行政規(guī)章在行政審判中的適用問(wèn)題研究＊
——以最高人民法院公報(bào)案例庫(kù)判決為考察對(duì)象①

王素珍 李小梅

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川610065）

行政規(guī)章是現(xiàn)代行政國(guó)家管理社會(huì)的重要手段。對(duì)于規(guī)章立法的合法性在當(dāng)代行政國(guó)家均已達(dá)成共識(shí)。由于行政權(quán)力天生具有擴(kuò)張及被濫用的特性，各國(guó)對(duì)行政立法的授權(quán)都相當(dāng)謹(jǐn)慎（法國(guó)除外），對(duì)行政規(guī)章的效力也保持嚴(yán)格的態(tài)度。在我國(guó)，行政規(guī)章具有準(zhǔn)法律的地位，是我國(guó)行政法的重要法源之一。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的規(guī)定，行政規(guī)章是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，為實(shí)施上位法和行政管理職能，根據(jù)法定程序而制定的普遍適用或者在一定范圍內(nèi)具有約束力的規(guī)范性文件。我國(guó)行政規(guī)章分為國(guó)務(wù)院部門制定的規(guī)章和地方人民政府制定的規(guī)章。我國(guó)《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章?！边@一規(guī)定以法律的形式表明了立法機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)章效力的態(tài)度——參照，而“參照”一詞卻又表明了對(duì)行政規(guī)章適用的模糊性和不確定性，以至于該條規(guī)定的出現(xiàn)不但未能解決規(guī)章效力問(wèn)題，反而將規(guī)章的效力之爭(zhēng)推向了風(fēng)口浪尖。江必新教授曾指出，合法的規(guī)章才具有效力，制定和發(fā)布規(guī)章是行政機(jī)關(guān)從事行政管理活動(dòng)的一項(xiàng)重要職權(quán)，但行政機(jī)關(guān)又不得把規(guī)章作為擴(kuò)大權(quán)限或?yàn)E用職權(quán)的工具。［1］法官也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)規(guī)章的效力，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和其他事務(wù)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，作出具體行政行為原則上應(yīng)當(dāng)適用法律、法規(guī)、規(guī)章。［2］根據(jù)學(xué)界及實(shí)務(wù)界對(duì)規(guī)章效力的看法及立法者的立法意圖，人民法院審理行政案件，需對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行有限制的合法性審查后，它才能作為裁判行政案件的參照適用依據(jù)。［3］

由于法律對(duì)行政規(guī)章效力的模糊規(guī)定，加上行政規(guī)章本身所存在的缺陷，導(dǎo)致行政規(guī)章在司法實(shí)踐中處處遭遇尷尬。文章將從《最高人民法院公報(bào)》案例中選取30件涉及行政規(guī)章的判決進(jìn)行研究，從行政規(guī)章在行政審判中的適用現(xiàn)狀中，找出法院在行政審判中對(duì)待行政規(guī)章的態(tài)度，分析行政規(guī)章“遇冷”的深層原因，為行政規(guī)章在行政審判中的效力地位提出完善建議。

一、行政規(guī)章于行政審判之適用現(xiàn)狀

隨著我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家事業(yè)的推進(jìn)，政府承擔(dān)著越來(lái)越多的社會(huì)管理職能，行政規(guī)章的數(shù)量也越來(lái)越龐大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行有效的部門規(guī)章有6003部，地方政府規(guī)章達(dá)11943部之多。僅四川省現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章就有420部。與我國(guó)現(xiàn)行有效的法律相比，借用王名揚(yáng)先生對(duì)美國(guó)法規(guī)的描述“規(guī)章猶如汪洋大海，法律只是漂浮在大海中的少數(shù)孤島。”［4］（P350）面對(duì)猶如汪洋大海般的行政規(guī)章，其在法院的審判中也具有相當(dāng)重要的地位。理論上行政規(guī)章的法律效力已無(wú)可爭(zhēng)議，但實(shí)踐中行政規(guī)章對(duì)行政審判的影響如何呢？

