奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略：動因、利益與行動＊

劉雨辰

（1．山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南250100；2．濟南大學 政治與公共管理學院，山東 濟南250022）

一、問題的提出

北極，也被稱為高北地區(qū)（high north region），是指北極圈以北的廣大區(qū)域，總面積約2100萬平方公里，其中北冰洋面積為1500多萬平方公里，約70%的洋面常年冰封，冬季冰凍面積可達90%；［1］（P107）陸地已為美國、加拿大、丹麥、挪威、芬蘭、冰島、瑞典、俄羅斯等8個國家劃分，成為這些環(huán)北極國家的領土。近年來，隨著全球氣候的變化，北極也面臨著雙重挑戰(zhàn)：一方面北極生態(tài)與環(huán)境的脆弱性開始顯現(xiàn)，增加了治理難度；另一方面北極的地緣重要性也在日益凸顯，成為國際競爭的熱點地區(qū)。目前，世界主要大國都已開始把視角投向北極，并投入巨大財力、人力與精力，以期能夠在這塊極其誘人的“新邊疆”中獲取一席之地。［2］在此背景下，北極地區(qū)的大國博弈已經(jīng)日趨白熱化。

作為唯一超級大國，美國在這場“逐鹿北極”的游戲中自然也不甘落后。為了更好地維護美國的國家利益，奧巴馬總統(tǒng)對北極高度重視，視之為“美國真正的最后一塊邊疆領土”，［3］并在第二任期中把北極議程提升到了前所未有的高度，于2013年5月10日公布了北極戰(zhàn)略。［4］由此可見，北極在美國國家議題中的地位非同一般。另外，美國將在2015－2017年出任北極理事會主席國，奧巴馬政府還將利用這一機會為美國爭取更大的話語優(yōu)勢，加強對北極的利益爭奪。那么美國為什么會出臺北極戰(zhàn)略？美國如何界定其在北極的戰(zhàn)略利益？未來可能會采取什么行動去實現(xiàn)它的目標和利益？在此，筆者嘗試對上述這些問題進行探討，期望可以更好地、更全面地認識美國北極戰(zhàn)略的整體性與針對性，為我國制訂北極戰(zhàn)略提供借鑒和啟示。

二、美國北極戰(zhàn)略的生成歷史：政策變遷的考察

當然，奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略并非一時沖動，心血來潮，而是在美國歷屆政府北極政策的基礎上發(fā)展而成的。自1867年美國從俄羅斯購買阿拉斯加以來，美國就成為一個名符其實的北極國家，它的政治、安全與經(jīng)濟利益與北極密切關聯(lián)在一起，北極政策也隨著這些利益的變化而調整?？偟膩碇v，二戰(zhàn)前，美國政府的北極政策保持了相對的穩(wěn)定性；二戰(zhàn)后，美國北極政策的調整頻率加快，靈活性增強。通過考察二戰(zhàn)以來美國政府的北極政策，我們可以從中發(fā)現(xiàn)美國對北極認知的變化過程以及在北極的利益調整軌跡，預測未來的政策取向。二戰(zhàn)后，美國政府的北極政策大致經(jīng)歷了20世紀70年代、80年代、90年代和21世紀初等幾個重要階段。

在20世紀70年代，美國與前蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)處于“蘇攻美守”階段。出于遏制戰(zhàn)略的需要，1971年12月，尼克松政府在國家安全決定備忘錄144號中強調了對北極的政策立場，［5］備忘錄建議美國北極政策的發(fā)展應該聚焦于三個關鍵領域：環(huán)境風險最小化；推進北極合作；保護美國在北極的安全利益。同時，成立了由美國國務院牽頭，商務部、內政部、交通運輸部參與的北極政策小組，負責北極事務的協(xié)調與管理。

