王書明 張曦兮

（中國海洋大學 法政學院，山東 青島266100）

2009年《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出，“按照建設(shè)生態(tài)文明的要求，切實加強生態(tài)建設(shè)”。［1］（P15）2011年《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》明確指出，要“加強海洋生態(tài)文明建設(shè)”。［2］（P1）中國共產(chǎn)黨十八大報告中指出建設(shè)生態(tài)文明關(guān)系人民福祉和民族未來，因此要大力推進生態(tài)文明建設(shè)。作為生態(tài)文明的一個重要領(lǐng)域，海洋生態(tài)文明指人類在開發(fā)和利用海洋，促進其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會進步，為人類服務(wù)過程中，按照海洋生態(tài)系統(tǒng)和人類社會系統(tǒng)的客觀規(guī)律，建立起人與海洋的互動，良性運行機制與和諧發(fā)展的一種社會文明形態(tài)。［3］山東半島作為我國的海洋大省，海洋資源環(huán)境優(yōu)越、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)良好，海洋生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

在海洋的開發(fā)利用進程中，海岸帶是海洋與人類關(guān)系最為密切、價值最高的區(qū)域，能夠影響人類現(xiàn)在和未來的生存與發(fā)展。［4］（P1）這一區(qū)域是海陸交互作用的地帶。自然科學的研究一般采用狹義的定義，認為海岸帶是指海岸線附近狹長的海岸、海灘以及水下岸坡。［5］（P26）社會科學研究采用海岸帶的廣義界定，認為海岸帶是具有海岸線的行政地理單元及近海海域所構(gòu)成的海陸一體化帶狀區(qū)域。［6］（P4）該區(qū)域不僅自然活動劇烈，而且人類行為活躍，面臨著自然與人類的雙重影響。為了更加有效地利用海岸帶的資源、減輕海岸帶生態(tài)環(huán)境的壓力、尋找海岸帶可持續(xù)發(fā)展的道路，各國、各地區(qū)開始探索海岸帶綜合管理的道路。海岸帶綜合管理是一種改進海岸帶行政管理的框架。這種管理框架利用地方政府的能力，通過有效規(guī)劃所有產(chǎn)業(yè)部門和改善人類行為，對所有產(chǎn)業(yè)實施管理，從而平衡互補兼容的海岸帶資源利用方式。［7］（PⅠ）自1972年美國頒布實施《海岸帶管理法》以后，海岸帶綜合管理得到了社會各界的認可和支持，并在手段和框架方面取得了巨大進步。2007年山東省人民政府編制了《山東省海岸帶規(guī)劃》，海岸帶管理開始受到重視。當下，在“山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)”和“黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”的發(fā)展規(guī)劃下，重視海岸帶的作用、進行海岸帶綜合管理將有效推進山東半島生態(tài)文明建設(shè)。

一、山東半島海岸帶綜合管理的驅(qū)動力

要對海岸帶進行有效管制，獲得持續(xù)的支持，除政治驅(qū)動力、社會驅(qū)動力外，還需要其他更加持久、有效的驅(qū)動力。其中，在劇烈的社會經(jīng)濟和政治環(huán)境下，個人、社會、組織等利益相關(guān)者探索海岸帶管理模式過程中形成的知識資本是提升海岸帶綜合管理發(fā)展水平的根本動力。明確并有效利用這一驅(qū)動力是海岸帶綜合管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它能夠帶動個人、社區(qū)和國家為海岸帶綜合管理做出貢獻。

（一）海岸帶綜合管理的基礎(chǔ)

在多年的探索實踐中，海岸帶管理經(jīng)歷了許多無效管治。這些問題基本都可以歸因為行為的問題，與具體區(qū)域的現(xiàn)有價值觀、前途以及社會經(jīng)濟和文化現(xiàn)狀有關(guān)。解決海岸帶管理的問題，需要認識到社會是一個相互依賴的整體，人類行為決定了管理的成敗。［8］（P190）也就是說，海岸帶管理需要人們關(guān)注需要解決的海洋問題，超越人類在海岸帶生存中涉及的問題與威脅意識，改變地方的價值和關(guān)注，提升參與性，形成可持續(xù)的行為改進。具體而言，山東半島海岸帶綜合管理的基礎(chǔ)涉及兩方面內(nèi)容：一方面需要當?shù)孛癖娬J識海岸帶是人類活動的聚集地也是人類生存發(fā)展的供應(yīng)站，海岸帶的自然資源對經(jīng)濟發(fā)展、社會進步都具有重要的意義。由于人們的認識決定開發(fā)、利用和保護海岸帶行動的強度，因此需要對海岸帶的重要作用價值達成共識、形成交流，在人與海洋的互動過程中，關(guān)注人類行為對海岸帶造成的影響，形成保護海岸帶的共同愿景。另一方面就是要在海岸帶的管理過程中，為多行業(yè)部門的合作提供機會。在共同愿景的基礎(chǔ)上匯聚各行業(yè)部門的具體目標和建議，形成某些進程或決策，最終提高利益相關(guān)者在海岸帶綜合管理計劃制定和實施中的參與程度。歸根到底，就是要在一定時間、空間尺度內(nèi)達成對山東半島海岸帶環(huán)境狀況的共識，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政治觀與價值觀，以主動、共享的生存方式建立有效的伙伴關(guān)系，善待海洋，為海岸帶的綜合管理提供支持。