在“法學(xué)文獻(xiàn)庫(kù)—北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)，點(diǎn)擊“高院公報(bào)案例庫(kù)”，在案由分類選擇“行政”，審結(jié)日期輸入1990—2012，搜出相關(guān)案例73件，經(jīng)過(guò)仔細(xì)篩選，選出涉及行政規(guī)章的判決30件。這30件判決涉及13個(gè)省、4個(gè)直轄市不同審級(jí)、同一地區(qū)不同法院及同一法院不同案件的處理情況。在法院的審級(jí)上，包括最高人民法院、高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院及基層人民法院；在法院的區(qū)域上，既包括直轄市各級(jí)人民法院，又包括沿海發(fā)達(dá)地區(qū)各級(jí)人民法院，還涉及中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)各級(jí)人民法院；除此外，這30件判決還涉及同一地區(qū)不同法院及同一案件上下級(jí)法院的不同判決，極具代表性。30件判決總共涉及行政規(guī)章34件（有重復(fù)），其中部門規(guī)章26件（有重復(fù)），地方政府規(guī)章8件（有重復(fù)），見(jiàn)（表1）。

表1 案件來(lái)源及各級(jí)人民法院適用部門規(guī)章和地方人民政府規(guī)章情況匯總

② 豐 浩江等人訴廣東省東莞市規(guī)劃局房屋拆遷行政裁決糾紛案，一審東莞市中級(jí)人民法院適用《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則》判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求，二審廣東省高級(jí)人民法院適用《注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》支持原告的訴訟請(qǐng)求。

②同上。

通過(guò)對(duì)30件法院判決進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)法院對(duì)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的適用持不同態(tài)度，對(duì)規(guī)章的適用情形也不盡相同，法院行政審判對(duì)行政規(guī)章的適用呈現(xiàn)如下現(xiàn)象：

（一）涉及部門規(guī)章數(shù)量多，部門規(guī)章在行政判決中直接適用

在30件判決中，涉及的行政規(guī)章總數(shù)34件，其中部門規(guī)章有26件，超過(guò)整個(gè)規(guī)章的76%。在涉及的26件部門規(guī)章中，直接適用的高達(dá)24件，直接適用率達(dá)92%。其中最高人民法院和基層人民法院對(duì)部門規(guī)章的適用率最高，在兩級(jí)人民法院11件判決中，涉及部門規(guī)章11件，均得到100%的適用。高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院對(duì)部門規(guī)章的適用率總的來(lái)說(shuō)還是較高，兩級(jí)法院21件判決中，涉及部門規(guī)章19件，除去同一地區(qū)上下級(jí)法院對(duì)同一案件選擇適用不同的部門規(guī)章外，也達(dá)到100%的適用。在適用情形上，四級(jí)法院對(duì)部門規(guī)章的適用基本上都是直接適用，未經(jīng)合法性審查。

（二）涉及地方政府規(guī)章數(shù)量少，對(duì)地方政府規(guī)章的適用態(tài)度謹(jǐn)慎

在涉及的34件規(guī)章中，涉及地方政府規(guī)章的只有8件，不到整個(gè)規(guī)章數(shù)量的24%。對(duì)8件地方政府規(guī)章，法院的適用態(tài)度也不盡相同：1、直接引用。法院判決直接引用地方政府規(guī)章的僅有3件，不到所涉地方政府規(guī)章的40%。2、經(jīng)審查后適用。有2件地方政府規(guī)章經(jīng)法院審查，占所涉規(guī)章數(shù)量的25%，其中，1件經(jīng)審查合法后，法院予以適用；1件經(jīng)審查后因違反上位法而未被法院適用。3、對(duì)地方政府規(guī)章不予理睬。對(duì)地方政府規(guī)章不予理睬的有1件，約占所涉規(guī)章數(shù)量的13%。以上數(shù)據(jù)表明，我國(guó)法院對(duì)待地方政府規(guī)章的態(tài)度非常謹(jǐn)慎，尤其是中級(jí)人民法院。法院對(duì)地方政府規(guī)章的不同態(tài)度均發(fā)生在中級(jí)人民法院。

（三）行政規(guī)章適用混亂、差別對(duì)待，無(wú)視行政規(guī)章的沖突問(wèn)題

在30件判決中，存在對(duì)部門規(guī)章的選擇適用問(wèn)題。同一地區(qū)上下級(jí)法院對(duì)同一案件選擇適用不同的部門規(guī)章，作出結(jié)果完全相反的判決。如豐浩江等人訴廣東省東莞市規(guī)劃局房屋拆遷行政裁決糾紛案，［5］一審東莞市中級(jí)人民法院適用《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則》判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求，二審廣東省高級(jí)人民法院適用《注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》支持了原告的訴訟請(qǐng)求，而廣東省高院在適用《注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》時(shí)并未對(duì)其不適用《注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》作出任何解釋說(shuō)明。對(duì)地方政府規(guī)章也存在選擇適用的問(wèn)題。如黃金成等25人訴成都市武侯區(qū)房管局劃分物業(yè)管理區(qū)域行政糾紛案，一審法院未對(duì)當(dāng)事人提供的《四川省城市住宅物業(yè)管理暫行辦法》作出任何回應(yīng)，二審法院直接適用《》進(jìn)行說(shuō)理，對(duì)《四川省城市住宅物業(yè)管理暫行辦法》也置之不理。