在20世紀80年代，美蘇冷戰(zhàn)的對抗生態(tài)轉變?yōu)椤懊拦ヌK守”階段。為了重振國威，強化對前蘇聯(lián)的遏制，1983年4月14日美國總統(tǒng)里根簽署了《美國的北極政策》議案，強調“美國在北極地區(qū)有著獨特的關鍵性利益”，北極直接關系到美國的國家安全、資源及能源開發(fā)、科學調查和環(huán)境保護，并規(guī)定了美國北極政策的基本要素。這份政策的基本目標是：保護美國在北極地區(qū)的安全利益，包括維護海上自由航行和上覆空間的飛行自由；保證合理有序地開采北極資源，減少對環(huán)境的不良影響；加強和完善北極地區(qū)的科學考察。［6］為實現(xiàn)上述目標，美國期望推動北極區(qū)域互利互惠的國際合作。隨后，1984年7月31日國會又通過了《北極研究與政策法案》（ARPA），［7］成立了北極研究跨部門委員會，負責統(tǒng)籌國內各部門的北極政策協(xié)商與行動。這兩份政策文件表明，里根政府對北極表現(xiàn)了較大的戰(zhàn)略興趣，并把它作為戰(zhàn)略工具，用以抑止前蘇聯(lián)的戰(zhàn)略攻勢，使美國在北極事務中得到了其歐洲盟友和伙伴的認同與支持，獲得了較大的發(fā)言權。

在20世紀90年代，世界政治發(fā)生重大變化，蘇東劇變，兩極體系崩潰，冷戰(zhàn)結束，世界進入了美國的“單極”霸權時刻。不過，美國并未放松對北極的關注，而是繼續(xù)維持了較高的注意力和敏感性。在老布什政府時期，1990年11月16日老布什政府曾經(jīng)對《北極政策與研究法案》進行修正。［7］1991年美國聯(lián)合其它七個北極國家建立了北極環(huán)境保護戰(zhàn)略聯(lián)盟（AEPS），并成立了四個工作組，在環(huán)境、海洋等領域開展工作。［7］1994年12月26日美國克林頓政府提出了新的北極政策。［8］（P192）在這份政策中，美國政府把北極政策確定為三個主題：其一是聚焦于自然資源和需要，追求可持續(xù)的發(fā)展；其二是更好地理解與承認北極環(huán)境的生態(tài)脆弱性；其三是承認北極事務的國際性質。對此，克林頓政府提出了六個政策目標：滿足后冷戰(zhàn)時期戰(zhàn)爭國家安全和國防的需要；保護北極環(huán)境和養(yǎng)護其生物資源；確保北極地區(qū)資源管理和經(jīng)濟發(fā)展是可持續(xù)的；加強八個北極國家之間的合作機制；介入那些影響北極地區(qū)原居民事務的決策管理；加強科學監(jiān)測和研究地方、區(qū)域和全球的環(huán)境問題。這些目標與利益成為指導當時美國在北極地區(qū)行動的重要政策指南。1996年9月19日，美國等8個北極國家在奧特瓦正式成立了北極理事會，取代了北極環(huán)境保護戰(zhàn)略聯(lián)盟（AEPS），由此揭開了北極治理的新篇章。

在21世紀初期，國際政治經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性持續(xù)加劇，傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全因素交織。受“911事件”、全球氣候變暖和國際金融危機的多重影響，美國的國家安全情勢與國家利益發(fā)生了新的變化，對此，美國政府對北極也制訂了新的政策。2009年1月10日，小布什總統(tǒng)在離任前夕公布了北極地區(qū)政策指令，小布什政府在2009年1月發(fā)布了一個具有兩黨共識的北極政策，即國家安全總統(tǒng)指令66號、國土安全總統(tǒng)指令25號（NSPD 66／HSPD 25）。［9］與克林頓政府時期相比，這份新北極政策明確指出美國是“一個北極國家”，強調美國在北極地區(qū)有著廣泛的國家利益，并擴大了美國在北極的利益，其中包括導彈防御、早期預警、戰(zhàn)略遏制、海上安保行動等安全利益，美國準備獨自或與他國合作捍衛(wèi)這些利益；指令責成美國國務卿、國防部長和國土安全部長努力實現(xiàn)北極所有爭端的和平解決；同時還敦促參議院盡快批準加入《聯(lián)合國海洋法公約》，這是布什簽署的北極政策指令中最為重要的一項。布什政府認為，美國的北極利益應該是：滿足與北極有關的國家安全和國土安全的需要；保護生態(tài)環(huán)境，保持生物資源；確保北極地區(qū)的資源管理和經(jīng)濟發(fā)展是可持續(xù)的；加強環(huán)北極八個國家的合作機制；介入那些影響北極地區(qū)原居民的事務決策管理；加強科學監(jiān)測和研究地方、區(qū)域和全球的環(huán)境問題。［10］（P89）從小布什政府的政策文件來看，它與1994年克林頓政府的北極政策的利益認知基本上是一致的，但是顯著不同的是，在國家利益的排列順序上發(fā)生了調整與變動。由于受到“911事件”的影響，出于反恐的需要，美國把國家安全和國土安全利益從排序最后提升到首要位置。這反映了小布什政府反恐怖主義戰(zhàn)爭的需要和治理思維。