（二）海岸帶綜合管理的機制

在海岸帶綜合管理中，機制起著基礎(chǔ)性、根本性的作用，它涉及管理系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系、功能及運行原理。它首先要求海岸帶綜合管理活動中，從規(guī)劃和科學研究到具體行動的實施中，各個要素都參與其中，并發(fā)揮相應(yīng)的作用。其次就是要在管理活動的組織過程中，對不同學科的交流合作以及不同行業(yè)、部門、機構(gòu)之間的整合進行協(xié)調(diào)。將山東半島海洋環(huán)境管理的問題納入政府的經(jīng)濟發(fā)展議程，并將各個部門置于統(tǒng)一的規(guī)劃和管理中，明確職責和分工，提高行動的效率。另外，就是要鼓勵利益相關(guān)者（地方政府、社區(qū)、私營部門、商業(yè)部門、科學和學術(shù)團體、非政府組織、媒體等）為了共同的愿景采取統(tǒng)一行動。［8］（P191）利益相關(guān)者的通力合作是海岸帶管理的巨大推動力，它能夠為山東半島的海岸帶綜合管理提供豐富的人力、財力、知識和技術(shù)資源?？傊?，這一機制的良性運轉(zhuǎn)，將會激發(fā)海岸帶管理的巨大活力，為山東半島海岸帶綜合管理提供動力。

（三）海岸帶綜合管理的優(yōu)越性

由于以往的海岸帶管治方式缺乏對海岸帶自然資源、生態(tài)環(huán)境等價值的準確認識，也沒能意識到海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性和關(guān)聯(lián)性，因而管理規(guī)劃通常只針對某個具體環(huán)節(jié)，缺乏整體視角下的長遠規(guī)劃。海岸帶綜合管理克服了這一缺點，其兼容并包的覆蓋范圍不僅要求明確海岸帶綜合管理活動的邊界，還能夠推動人們從更大范圍、更廣尺度看待和實施海岸帶管理。此外，由于海岸帶綜合管理涉及的問題范圍大、行業(yè)多，管理者需要根據(jù)可獲得的資源、政治敏感度、行動的迫切程度及問題的特性等多種因素，確定問題解決的時間、空間安排；由于海洋環(huán)境的壓力程度與問題出現(xiàn)的時間、空間具有不確定性，所以海岸帶綜合管理可以根據(jù)可獲得的人力與財政資源，在時間安排和地理覆蓋范圍上保持較大的靈活性。［8］（P191）總之，在海岸帶的管理過程中，地質(zhì)運動、氣候變化、技術(shù)不足、信息缺乏、政策改變等各種自然以及人為的海洋突發(fā)事件都使得海岸帶管理具有不確定性和變化性，在對山東半島海岸帶進行靈活的、有彈性的綜合管理，能夠保證管理者對各類重大突發(fā)事件做出及時反應(yīng)，采取合適的應(yīng)對措施。

二、山東半島海岸帶綜合管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

20世紀90年代以來，沿海各國紛紛展開海岸帶綜合管理工作，目前已有95個沿海國家在385個地區(qū)開展了這一工作。［4］（P23）經(jīng)過多年的實踐，海岸帶綜合管理已經(jīng)在促進海岸帶資源可持續(xù)發(fā)展、平衡相互沖突的海岸帶資源利用方式、確保海岸帶資源的功能完整性等方面取得了許多有益經(jīng)驗。無論美國、法國、荷蘭等國集中的管理模式還是英國、越南、菲律賓的松散管理模式，其中都有值得借鑒的經(jīng)驗，幫助山東半島海岸帶管理應(yīng)對來自多方面的挑戰(zhàn)。

