賈康

賈康 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)

新一輪財(cái)稅體制改革是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。在新一輪稅改中，營(yíng)改增、消費(fèi)稅和資源稅這三項(xiàng)改革有望先行。

中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議6月30日審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。會(huì)議指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。這意味著，全面深化改革中位置居前的“重頭戲”——財(cái)稅體制改革正式拉開(kāi)了其新一輪深化推進(jìn)的序幕。

新一輪財(cái)稅體制改革是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的“現(xiàn)代財(cái)政制度”的建立及其所關(guān)聯(lián)的深化財(cái)稅改革任務(wù)，應(yīng)當(dāng)從以下方面統(tǒng)籌考量。

分析現(xiàn)存“病理”

1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻(xiàn)是在于“三位一體”地規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民關(guān)系，從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，匹配于實(shí)現(xiàn)間接調(diào)控框架的構(gòu)建，決非所謂“重啟集權(quán)時(shí)代”之舉。近年來(lái)批評(píng)之聲不絕于耳的“地方隱性負(fù)債”、“土地財(cái)政”問(wèn)題以及仍未完全解決的“基層財(cái)政困難”等問(wèn)題，其產(chǎn)生的根源決不是由于分稅制，而恰恰是由于我國(guó)省以下財(cái)政體制至今遲遲不能真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，造成了上述種種為人詬病的問(wèn)題。所以，在大思路上要合乎實(shí)際、“對(duì)癥下藥”地以分稅制在省以下的實(shí)際貫徹落實(shí)為重點(diǎn)，設(shè)計(jì)可行的深化改革方案。

我國(guó)省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問(wèn)題的“病理分析”并不復(fù)雜，就是因?yàn)槲覈?guó)省以下還有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“地方”的概念在中國(guó)至少有省、地級(jí)市、縣（含縣級(jí)市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)，加上中央，整個(gè)政府財(cái)力分配體系中至少共有五個(gè)層級(jí)，如何依20個(gè)左右的稅種實(shí)行五級(jí)“分稅”，在技術(shù)上是無(wú)解的。因而1994年以來(lái)實(shí)際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下遲遲未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)。往前看的出路，則在于逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的“扁平化”改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級(jí)，使省以下的分稅制由無(wú)解變有解。

界定“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”

財(cái)政體制安排中財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬遞進(jìn)關(guān)系而非平行關(guān)系，較適當(dāng)?shù)摹爸醒氲胤截?cái)力占比”是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)制度安排中從完善立法的授權(quán)開(kāi)始，到事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅基、支出責(zé)任和舉債權(quán)、產(chǎn)權(quán)配置合理化的各環(huán)節(jié)后自然生成的。中央、地方“兩個(gè)積極性”的充分的合理的發(fā)揮，需要以理順體制通盤(pán)安排為關(guān)鍵。

按照中央、省、市縣三層級(jí)框架深化“分稅制”改革、重構(gòu)和優(yōu)化中央—地方財(cái)稅關(guān)系的基本原則與要領(lǐng)，是必須以合理界定各級(jí)政府職能即“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)合理事權(quán)，呼應(yīng)一級(jí)合理財(cái)權(quán)，配置一級(jí)合理稅基，進(jìn)而形成一級(jí)規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)”的三級(jí)分稅分級(jí)、上下貫通的財(cái)政體制，加上中央、省兩級(jí)自上而下的以“因素法”為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的“生態(tài)補(bǔ)償”式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。

這一體制安排如能建設(shè)到位，將使中國(guó)所有地區(qū)包括欠發(fā)達(dá)區(qū)域，都形成推行基本公共服務(wù)均等化所需的財(cái)力與其事權(quán)相匹配的境況，在“國(guó)家長(zhǎng)治久安”的全局概念上消除基層困難、隱性負(fù)債的隱患和矯正土地財(cái)政的偏頗，服務(wù)于連通“中國(guó)夢(mèng)”愿景的“五位一體”的科學(xué)發(fā)展。