現(xiàn)任美國總統(tǒng)奧巴馬也繼承了歷任總統(tǒng)對北極的重視態(tài)度，積極關注北極事務。在其第一任期中，2009年10月美國海軍部制定了北極路線圖，用以指導它在北極的政策、戰(zhàn)略和投資；［11］在其第二任期上任伊始，2013年就出臺北極戰(zhàn)略。從公布的北極戰(zhàn)略報告來看，北極戰(zhàn)略對上述政策文件既有繼承，也有發(fā)展，它明確了美國今后在北極的戰(zhàn)略目標，劃定了利益邊界，同時也制訂了有效的行動措施，為美國參與北極博弈提供了戰(zhàn)略指南。

三、北極的價值與挑戰(zhàn)：美國北極戰(zhàn)略的動因挖掘

眾所周知，獨特的地理位置以及尚未開發(fā)的豐富資源賦予了北極重要的戰(zhàn)略價值。奧巴馬政府制訂北極戰(zhàn)略，有其戰(zhàn)略動因：其一是北極對美國具有重要的戰(zhàn)略價值；其二是北極出現(xiàn)了對美國利益的新挑戰(zhàn)。通過北極戰(zhàn)略，美國力圖展現(xiàn)自己的北極存在，維護自己的北極利益?？梢灶A計，北極戰(zhàn)略必然將使這塊沉睡的凍土掀起前所未有的爭奪與開發(fā)熱潮，北極由此將進入地緣政治的新時代。［12］

（一）北極的戰(zhàn)略價值

北極的地理特性決定了它的獨特價值，它在軍事、經(jīng)濟和交通運輸?shù)确矫婢哂胁豢晒懒康闹匾浴ｋS著氣候變化和科技能力的提高，美國對北極戰(zhàn)略價值的認識還在不斷增強。

從軍事層面上講，北極是美國關乎國家安全的戰(zhàn)略要地。首先，北冰洋是典型的地中海形式，屬于重要的國際戰(zhàn)略海域。當今世界主要大國都集中在北半球，歐盟、俄羅斯、美國、加拿大等國圍繞北冰洋形成了一個環(huán)形圈，通過北冰洋到達各大國的距離最短。［13］（P341）其次，北冰洋冰蓋厚達數(shù)米，能有效阻擋空中飛機和水面艦艇對冰蓋下潛艇的搜尋、追蹤和攻擊，它也是戰(zhàn)略導彈核潛艇最理想、最安全的發(fā)射基地。盡管浩瀚的太平洋和大西洋為美國的安全構筑了兩道天然屏障，但隨著飛行時代的到來，美國軍事專家認為北極地區(qū)乃兵家必爭之地。最后，美國認為，其潛在的政治對手和所謂“邪惡軸心”國家如朝鮮、伊朗等有可能會利用北極對美國國家安全構成現(xiàn)實的威脅。