（一）海岸帶綜合管理的基本目標與框架

由于海岸帶管治是一個極其復(fù)雜的問題，因此需要在海岸帶的管理者之間形成共同價值觀、共同愿景和共同的目標。在建設(shè)“山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)”和“黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”的戰(zhàn)略規(guī)劃為指導(dǎo)下，需要明確山東半島海岸帶綜合管理的基本目標就要在多方利益相關(guān)者的共同參與下，實現(xiàn)山東半島海洋經(jīng)濟、社會與生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。首先，要在要在各種利益相關(guān)者（如經(jīng)濟行業(yè)部門、主管機構(gòu)、政策制定者、非政府組織、學術(shù)組織、大型社區(qū)組織）之間形成共同的認識，即海洋是人類賴以生存的重要資源，為人類的生存、發(fā)展提供生物、非生物以及空間資源。作為一種珍貴的公共資源，它提供的生態(tài)服務(wù)是有限的。在這一點上，我國的廈門市以及菲律賓的八打雁省的做法都提供了有益經(jīng)驗。廈門市為了提高公眾的海洋意識以及海岸帶管理的參與性，通過大眾媒體進行長期宣傳。八打雁省堅持組織海岸帶的年度清掃工作、開展“關(guān)注八打雁”的公眾意識項目、建立八打雁海岸帶網(wǎng)、借助公共信息傳播媒介來獲得公眾的支持和積極參與。［8］（P192）這些活動對于促進公眾認識海洋、重視海岸帶價值有重要作用。其次，是開展廣泛的磋商活動，真正了解山東半島海岸帶地區(qū)人們的需求，在利益相關(guān)者之間達成伙伴關(guān)系、建立溝通平臺，形成利益相關(guān)者保護海岸帶的共同愿景。一方面應(yīng)當促使政府官員身體力行參與其中，提高公眾對海岸帶和海洋環(huán)境問題的政治關(guān)注程度；另一方面通過舉辦社區(qū)教育和交流、社區(qū)咨詢會議等活動，使當?shù)鼐用癯浞至私馍綎|半島海岸帶資源和環(huán)境狀況，形成保護海岸帶資源與環(huán)境的自覺意愿。

（二）海岸帶綜合管理的具體過程

海岸帶綜合管理可以根據(jù)當?shù)氐娜肆拓斦Y源以及政治與行政管理現(xiàn)狀，系統(tǒng)地解決環(huán)境關(guān)注問題。這種管理是一個連續(xù)的過程，包括規(guī)劃、批準、監(jiān)測、實施，要根據(jù)不斷出現(xiàn)的新情況采用新的策略，制定新的行動計劃。［8］（P194）1986年，山東省發(fā)布了《山東省海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查報告》，開始了海岸帶綜合管理的探索；1991年山東省政府提出“海上山東”的戰(zhàn)略部署，將海岸帶環(huán)境資源的開發(fā)和保護納入政府議程；2005年山東省制定了我國第一個省級海岸帶規(guī)劃，對山東省海岸帶生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用進行了全面規(guī)劃；2007年山東省人民政府編制了《山東省海岸帶規(guī)劃》，并要求各沿海城市分別編制詳細規(guī)劃；近年來，“藍黃”兩區(qū)的規(guī)劃也對山東半島海岸帶予以了高度重視，為海岸帶的綜合管理提供了契機。盡管如此，其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明，在實踐過程中由于海岸帶綜合管理關(guān)鍵人物的頻繁更換造成了管理的不確定性。而海岸帶涉及的眾多管理部門，也因分工不明確和機構(gòu)重疊在管理中出現(xiàn)各種問題。為此，菲律賓在探索實踐中成立了八打雁灣地區(qū)環(huán)境保護委員會。該委員會成員由行政官員擔任，起到了功能性的多部門平臺作用。［8］（P231）山東省海岸帶的綜合管理也需要設(shè)置一個專門機構(gòu)承擔覆蓋全省的跨部門協(xié)調(diào)任務(wù)，保證工作的制度化和規(guī)范化，為解決眾多利益相關(guān)者關(guān)注的問題提供平臺，也為解決影響海岸帶地區(qū)人民生計問題的決策過程創(chuàng)立透明的機制。此外，山東半島海岸帶的綜合管理還需要相關(guān)地區(qū)（濱州、東營、濰坊、煙臺、威海、青島、日照）的共同參與和配合，定期對海岸帶的環(huán)境狀況進行評估，采用各種時空尺度數(shù)據(jù)持續(xù)監(jiān)測海洋環(huán)境變化。將各種數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)庫，為決策提供科學依據(jù)。廈門市和八打雁省很早就開始了這方面的實踐：定期監(jiān)測海洋環(huán)境的改變、為固定海域配置儀器設(shè)備、定期評估海洋污染的狀態(tài)與趨勢、為相關(guān)決策提供科學依據(jù)、確定污染管理計劃的實施等，［8］（P245）都能讓人們看到海洋環(huán)境綜合管理的成效。根據(jù)克拉克的觀點，管理的每一個階段還應(yīng)該用可持續(xù)的概念進行檢驗，以避免有損沿海區(qū)域資源的行為。［9］（P16）