從法院對(duì)規(guī)章的適用情況來(lái)看，雖然《立法法》賦予了部門規(guī)章與地方政府規(guī)章同等效力，但法院在審判實(shí)踐中還是傾向于部門規(guī)章，各級(jí)法院在行政審判中不經(jīng)審查而直接適用部門規(guī)章，對(duì)地方政府規(guī)章的適用持謹(jǐn)慎態(tài)度。同時(shí)，規(guī)章適用混亂，對(duì)于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的適用存在隨意性，無(wú)視規(guī)章的沖突問(wèn)題。

二、行政規(guī)章于行政審判適用現(xiàn)狀之原因分析

（一）行政規(guī)章立法混亂，規(guī)章效力遭到質(zhì)疑

一是規(guī)章立法混亂。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，部門規(guī)章的制定主體是國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，制定權(quán)限是根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定；地方政府規(guī)章的制定主體是省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，制定權(quán)限是根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要、屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。根據(jù)上述內(nèi)容，規(guī)章的制定分為三種情形：一是經(jīng)明示授權(quán)；二是行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)的需要；三是行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)的客觀需要。在我國(guó)行政規(guī)章的立法實(shí)踐中，經(jīng)授權(quán)制定的規(guī)章數(shù)量非常少，在立法權(quán)限和制定主體上不會(huì)存在缺陷；行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)需要而制定的規(guī)章雖然占有一定比例，但由于有明確的法律依據(jù)，一般不會(huì)存在太大的問(wèn)題。因?yàn)榛谶@兩種情況所進(jìn)行的規(guī)章立法審查標(biāo)準(zhǔn)明確，一般不會(huì)存在越權(quán)情況。第三種情形的規(guī)章立法最難把握權(quán)限，隨意性最大而又難以審查，是造成行政規(guī)章混亂的主要原因。由于我們現(xiàn)在處在一個(gè)利益多元化的時(shí)代，行政規(guī)章的立法中過(guò)多體現(xiàn)本部門或本地方的利益難以避免。如國(guó)務(wù)院各部門及地方政府往往習(xí)慣于通過(guò)立法濫設(shè)行政許可、實(shí)現(xiàn)行業(yè)壟斷、超越國(guó)家法律授權(quán)范圍擴(kuò)充職權(quán)、隨意創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)規(guī)范等，這在很大程度上破壞了國(guó)家法律的統(tǒng)一性，也大大降低了規(guī)章的效力地位。另外，一些不具備規(guī)章立法條件的情形，國(guó)務(wù)院各部門和地方政府也往往使用規(guī)章立法形式，試圖達(dá)到一勞永逸的目的；一些不具備規(guī)章立法主體資格的地方政府也紛紛用規(guī)章立法的形式制定規(guī)范性文件。這些合法的與非法的行政規(guī)章魚(yú)龍混雜，使得法院在審判中無(wú)所適從。二是規(guī)章本身效力遭到質(zhì)疑。表現(xiàn)在一些行政規(guī)章特別是地方政府規(guī)章，其本身內(nèi)容缺乏合理性，無(wú)視法律、法規(guī)及上位法的存在，甚至挑戰(zhàn)法律、法規(guī)的權(quán)威，想當(dāng)然制定一些有違法律和常理的規(guī)章，當(dāng)然得不到公民和法院的遵守。從上述地方政府規(guī)章的適用情形來(lái)看，這可能也是地方政府規(guī)章無(wú)法得到法院普遍信賴的原因所在吧。規(guī)章制定的程序簡(jiǎn)便、不嚴(yán)肅，規(guī)章審查難以得到進(jìn)行，也讓規(guī)章的效力遭到質(zhì)疑。