從經(jīng)濟層面上講，北極地區(qū)資源、能源豐富，對振興美國經(jīng)濟舉足輕重。在全球化快速發(fā)展的背景下，北極受氣候變暖的影響，海冰大量融化，海洋資源開發(fā)更加容易，石油和天然氣等能源已經(jīng)初步顯現(xiàn)十分誘人的儲量。從20世紀60年代末起，北極發(fā)現(xiàn)了豐富的油氣資源。據(jù)俄羅斯等國資料顯示，北極地區(qū)原油儲量為1000億—2000億桶，相當于目前被確認的世界原油儲量的四分之一；天然氣儲量估計為50萬億—80萬億立方米，約為全球天然氣儲量的41%。除此之外，北極地區(qū)還擁有世界上9%的煤炭資源，大量的金剛石、金、鈾、鉬、鉭、銀、鉑等礦藏和漁業(yè)資源。［14］（P159－160）美國的阿拉斯加州擁有豐富的石油資源，有報告指出，該州尚未探明的石油儲量大約270億桶，占整個北極的31%，而且也有相當數(shù)量的天然氣資源分布在阿拉斯加附近海域。［15］像?？松梨?、康菲等美國知名石油跨國公司在該地區(qū)進行勘探、生產(chǎn)。這些豐富的石油完全可以支撐未來20年美國等西方國家經(jīng)濟發(fā)展的需要。①關于北極資源與能源的文獻，可以參見：Circum-Arctic Resource Appraisal：Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle，USGS Fact Sheet 2008-3049，（2008）．Donald Gautier，Kenneth J．Bird，Assessment of Undiscovered Oil and Gas in the Arctic，Science，Vol．324，No．5931，29May 2009．pp．1177-1178．這些豐富的資源與能源，對目前處于低迷狀態(tài)的美國經(jīng)濟來說，可謂舉足輕重，一方面可以減少對外資源與能源依賴，增強能源安全；另一方面開發(fā)利用這些資源與能源，也可以為美國帶來諸多就業(yè)與貿易機會，拉動美國經(jīng)濟走出疲弱狀態(tài)。

從交通航運層面上講，北冰洋是美國通達北半球各大洲的黃金水道。隨著氣候變化，氣溫上升，北冰洋冰層融化，橫穿加拿大北極群島、連接大西洋和太平洋的海上通道，即著名的“北方航道”，通航時間得以延長，航運距離變得更遠，由此成為美國與歐洲和東北亞國家之間最便捷的通道。它不僅可以為美國企業(yè)提供更加便利的運輸路線，而且也可以極大地縮短運輸時間，降低交通運輸成本，提高企業(yè)利潤，增強美國經(jīng)濟的國際競爭力。據(jù)估計，北方航線的啟用，可使全球航運業(yè)每年節(jié)省數(shù)十億美元成本，可能影響世界貿易重心的轉移。甚至有專家認為，北極航道將可能改變世界貿易格局，形成以俄羅斯、北美、北歐為主體的環(huán)北極經(jīng)濟圈，進而影響到整個世界的地緣經(jīng)濟和政治格局。可以說，“誰控制了北極航道，就等于控制了世界經(jīng)濟的新走廊?！保?6］這驗證了北極的獨特地緣價值，同時也可以預見未來大國間的北極競爭將會出現(xiàn)白熱化。對此，美國決不會作壁上觀，輕易放棄在北極的角力競賽。

（二）北極的治理挑戰(zhàn)

全球化是目前深刻影響全球事務的最重要力量，它不僅重構了國際關系，而且也重塑了北極的地緣環(huán)境。受全球化的影響，北極地區(qū)也出現(xiàn)了許多重要變化，產(chǎn)生了諸多問題，從自然環(huán)境到地緣政治，從大國競爭到領土爭議，這些問題都對北極治理帶來了嚴峻挑戰(zhàn)?？梢哉f，北極地區(qū)雖然天寒地凍，但是在這一地區(qū)，各種變量要素交織，北極國家和非北極國家明爭暗斗，地緣政治波濤洶涌，具有多變性和復雜性?！俺鞘?、原居民、產(chǎn)業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)以及各種跨邊界網(wǎng)絡的出現(xiàn)，都對北極的地緣政治產(chǎn)生重要影響?！保?7］北極治理面臨著前所未有的難度，美國的北極利益也出現(xiàn)了新的挑戰(zhàn)，奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略正是在這樣的時空語境中推出的。