（三）海岸帶綜合管理的要素整合

生態(tài)明文建設(shè)要求各個參與的要素形成聯(lián)動，進行整體的系統(tǒng)性建設(shè)。海岸帶綜合管理對傳統(tǒng)海岸帶行政管理模式進行變革，突出了要素整合的特征。政策變革和職能強化需要提出令人信服的理由，這就要求管理機構(gòu)收集并有效分析多方信息，保證決策的規(guī)范性和科學性。為此，八打雁地區(qū)不僅設(shè)立環(huán)境保護委員會、專家?guī)斓?，為利益相關(guān)者貢獻專業(yè)知識、發(fā)揮社會責任感、共同參與項目管理提供途徑，還通過行政收費獲取海岸帶管理的經(jīng)費。［8］（P235）結(jié)合菲律賓的經(jīng)驗，山東半島海岸帶綜合管理的要素整合需要從以下幾方面入手。第一，要為海岸帶綜合管理提供多方財政支持。一方面，由于山東半島海岸帶范圍較廣，政府很難獨自負擔海岸帶管治的巨大經(jīng)費支出。需要明確海洋資源有償使用的思想，對其他海洋干預(yù)活動收取費用（例如漁業(yè)資源增殖保護費、漁業(yè)資源賠償費、廢棄物海洋傾倒費、海洋工程污水排污費等），一定程度上減輕政府的負擔。另一方面，目前以行政命令主導(dǎo)的管理方式和決策機制壓抑了市場主體保護海岸帶資源與環(huán)境的積極性。因此需要改變傳統(tǒng)的管理方式，調(diào)動其他利益相關(guān)者的積極性，保證海岸帶的管理活動獲得足夠的資金支持。第二，就是要使統(tǒng)籌決策獲得智力支持。山東省在海洋科研實力方面具有突出優(yōu)勢，擁有中國海洋大學、國家海洋局第一海洋研究所、中國科學院煙臺海岸帶研究所、青島國家海洋科學研究中心等一批國家級、省級海洋科研機構(gòu)，能夠為海岸帶綜合管理提供科學支持。從海洋科研機構(gòu)和大學中聘請專家學者收集和解釋相關(guān)數(shù)據(jù)、編制科學報告、建立環(huán)境監(jiān)測機制、提供培訓等能夠很好地突出山東海洋科技人才優(yōu)勢。不同學科的專家交流溝通，也能夠促進知識的綜合以及多學科管理和技術(shù)的融合。將專家咨詢納入管理結(jié)構(gòu)也可以為行動和決策提供科學的解釋和問題分析（包括水體的納污能力、環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)管理、風險評估與管理、環(huán)境綜合影響評價等），保證海岸帶綜合管理項目效率和效益的不斷增長。在這一方面，青島市已經(jīng)建立海岸帶管理專家咨詢制度，進行了一些有益的探索。第三，要為海岸帶綜合管理提供人力支持。山東省海岸帶綜合管理需要專業(yè)的管理人才，這就要求政府海洋管理機構(gòu)的工作人員定期接受培訓或進修，獲得專業(yè)的管理技能，加深對有關(guān)問題認識的深度和廣度，從而使管理活動規(guī)范化并維持統(tǒng)一標準；同時，可以與民間社團（如世界海洋保護組織、中國海洋保護組織）或其他海洋管理機構(gòu)的成員建立聯(lián)系，鼓勵他們的參與，在利益相關(guān)者之間建立功能伙伴關(guān)系，通過分享技巧和信息，將規(guī)劃和決策變成共同的過程。

（四）海岸帶綜合管理的社區(qū)基礎(chǔ)