（二）法律規(guī)定的模糊性，造成法院適用規(guī)章的隨意性

我國(guó)《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章?！保撘?guī)定中的“參照”二字，給我國(guó)行政規(guī)章的法律效力蒙上了神秘色彩，也使得規(guī)章的效力和地位一直處于學(xué)界的爭(zhēng)論之中。按照學(xué)者們對(duì)立法者意圖的揣摩，一些認(rèn)為“參照”乃“參考”，即人民法院在行政審判中可以適應(yīng)規(guī)章，也可以不適用規(guī)章，法院有選擇權(quán)；一些認(rèn)為“參照”即是對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查后，合法有效的規(guī)章法院應(yīng)當(dāng)適用；還有學(xué)者認(rèn)為“參照”系指“有限的法律依據(jù)”。［8］最高人民法院公布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第62條第2款規(guī)定，人民法院審理行政案件，可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。“可以”一詞造成對(duì)于行政規(guī)章在行政審判中的效力問(wèn)題仍然模糊，言外之意，法院可以選擇適用規(guī)章，也可以選擇不適用規(guī)章。由于法律規(guī)定本身的模糊性，使得法院在實(shí)際審判工作中對(duì)規(guī)章的態(tài)度各不相同，甚至選擇適用，破壞了法制的統(tǒng)一。

（三）規(guī)章沖突機(jī)制的復(fù)雜性及法律規(guī)定的不嚴(yán)謹(jǐn)，造成規(guī)章適用混亂

規(guī)章沖突解決機(jī)制程序復(fù)雜。在行政規(guī)章中，由于部門規(guī)章與部門規(guī)章之間，部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間及同級(jí)地方政府規(guī)章之間的效力相同，規(guī)章之間的沖突難以避免。由于規(guī)章立法主體不同、立法水平、部門利益、地方利益等原因，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)章之間的沖突十分突出。我國(guó)《立法法》和《行政訴訟法》均對(duì)部門規(guī)章、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間沖突規(guī)定了解決辦法，《立法法》第八十六條第三款規(guī)定“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決?！薄缎姓V訟法》第五十三條第二款規(guī)定：“人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決?！卑凑樟⒎ㄒ?guī)定，遇到地方政府規(guī)章與部門規(guī)章的沖突，以及部門規(guī)章之間的沖突，人民法院就必須中止訴訟，把沖突規(guī)章層層上報(bào)最高人民法院，并由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決。由于《行政訴訟法》對(duì)人民法院適用規(guī)章規(guī)定了“參照”權(quán)力的同時(shí)，卻沒(méi)有要求在同時(shí)存在不同規(guī)章的情形下，法院要“參照”規(guī)章，應(yīng)如何處理不同規(guī)章之間的沖突。這就使得規(guī)章的沖突解決機(jī)制成為擺設(shè)，因?yàn)榉ㄔ嚎梢赃x擇適用這一規(guī)章，而不適用另一規(guī)章，還無(wú)需作任何說(shuō)明。另外，《行政訴訟法》對(duì)規(guī)章適用的條件也未進(jìn)行規(guī)定，造成法院在審判中對(duì)部門規(guī)章和行政規(guī)章采用不同的適用條件。復(fù)雜的規(guī)章沖突解決程序耗時(shí)長(zhǎng)，會(huì)大大地降低審判效力。加上法律對(duì)規(guī)章的適用要求不嚴(yán)謹(jǐn)，一些法院在發(fā)現(xiàn)規(guī)章沖突時(shí)往往規(guī)避規(guī)章的沖突，選擇適用規(guī)章，或者干脆不適用規(guī)章，造成規(guī)章適混亂。

三、完善行政規(guī)章的建議

由于我國(guó)行政規(guī)章自身的問(wèn)題以及法律規(guī)定的不確定性，致使行政規(guī)章在司法實(shí)踐中處于尷尬境地，為了維護(hù)我國(guó)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和改善我國(guó)行政規(guī)章在行政審判中的現(xiàn)狀，建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）完善行政規(guī)章的自身立法，提高行政規(guī)章的立法質(zhì)量