首先是氣候變化的挑戰(zhàn)。氣候變化對北極地區(qū)的影響可能要比人們預期的范圍更大、速度更快。世界自然基金會2008年4月24日發(fā)表了《北極氣候影響科學》的報告，報告指出，受氣候變化的影響，北極地區(qū)的所有系統(tǒng)目前都在發(fā)生變化，這對北極的大氣、海洋、海冰、冰蓋、積雪、永久凍土以及當?shù)氐奈锓N種類和數(shù)量、食物鏈、生態(tài)系統(tǒng)以及人類社會都產(chǎn)生了影響，其中變化最突出的是格陵蘭冰蓋和海冰。大量的格陵蘭冰蓋融化導致海平面快速上升，在1993—2003年期間，海平面每年上升0．14—0．28mm，2004—2007年期間，每年海平面則上升0．5—0．6mm，可以看出，冰蓋消失的速度和海平面上升的速度明顯比以前加快了2－4倍。［18］氣候變暖致使北極的海冰面積不斷萎縮，根據(jù)美國科研機構的統(tǒng)計，在2009年北極海冰覆蓋在過去的30年中已經(jīng)下降了34%，［19］②NASA，Arctic Sea Ice Extent Is Third Lowest on Record，http：／／www．nasa．gov／topics／earth／features／seaicemin09＿prt．htm．2009-10-6．另外，冰雪覆蓋面積也在急劇萎縮。生態(tài)環(huán)境惡化的挑戰(zhàn)；人類活動增加，導致北極的自然生態(tài)環(huán)境的污染已經(jīng)惡化，物種開始瀕臨滅絕的危險。北極自然環(huán)境的惡化，對美國阿拉斯加州的影響尤其突出，威脅了美國的國家利益，加劇了北極治理的緊迫感。

其次是北極軍事化的挑戰(zhàn)。正是基于北極的戰(zhàn)略價值，環(huán)北極國家尤其是大國都希望在競爭游戲中獲勝，并不斷擴展在北極的軍事存在，保障其潛在與現(xiàn)實利益，由此出現(xiàn)了北極軍事化的趨勢。［20］2009年3月27日，俄羅斯聯(lián)邦安全會議公布了《2020年前及更遠的未來俄羅斯聯(lián)邦在北極的國家政策原則》。據(jù)此俄羅斯將在北極部署一支專門部隊，即組建“北極獨立部隊集群”，同時加快俄邊防部隊的軍事現(xiàn)代化進程，建立邊防部隊對北極的有效監(jiān)視和反應機制。其衛(wèi)星、空軍、海軍北方艦隊也將更為密集地巡邏北極領土，以維護俄羅斯在北極地區(qū)的利益和保持在該地區(qū)的“領先優(yōu)勢”。2010年4月俄空降兵還空降北極，2013年10月11日，俄羅斯啟動了新西伯利亞群島原先廢棄的北極軍事基地的重建工作，俄羅斯的軍事動作日益加快。俄羅斯的這些做法，讓西方普遍感到擔憂與焦慮，有人認為俄羅斯是在搞“炮艦外交”。［21］早在2007年前，加拿大就開始建立“北極部隊”，并動用陸軍巡邏騎兵對北極地區(qū)進行巡視，到2012年前加拿大北極部隊的總人數(shù)已增至5000人，其主要使命是“對北極地區(qū)的任何事件做出反應”。此外，加拿大還宣布在環(huán)北極地區(qū)建造深水軍港。美國和挪威也已決定為海軍增加具有更高防冰能力的軍艦，提高海軍的行動能力。在2008年11月20日，歐盟發(fā)布《歐盟與北極地區(qū)》政策文件，宣布歐盟國家在北極地區(qū)擁有漁業(yè)、油氣等利益，推動資源的可持續(xù)利用。［22］2009年1月29日，北約領袖和成員國議員群集冰島首都雷克雅未克，一致認為北約可能因為其成員國而卷入北極權益紛爭，應在北極地區(qū)駐軍以消除緊張局面。2009年7月，丹麥通過加強該國在北極格陵蘭島軍事存在的決議，決議表達了對“外國加強在北極的存在以及北極地緣戰(zhàn)略意義變化”的擔憂，決定在2010年至2014年，丹麥每年將追加撥款6億丹麥克朗，用于組建一支“北極部隊”，利用美國在格陵蘭島的圖勒軍事基地，完成北極快速反應部隊所面臨的任務。［23］（P138－139）總之，環(huán) 北 極 國家都在北極地 區(qū)增加了軍事力量和投入，提高和改善了軍事基礎設施，配備了北極地區(qū)的專業(yè)軍事裝備，極大地提升了軍事行動能力。［24］在可預見的未來，北極的軍事化趨勢將更加明顯和加快。