建設(shè)海洋生態(tài)文明事關(guān)山東省近億人口，這項復(fù)雜的工程需要良好的社區(qū)基礎(chǔ)和群眾參與。海岸帶綜合管理為各個地區(qū)的利益相關(guān)者提供了參與的框架，使他們有機會在共同愿景的確定以及海岸帶戰(zhàn)略及行動計劃的制定中起到積極作用。長期以來，人們始終把海岸帶管理不成功的原因歸咎于缺乏政治意愿，殊不知社區(qū)層次的需求和經(jīng)驗?zāi)軌驗楹０稁Ч芾韼砭薮篁?qū)動力。以社區(qū)為基礎(chǔ)的海岸帶管理擴展其縱深尺度，既能滿足了自下而上的需求，又能保證政策自上而下的貫徹執(zhí)行。東亞地區(qū)的實踐經(jīng)驗證明，以社區(qū)為基礎(chǔ)的管理更加穩(wěn)定和有力，海岸帶綜合管理也能夠為地方政府提供更加完善的管理框架。［8］（P197）事實上，威海市在2010 年出臺的《威海市人民政府關(guān)于加強海岸帶管理與保護的意見》中，已經(jīng)注意到了社區(qū)的作用，并要求其在海岸帶管理中發(fā)揮應(yīng)有作用。需要認識到，海岸帶綜合管理要求廣泛的參與，這就需要政府、社區(qū)、環(huán)保人士、媒體等通力合作，形成大范圍的、有效的社區(qū)動員，讓更多資源、知識、技術(shù)投入到海岸帶綜合管理的實踐中，在潛移默化中促進海岸帶的管理。與此同時，形成一定時間范圍內(nèi)共同認可的戰(zhàn)略和行動計劃，來保證積極的、可持續(xù)的公眾參與行為。如果能在這些利益相關(guān)者之間創(chuàng)建功能性的交流網(wǎng)絡(luò)形成有效的溝通和監(jiān)督渠道，并根據(jù)實際情況制定并不斷調(diào)整管理戰(zhàn)略和計劃，將更加有助于山東半島海岸帶綜合管理的展開。

圖1 山東半島海岸帶綜合管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

三、山東半島海岸帶綜合管理的具體途徑

海洋具有流動性、擴散性等特征，現(xiàn)有的海洋管理措施在漁業(yè)資源保護、生物多樣性保護、陸源污染、氣候變化、海岸帶災(zāi)害管理以及水資源管理方面都有具體的探索。然而，海岸帶管治的實踐經(jīng)驗證明，各項管理措施之間存在一定的聯(lián)系和共性。山東半島海岸帶綜合管理要求在更大的范圍內(nèi)形成宏觀框架，并結(jié)合地方具體情況制定行動計劃，最后通過各個項目的綜合，形成有效的海洋管理實踐。

（一）形成海岸帶綜合管理的宏觀框架

建設(shè)生態(tài)文明，不應(yīng)將目光局限于某個行政單元，而應(yīng)當突破行政區(qū)域的限制，將視野擴展到更大范圍，進行“橫向協(xié)調(diào)、縱向關(guān)聯(lián)”。山東半島海洋管理在單個領(lǐng)域已經(jīng)取得了一些成就，然而覆蓋整個區(qū)域的行動框架還在探索當中?！八{黃”兩區(qū)的發(fā)展規(guī)劃正是一個積極的環(huán)境引爆點，為山東半島的發(fā)展提供了新的戰(zhàn)略機遇，也為山東半島海岸帶綜合管理開拓了更為廣闊的前景。根據(jù)環(huán)境引爆項目的解釋，引爆點指決定系統(tǒng)向優(yōu)化或惡化方向轉(zhuǎn)變的支點。環(huán)境引爆點是生態(tài)社會系統(tǒng)中的一個點，在該點采取的微小行動會加速系統(tǒng)健康的重大變化。［8］（P204）2009年底，國務(wù)院正式批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標志著黃河三角洲地區(qū)的發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，成為國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。2011年初，國務(wù)院批復(fù)《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標志著我國區(qū)域發(fā)展從陸域經(jīng)濟延伸到海洋經(jīng)濟。黃河三角洲的規(guī)劃中要求加快實施海岸帶綜合治理，藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃中也特別指出海岸帶是發(fā)展壯大海洋經(jīng)濟、統(tǒng)籌海陸發(fā)展的最重要區(qū)域，需要維護其自然屬性和穩(wěn)定性，對未開發(fā)區(qū)域進行科學管理和保護。因此，應(yīng)該把建設(shè)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)有機統(tǒng)一起來，抓住這個積極的環(huán)境引爆點，進行制度機制和運作安排方面的變化，統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進，做好海岸帶綜合管理的宏觀規(guī)劃。借此機會，山東應(yīng)當首先成立一個跨部門、跨行業(yè)的海洋管理與協(xié)調(diào)委員會，進行職能部門的整合，將海岸帶的管理從行業(yè)部門的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合管理。這種機制設(shè)計可以把不同部門和行業(yè)的活動綜合起來，從根本上避免各部門的重復(fù)、推諉，促進了不同機構(gòu)之間的資源共享，有效理順各機構(gòu)部門的業(yè)務(wù)活動。除此之外，山東省應(yīng)當學習其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，按照海洋本身的特點和屬性，將海域劃分為不同類型，減少海洋利用時產(chǎn)生的沖突、擁擠和不兼容現(xiàn)象。根據(jù)各海域生態(tài)功能實行的海洋利用區(qū)劃能夠?qū)ＫB(yǎng)殖、港口航運等海洋活動劃定區(qū)域界限，為海域使用管理和海洋環(huán)境保護工作提供科學依據(jù)?？傊?，需要以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，在全省層面形成具有適應(yīng)性和包容性的海岸帶綜合管理框架。

