(xié)、國(guó)家發(fā)改委等單位先后對(duì)民航進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，就空域使用情況提出可行性政策建議。

在民航空管局副總工程師文立斌看來(lái)，應(yīng)建立國(guó)家空域的統(tǒng)一管制體系，將國(guó)家空域的管理權(quán)限由軍方轉(zhuǎn)交給政府，并組建下屬國(guó)家空管公司，統(tǒng)一提供空中交通管制服務(wù)?？紤]到中國(guó)國(guó)情，軍方仍保留相關(guān)管制部門(mén)，負(fù)責(zé)航路航線以外特定使用空域的飛行指揮工作。

這是民航系統(tǒng)提出的最大膽的改革設(shè)想，但這個(gè)想法也只是在民航系統(tǒng)內(nèi)不超過(guò)十個(gè)人的范圍內(nèi)交換意見(jiàn)而已。

分析人士認(rèn)為，空管體制改革涉及到被視為飛行憲法《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》的修改，該項(xiàng)改革面臨是否獲得軍方最高層級(jí)支持的問(wèn)題。