再者是領土歸屬問題的挑戰(zhàn)。北極問題關系到美國的切身國家利益，尤其是領土主權的歸屬爭奪。在北極現(xiàn)有的問題中，恐怕屬領土問題最具有爭議性和敏感性。北極領土紛爭始于20世紀50年代初，當時加拿大率先宣布對北極享有領土主權，而其余環(huán)北極七國的美國、丹麥、俄羅斯、挪威、芬蘭、瑞典和冰島等也均宣稱自己對北極地區(qū)的部分區(qū)域擁有主權或經(jīng)濟專屬權。環(huán)北極國家從2006年至2009年間集中出臺了他們的北極戰(zhàn)略報告，［13］（P340）其中俄羅斯2007年在北冰洋底插旗事件標志著北極地緣政治競爭進入了新的發(fā)展階段。甚至西方有評論認為，俄羅斯此舉無疑是讓北極“重回冷戰(zhàn)時代”。［25］在利益的驅動下，各國紛紛加入對北極領土的爭奪，導致北極地區(qū)的地緣政治日趨復雜和殘酷。

最后是資源爭奪的挑戰(zhàn)。隨著科學技術日新月異的發(fā)展和提高，大國爭奪的觸角已經(jīng)深入北極的各個角落，以科學考察之名，展開北極爭奪，其背后隱藏的目標不過是爭奪戰(zhàn)略資源。各國之所以對北極科考不惜重金，因為這是有巨大回報的投入。據(jù)報道，俄羅斯科考隊的2007年北冰洋海底插旗活動就耗資約400萬美元，而美國政府投入1億美元用于維護海岸警衛(wèi)隊的3艘破冰船，并準備加大投入再造2艘重型破冰船，［26］其主要目的無非是增強探索和掌控北極地區(qū)的實力。但是，由于美國沒有加入聯(lián)合國海洋法公約，這對美國在北極地區(qū)的競爭構成合法性行動的制約。美國國內現(xiàn)在已經(jīng)有聲音要求美國政府批準這一公約，以便能夠利用自身的科學技術優(yōu)勢，能夠在北極的資源爭奪和領土劃分中占得先機，為美國的北極利益尋找合法性。

四、美國北極戰(zhàn)略的基本框架：目標、利益和行動

正是基于北極獨特的戰(zhàn)略價值和美國的北極利益面臨著新挑戰(zhàn)，美國政府加快了在北極競爭中的步伐與行動。奧巴馬總統(tǒng)上任以后，非常重視北極事務，積極關注北極事務，推進北極治理進程，維護美國利益。奧巴馬政府在2013年5月10日發(fā)布了北極地區(qū)的國家戰(zhàn)略，這份戰(zhàn)略大大提升了北極的戰(zhàn)略地位，反映了美國把北極政策已經(jīng)納入國家戰(zhàn)略議程。北極戰(zhàn)略明確了美國的國家目標，劃定了利益邊界，為今后行動指明了方向。

（一）國家目標

從奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略報告來看，美國在北極的總戰(zhàn)略目標是力圖要“使北極成為和平、穩(wěn)定和免于沖突的地區(qū)”，圍繞這個總目標，美國在北極的具體目標主要有三個：［27］其一，推進美國的安全利益；其二，追求對北極的領導性管理；其三，加強國際合作。