（二）制定海岸帶綜合管理的地方行動計劃

由于政策均具有地方性，政策的成功實施取決于當?shù)卣男袨??？茖W的海岸帶管理計劃還要求結(jié)合地方實際情況，不能照搬其他地區(qū)的經(jīng)驗。所以，山東半島海岸帶綜合管理除了要形成著眼于整體的宏觀框架外，還需要注重地方層次上計劃與政策的制定，并結(jié)合當?shù)貙嶋H情況產(chǎn)生具體有效的管治行動。廈門結(jié)合自身實際發(fā)展的海岸帶綜合管理體系已經(jīng)成為國際示范。其中包括相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章制度、海洋功能區(qū)劃、緊急事故的應(yīng)急計劃、海洋環(huán)境監(jiān)測監(jiān)視和評價系統(tǒng)、培訓和教育機制、可持續(xù)的財政支持機制、綜合信息系統(tǒng)等。［10］（PⅡ）廈門的模式和經(jīng)驗已經(jīng)為中國沿海地區(qū)政府所承認，一些地區(qū)已經(jīng)開始采納廈門經(jīng)驗，靈活地運用到當?shù)氐墓芾砗徒?jīng)濟社會發(fā)展中。在東亞的實踐中，政府頒布了促進權(quán)力下放的國家法律，將環(huán)境管理和自然資源管理的權(quán)利下放給地方政府，由地方層次進行統(tǒng)一的政策變革和管理制度創(chuàng)新。地方政府的積極努力確保了從垃圾處理、自然資源利用、水資源保護到濱海旅游全覆蓋的整體生態(tài)管理。2008年，青島市制定了“環(huán)灣保護，擁灣發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略，使膠州灣海岸帶環(huán)境資源狀況得到了一定的改善。2008年，威海市公布實施了《海洋環(huán)境保護規(guī)劃》，涉及威海市行政管轄的海岸帶區(qū)域。2010年，威海市政府又發(fā)布《關(guān)于加強海岸帶管理與保護的意見》，將涉海部門全部納入海岸帶管理委員會，明確了各級有關(guān)部門的管理職責，初步構(gòu)建了海岸帶管理和保護的制度框架。山東各地也應(yīng)該結(jié)合海岸帶的實際情況進行積極行動，讓社會公眾看到綜合管理的成效，良好的管治結(jié)果又反過來帶動更大范圍的公眾參與，這樣便能形成海洋環(huán)境改善的良性循環(huán)。

（三）與其他海洋行動計劃進行協(xié)調(diào)互補

受到可持續(xù)發(fā)展觀念的影響，海岸帶綜合管理目標、計劃的制定以及宏觀框架的設(shè)定都要求其與其他相關(guān)項目平行發(fā)展。正如第三屆全球海洋、海岸帶和海島會議強調(diào)的，漁業(yè)管理、生物多樣性保護、生態(tài)系統(tǒng)管理和海岸帶綜合管理在總體目標上是相互支持的，它們屬于一個整體。［8］（P255）因此，山東半島海岸帶綜合管理的具體措施也需要與其他海洋行動計劃進行協(xié)調(diào)互補。