為向以上體制框架推近，可以做并應(yīng)盡快做的事項(xiàng)包括：由粗到細(xì)設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級(jí)政府事權(quán)（支出責(zé)任）明細(xì)單，列明各自專(zhuān)享事權(quán)以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案，并在今后漸進(jìn)地優(yōu)化與細(xì)致化。盡快推進(jìn)已建設(shè)多年的“金財(cái)”、“金稅”、“金關(guān)”、“金審”、“金農(nóng)”、“金盾”等十余個(gè)政府信息系統(tǒng)建設(shè)工程的聯(lián)網(wǎng)和升級(jí)，切實(shí)形成服務(wù)于公共資源合理配置、各部門(mén)協(xié)作調(diào)控的信息共享平臺(tái)和科學(xué)決策支撐平臺(tái)。積極形成各級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債表和公共部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)表體系，配合今后的公共債務(wù)特別是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)和公共財(cái)政建設(shè)。

新一輪財(cái)稅體制改革，今明兩年是關(guān)鍵。按照中央的部署和要求，預(yù)算管理制度改革要取得決定性進(jìn)展，稅制改革在立法、推進(jìn)方面取得明顯進(jìn)展，事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革要基本達(dá)成共識(shí)。2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年各項(xiàng)改革基本到位，現(xiàn)代財(cái)稅制度基本建立。

——財(cái)政部部長(zhǎng) 樓繼偉

優(yōu)化稅制體系

在優(yōu)化和改進(jìn)地方稅體系過(guò)程中，結(jié)合短期可做之事與中長(zhǎng)期追求目標(biāo)，設(shè)計(jì)和推進(jìn)稅制改革的分步漸進(jìn)配套方案，這包括：為處理“營(yíng)改增”進(jìn)度較快而地方未來(lái)主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過(guò)渡方案；資源稅改革應(yīng)以更大決心抓住煤炭市場(chǎng)價(jià)位自然回調(diào)的寶貴時(shí)間窗口，把“從價(jià)”機(jī)制擴(kuò)大到煤炭并拉動(dòng)新一輪解決我國(guó)基礎(chǔ)能源產(chǎn)品理順比價(jià)關(guān)系與價(jià)格形成機(jī)制的稅價(jià)財(cái)聯(lián)動(dòng)配套改革；房地產(chǎn)稅應(yīng)積極加快立法適時(shí)擴(kuò)大改革范圍，積累經(jīng)驗(yàn)?zāi)酃沧R(shí)求得突破性進(jìn)展；環(huán)境稅的改革應(yīng)在“十二五”期間推出一輪實(shí)際動(dòng)作；個(gè)人所得稅應(yīng)創(chuàng)造條件實(shí)行分類(lèi)與綜合相結(jié)合加上按家庭贍養(yǎng)因素調(diào)整扣除的改革方案，等等。同時(shí)，地方的合理收費(fèi)、使用者付費(fèi)制度，也應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)結(jié)合地區(qū)情況走向規(guī)范化，將收入納入預(yù)算體系管理。

地方債的陽(yáng)光化制度建設(shè)（包括規(guī)范的地方公債和市政債）應(yīng)當(dāng)在今后若干年間邁出較大步伐，以陽(yáng)光融資置換、替代風(fēng)險(xiǎn)不易防控，績(jī)效水平不夠高的地方隱性負(fù)債。同時(shí)應(yīng)大力推進(jìn)公私合作伙伴關(guān)系（PPP）概念下的機(jī)制創(chuàng)新，以政策引導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)契約方式，拉動(dòng)民間資本、國(guó)內(nèi)外社會(huì)財(cái)力進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)各方主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、績(jī)效提升的“多贏”。

以信息系統(tǒng)和預(yù)測(cè)能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動(dòng)預(yù)算，即積極建立三至五年、引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的跨年度預(yù)算（可先從中央級(jí)和若干地區(qū)的三年滾動(dòng)預(yù)算編制入手），以利瞻前顧后，科學(xué)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各年度的財(cái)力分配，提升預(yù)算運(yùn)行績(jī)效水平。在提高透明度的前提下，加強(qiáng)全口徑政府財(cái)力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項(xiàng)目的“板塊化”效應(yīng)，以及過(guò)多過(guò)濫的補(bǔ)助項(xiàng)目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強(qiáng)財(cái)政支出全流程的績(jī)效約束，結(jié)合配套改革和加強(qiáng)管理，壓縮行政成本，追求預(yù)算資金綜合績(jī)效水平的提升。

應(yīng)大力強(qiáng)化和優(yōu)化中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續(xù)加大力度的同時(shí)，需要更加注重伴隨機(jī)制創(chuàng)新與合理激勵(lì)形成財(cái)政可持續(xù)性，處理好“雪中送炭”與“錦上添花”等基本關(guān)系以及短期利益與長(zhǎng)期、根本利益的權(quán)衡。