法為客觀物質(zhì)生活條件制約下的人的主觀意志的反映，要反映事物發(fā)展的客觀規(guī)律，這里的“規(guī)律”便是公理性與主觀性、公意性與意志性的高度統(tǒng)一，此即法律的本性所在。［6］（規(guī)章的制定也應(yīng)當(dāng)如此，嚴(yán)格規(guī)章立法程序，嚴(yán)把規(guī)章立法質(zhì)量。為解決行政規(guī)章的效力問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)尤其是地方政府應(yīng)從自身制定規(guī)章著手，嚴(yán)把規(guī)章立法關(guān)。在制定規(guī)章過(guò)程中，嚴(yán)格遵循國(guó)務(wù)院頒布的《規(guī)章制定程序條例》制定的程序，嚴(yán)格把控第三種規(guī)章立法的理由，尤其要對(duì)此項(xiàng)規(guī)章立法嚴(yán)格從程序性、合理性、合法性進(jìn)行審查，以防止濫用行政立法權(quán)。注重規(guī)章立法的公眾參與性，廣泛聽(tīng)取公眾的立法意見(jiàn)和建議。在規(guī)章立法工作中積極擴(kuò)大公民有序的政治參與，不斷推進(jìn)民主立法、開(kāi)門立法的工作，逐步做到立法制度化、法律化。［7］

正如行政體制改革一樣，一項(xiàng)政策能否取得預(yù)期效果不只在于制定政策和解讀政策，還在于政策的有效執(zhí)行［8］，行政規(guī)章的效力和質(zhì)量也賴于規(guī)章制定程序的有效執(zhí)行。建立立法后評(píng)估制度及其配套制度，規(guī)定立法評(píng)估的具體內(nèi)容、程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)。另外還要保證立法評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。只有行政機(jī)關(guān)自身不斷進(jìn)行自我檢查，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才能制定出高質(zhì)量的行政規(guī)章。

適時(shí)清理規(guī)章。要解決規(guī)章混亂的問(wèn)題，首先得從規(guī)章的清理入手。對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行清理的目的在于克服現(xiàn)行立法的混亂，防止一些國(guó)家機(jī)關(guān)和個(gè)人利用過(guò)時(shí)的或互相沖突的規(guī)章作為其違反或規(guī)避現(xiàn)行法律規(guī)范的借口或根據(jù)，保障改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。清理意味著徹底整理和不間斷審查，包括對(duì)已過(guò)時(shí)效規(guī)章的清除和現(xiàn)行有效但經(jīng)審查不合法的規(guī)章的清除或修改。對(duì)已過(guò)時(shí)效的規(guī)章的清理，即審查已發(fā)布有哪些規(guī)章，并確定哪些規(guī)章已全部或部分失去效力，應(yīng)予全部或部分廢止；對(duì)現(xiàn)行有效的規(guī)章在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部主動(dòng)進(jìn)行合法性審查，修正與上位法律規(guī)范相抵觸之處；清除同一效力層級(jí)法律規(guī)范之間的不和諧或相互矛盾之處。

（二）加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)章的審查力度，提高對(duì)規(guī)章的監(jiān)督效力

目前我國(guó)對(duì)行政規(guī)章的審查過(guò)于單一，對(duì)行政規(guī)章效力的異議處理不實(shí)行司法審查，而只進(jìn)行行政審查。［9］（P54）行政審查具有先天的內(nèi)在缺陷，使得審查程序不具有可操作性，以至于一些規(guī)定形同虛設(shè)。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒行的《規(guī)章制定程序條例》，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體，企事業(yè)組織、公民認(rèn)為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國(guó)務(wù)院書(shū)面提出審查建議；認(rèn)為較大市的人民政府的規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸或者違反上位階法的規(guī)定的，也可以向本省、自治區(qū)人民政府書(shū)面提出審查建議。由于規(guī)章的制定機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院各部門及地方各級(jí)人民政府，而規(guī)章的審查機(jī)關(guān)又是國(guó)務(wù)院及上一級(jí)地方人民政府，它背離了“任何人都不應(yīng)當(dāng)成為自己案件的法官”的法學(xué)公理，其公正性和客觀性是可想而知的。建議成立專門的機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章進(jìn)行立法審查，以提高對(duì)規(guī)章的監(jiān)督效力。這方面韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。韓國(guó)的行政法規(guī)備案制度相對(duì)比較成熟，為了審議和調(diào)整政府的規(guī)制政策，綜合推進(jìn)規(guī)制審查、整改等事項(xiàng)，成立直屬的機(jī)制改革委員會(huì)。直屬于總統(tǒng)的機(jī)制改革委員會(huì)是行政立法的審查機(jī)關(guān)，其職能、組織、表決機(jī)制、各委員的職能等事項(xiàng)都由《行政規(guī)制基本法》和《施行令》作出了明確的規(guī)定，具有相當(dāng)強(qiáng)的操作性。［10］（P552）