1、海洋生物多樣性保護

由于人類活動嚴重影響了海洋的生態(tài)平衡，山東制定了海洋保護戰(zhàn)略，并批準設(shè)立省級海洋自然保護區(qū)6處。此后的《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中也明確指出，要加強山東半島生物多樣性的保護，以保持海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性。并要求建立珍稀瀕危物種監(jiān)測救護網(wǎng)絡(luò)和海洋生物基因庫，開展典型海域水生生物和珍稀瀕危物種的繁育與養(yǎng)護。與此同時加強海島水土流失防治，開展海島珍稀野生動物和海洋生物物種救護行動。［2］（P16）為了尋找有效路徑解決海洋生物多樣性減少的問題，還需要將保護區(qū)的管理納入到山東半島海岸帶綜合管理的框架之中，在各個部門之間形成協(xié)調(diào)的伙伴關(guān)系。在海岸帶綜合管理與海洋自然保護區(qū)之間建立聯(lián)系需要加強海洋自然保護區(qū)與更大范圍內(nèi)海岸帶和海洋區(qū)域的聯(lián)系；形成把海洋自然保護區(qū)納入更廣泛的海岸帶綜合管理框架的管治安排；通過政策和管理手段的升級促進海洋自然保護區(qū)的建設(shè)。［8］（P252）一旦山東半島的海岸帶具備了良好的生態(tài)環(huán)境，保護區(qū)就可以開發(fā)為生態(tài)旅游區(qū)，為經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力。在這個框架中，海岸帶綜合管理的工作者是一個中間人，要在綜合管理與保護區(qū)之間建立聯(lián)系，并開展更有戰(zhàn)略性和綜合性的思考。

2、扶貧減困計劃

生態(tài)文明要求經(jīng)濟、社會的發(fā)展方式都是可持續(xù)的。而貧困使得人們把生存放在第一位，從而更易采取不可持續(xù)的生活方式，海洋環(huán)境退化的問題就要繼續(xù)存在或發(fā)生。［8］（P262）盡管人們已經(jīng)意識到這個問題，并采取了大量措施進行扶貧減困，由貧困帶來的環(huán)境問題仍然得不到解決。海岸帶綜合管理對這一問題的戰(zhàn)略和原則堅持以人為本，努力推動社會和政策的變化，促進社會經(jīng)濟機會及公平產(chǎn)生的積極變化。這一管理方式不僅能夠改善沿海居民的生計，還可以提高環(huán)境和自然資源的質(zhì)量與生產(chǎn)力。這種管理模式在思路上與海洋生態(tài)補償類似。2010年，山東省出臺了《海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，此后，東營、日照、煙臺、青島等城市先后制定了實施海洋生態(tài)補償?shù)娜舾烧摺嵤┖Ｑ笊鷳B(tài)補償是因為，在經(jīng)濟目標與生態(tài)目標對立的情況下，任何改善海洋生態(tài)環(huán)境的舉措都有可能限制經(jīng)濟收入，使相關(guān)者喪失機會成本。因此，扶貧減困最好的辦法不是對生境困難者的接濟和恩賜，而是通過服務(wù)海洋生態(tài)環(huán)境的勞動，獲得相應(yīng)的報酬，在滿足其經(jīng)濟利益的情況下，激發(fā)海洋環(huán)境服務(wù)的積極性。將改善海洋環(huán)境作為謀生的手段，就有了一部分或者大部分的生活來源，在保證生計的同時還能引導(dǎo)更大范圍的積極環(huán)境行為。因此，實施和完善海洋生態(tài)補償制度是山東半島海岸帶綜合管理的一個重要行動計劃。

3、其他海洋行動計劃

在有關(guān)海洋的行動探索中，人們逐漸意識到，各種海洋行動計劃和海岸帶綜合管理之間存在包含或平行的關(guān)系。以漁業(yè)資源管理為例，2005年山東省提出了“建設(shè)山東半島現(xiàn)代漁業(yè)經(jīng)濟區(qū)”的行動計劃。然而需要明確，漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)途徑的實施離不開海岸帶綜合管理的支持。受到技術(shù)、資金等各方面的限制，漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)途徑難以實施。海岸帶綜合管理經(jīng)過調(diào)整，恰好可以彌補其中不足。由于漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)途徑重點關(guān)注提高海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體功能，而且特別支持漁業(yè)及其相關(guān)活動，其中包括漁業(yè)資源跨界共享的問題。與其他綜合管理計劃一樣，漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)途徑的實施需要與利益相關(guān)者開展合作、協(xié)作和咨詢活動。與此類似，陸源污染治理、氣候變化與海平面上升的控制、海岸帶風險管理與減災(zāi)、水資源管理等單個行動計劃的進一步發(fā)展，都需要引入到海岸帶綜合管理中執(zhí)行。［8］（P260）事實上，海洋是一個開放、復(fù)雜的系統(tǒng)，海洋生態(tài)系統(tǒng)具有整體性和關(guān)聯(lián)性，每個要素都與整體環(huán)境狀況相關(guān)聯(lián)。一方面，單個海洋要素的變化對整個體統(tǒng)會產(chǎn)生“牽一發(fā)而動全身”的效果；另一方面，海岸帶作為公共品，外溢性等特點造成傳統(tǒng)的單個管治模式已經(jīng)難以適應(yīng)日益復(fù)雜的實踐。因此，海岸帶綜合管理要求從整體的角度出發(fā)，不能割裂各個環(huán)境要素的相互關(guān)系，將各個行動計劃納入綜合考慮，形成科學合理的規(guī)劃。

四、結(jié)論與展望

生態(tài)文明是在揚棄工業(yè)文明的基礎(chǔ)上所形成的一種新的文明形態(tài)，要求調(diào)整人類文明的發(fā)展方式與方向，減損文明的擴張性和對抗性因素，實現(xiàn)人與人以及人與自然的和諧。［11］（P71）在建設(shè)生態(tài)文明的背景下，山東半島應(yīng)根據(jù)國家對海洋環(huán)境保護、資源開發(fā)和海洋經(jīng)濟發(fā)展的要求進行海洋生態(tài)文明的探索。山東半島“藍黃”兩區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略對海洋生態(tài)文明建設(shè)提出了新的要求，即在保護海岸帶整體環(huán)境、維護海岸帶生態(tài)平衡功能的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。這一要求恰好為完善和實施海岸帶綜合管理提供了契機。這種跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨時空的綜合治理手段，能夠克服部門推諉扯皮、行業(yè)沖突排斥、區(qū)域分化隔離、陸地-水域界面管轄權(quán)分離等傳統(tǒng)海洋管治固有的局限性，調(diào)解海岸帶資源分配引發(fā)的沖突，并帶動大范圍公眾的關(guān)注和利益相關(guān)者積極、持續(xù)的參與。這一管理方式通過規(guī)劃和管理對海岸帶資源提供的產(chǎn)品與服務(wù)實施管治，為地方、區(qū)域和國家層次有關(guān)海洋問題的協(xié)商和解決提供了手段，具有多種功效。首先，它結(jié)束了海洋行政管理與海洋科學研究長期分離的狀態(tài)，為實際管理決策提供科學的依據(jù)。其次，將利益相關(guān)者納入管理范疇，通過考察研究和技能培訓，培養(yǎng)了海洋管理專業(yè)人才。另外，還通過開展廣泛的活動提高了公眾意識和參與性，并在一定程度上解決了生活困難者的生計問題。山東半島在“藍黃”兩區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略下，應(yīng)當從整體和長遠目標、利益上注重合作、協(xié)調(diào)和綜合，保證海岸帶綜合管理過程的民主化、參與化和透明度。通過協(xié)調(diào)人與海洋的關(guān)系、人與人的關(guān)系實現(xiàn)由工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變。

［1］國家發(fā)展和改革委員會．關(guān)于印發(fā)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃的通知（全文）［EB／OL］．http：／／www．china．com．cn／policy／txt／2009-12／23／content＿19120411．htm．

［2］國家發(fā)展和改革委員會．山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃［EB／OL］．http：／／www．china．com．cn／news／zhuanti／kzgl／2011-05／06／content＿22511995．htm．

［3］馬彩華．略論海洋生態(tài)文明建設(shè)與公眾參與［J］．中國軟科學，2010，（S1）：172-177．

［4］鹿守本．海岸帶綜合管理：體制和運行機制研究［M］．北京：海洋出版社，2001．

［5］馮士筰等．海洋科學導(dǎo)論［M］．北京：高等教育出版社，1999．

［6］熊永柱．海岸帶可持續(xù)發(fā)展評價模型及其應(yīng)用研究［M］．武漢：中國地質(zhì)大學出版社，2011．

［7］阿爾弗雷德·M·杜德．前言［A］．蔡程瑛．海岸帶綜合管理的原動力——東亞海域海岸帶可持續(xù)發(fā)展的實踐應(yīng)用［C］．周秋麟等譯．北京：海洋出版社，2010．

［8］（馬來西亞）蔡程瑛著．周秋麟等譯．海岸帶綜合管理的原動力——東亞海域海岸帶可持續(xù)發(fā)展的實踐應(yīng)用［M］．北京：海洋出版社，2010．

［9］（美）約翰·R·克拉克著．吳克勤等譯．海岸帶管理手冊［M］．北京：海洋出版社，2000．

［10］孫志輝．海岸帶綜合管理與中國的實踐［A］．見：蔡程瑛．海岸帶綜合管理的原動力——東亞海域海岸帶可持續(xù)發(fā)展的實踐應(yīng)用［C］．周秋麟等譯．北京：海洋出版社，2010．

［11］劉湘溶．我國生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略研究［M］．北京：人民出版社，2013．