（三）完善規(guī)章沖突解決機(jī)制，提高規(guī)章的適用效力

針對(duì)我國(guó)目前規(guī)章沖突解決機(jī)制程序復(fù)雜、耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)的情況，建議簡(jiǎn)化上報(bào)層級(jí)和上報(bào)手續(xù)，充分利用網(wǎng)絡(luò)的便利，實(shí)行網(wǎng)上直報(bào)。在規(guī)章沖突解決過(guò)程中，人民法院無(wú)須停止審判活動(dòng)，除非案情重大，涉及的規(guī)章又至關(guān)重要。在法律中明確規(guī)定，對(duì)于存在規(guī)章沖突的情況，人民法院未經(jīng)沖突解決機(jī)制而直接適用某一規(guī)章作出判決的，當(dāng)事人可以以此作為提起上訴或申訴的理由，人民法院也必須據(jù)此作為撤銷判決或發(fā)回重審或啟動(dòng)再審的理由。

（四）完善規(guī)章適用的立法規(guī)定，強(qiáng)調(diào)司法審查的重要性

為了解決法院適用規(guī)章的混亂局面，規(guī)章的適用必須明確。首先立法上應(yīng)當(dāng)明確規(guī)章的適用情形，即人民在法院審理行政案件中，對(duì)于合法有效的行政規(guī)章，應(yīng)當(dāng)適用。取消“參照”二字，避免因“參照”帶來(lái)的不確定性和隨意性。其次是加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)章的合法性審查。行政規(guī)章適用的前提是規(guī)章合法有效，因此，對(duì)行政規(guī)章的合法性審查不可或缺。正如美國(guó)學(xué)者施瓦茨認(rèn)為，司法復(fù)審是行政法的平衡器。它使得不越權(quán)的理論（這種理論是行政權(quán)利賴以存在的根據(jù)）能夠發(fā)揮實(shí)際效用。［5］司法審查實(shí)際上在我國(guó)法院已悄然興起，例如部分人民法院在對(duì)地方政府規(guī)章的適用過(guò)程中對(duì)規(guī)章審查后方才適用。但遺憾的是，由于沒(méi)有法律的硬性規(guī)定，導(dǎo)致人民法院在對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查時(shí)隨意性大，且標(biāo)準(zhǔn)各異。建議以后制定或修改法律中，應(yīng)當(dāng)制定具有可操作性的程序規(guī)則，即審查規(guī)章制定是否越權(quán)、內(nèi)容是否適當(dāng)、是否違背法定程序等。當(dāng)然，在對(duì)待專門性的行政規(guī)章時(shí)，法院審查應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)自我克制，最大限度地尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)水平。［11］（P396）最后，為了法制的統(tǒng)一，建議在《行政訴訟法》修改時(shí)將第53條修改為：“人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章進(jìn)行審查后適用?！?/p>

［1］江必新．試論人民法院審理行政案件如何參照規(guī)章［J］．中國(guó)法學(xué)，1989，（6）．

［2］李杰．其他規(guī)范性文件在司法審查中的地位及效力探析［J］．行政法學(xué)研究，2004，（4）．

［3］朱新力．也論行政規(guī)章在行政訴訟中的地位［J］．山東法學(xué)，1991，（3）：18-20．

［4］王名揚(yáng)．美國(guó)行政法（上）［M］．北京．中國(guó)法制出版社，2005．

［5］吳鵬．行政規(guī)章“參照”研究［J］．首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003，（4）．

［6］汪習(xí)根，王康敏．論情理法關(guān)系的理性定位［J］．河南社會(huì)科學(xué)，2012，（1）．

［7］張瑞才，字振華，唐東生．群眾路線是建設(shè)社會(huì)主義民主政治的根本［J］．云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012，（6）．

［8］張銳昕，劉紅波．地方政府行政審批制度改革中的政策選擇——以吉林省政務(wù)大廳為例［J］．東疆學(xué)刊，2011，（4）．

［9］姜明安．行政法與行政訴訟法（第三版）［M］．北京．北京大學(xué)出版社，2007．

［10］胡建淼．中外行政法規(guī)分解與比較［M］．法律出版社出版，2004．

［11］（美）伯納德．施瓦茨著，徐炳譯．行政法［M］．群眾出版社，1986．