推進美國的安全利益。美國始終把國家安全利益置于北極戰(zhàn)略的首位，這既是美國奧巴馬政府北極戰(zhàn)略的核心，也是國家政策的首要目標。美國視北極地區(qū)為未來關乎美國國家安全利益的戰(zhàn)略性地區(qū)，因此，十分強調它對未來美國參與國際競爭的獨特價值，其目的是把北極事務作為美國全球大國地位的新博弈籌碼。早在冷戰(zhàn)時期，美國就把北極視為與前蘇聯(lián)對抗的戰(zhàn)略要地，從阿拉斯加至冰島的環(huán)北極線上建立了導彈防御系統(tǒng)。目前，美國在阿拉斯加駐有2．4萬名軍人，建有3個陸軍和3個空軍基地。［10］（P89）此外，還有相當規(guī)模的海岸巡邏力量和設施；負責美國與加拿大安全的北美聯(lián)合防空司令部也位于阿拉斯加，美國核潛艇編隊可以從白令海峽東北打擊到全球絕大多數(shù)的重要戰(zhàn)略目標，因為這里是導彈從東半球到西半球的最短距離?？梢?，這對美國的北方戰(zhàn)略安全具有至關重要意義。

追求北極治理的領導性權力。奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略是美國國家安全戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，在美國遭遇全球金融危機以來，美國經(jīng)濟發(fā)展緩慢，霸權行動能力下降，對北極事務的影響力式微；與此同時，許多非北極國家也在積極介入北極事務，這讓美國心生危機感。為了能夠有效控制北極事務，保持和增強美國在北極事務中的發(fā)言權和話語權，美國在北極戰(zhàn)略報告中的重要戰(zhàn)略意圖就是繼續(xù)鞏固在北極治理中的“領導性地位”。預期美國在2015年擔任北極理事會主席國期間，將會充分利用這一重要契機，努力擴大美國對北極事務的話語控制權。

借助國際合作實現(xiàn)美國利益。奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略也強調了國際合作的重要性，這當中包含三個層面：一是尋求與加拿大、俄羅斯等北極理事會成員國的合作；二是尋求與歐盟、北約、聯(lián)合國等國際組織合作；三是尋求與中國、印度等世界新興國家的合作。美國希望通過國際合作，“借力發(fā)力”，實現(xiàn)自身的利益關切。當然，在現(xiàn)實條件下，美國借助國際合作也是無奈之舉，其主要原因有以下幾個方面：首先，美國認識到，在氣候變化等全球性問題面前，美國自身沒有能力改變或扭轉，也無法提出有效的解決辦法；其次，美國債臺高升，經(jīng)濟增長乏力，對北極的行動能力下降，如果勉為其難，那么反而可能增加美國負擔，對其經(jīng)濟恢復增長不利；再者，中國和印度等新興國家擁有較大實力，國際影響力在提升，選擇合作對美國而言雖然是無奈之舉，但是可以讓美國減輕壓力，既送了順水人情，同時也站在國際道義的制高點；最后，美國奧巴馬政府是民主黨上臺執(zhí)政，該黨的政策偏好傳統(tǒng)是國際合作，這與共和黨偏重權力運用傳統(tǒng)不同。其實，不論是民主黨還是共和黨，不論兩黨采用何種方式，在維護美國國家利益這一點上都是一致的和堅定的。

（二）利益邊界

在北極戰(zhàn)略中，美國根據(jù)自己的利益需要，設置了北極治理的議題，并根據(jù)自己的實力，積極運用一切有效資源，精心謀劃，努力爭奪，力圖保障美國利益最大化。有多少議題設置，美國就有多少利益目標（見表1）。北極治理中的每個問題，既有美國自身宣稱的利益，同時也為美國參與或主導北極治理提供了重要機遇。因此，美國的利益在哪里，美國的邊界就在哪里。

表1 美國的北極議題設置

在這份戰(zhàn)略中，美國明確了其在北極的利益邊界。奧巴馬政府致力于把“保護美國人民、主權領土權益、自然資源和美國利益”視為最高利益。在這個總目標的導引下，保障安全利益是美國北極戰(zhàn)略的首要利益。［28］這體現(xiàn)為美國在北極地區(qū)中追求美國的軍事安全利益、能源安全利益和經(jīng)濟安全利益。

軍事安全利益。奧巴馬政府把北極視為具有軍事戰(zhàn)略價值的地區(qū)，尤其是對格陵蘭島和冰島的認知，“誰控制了冰島誰就控制了世界?！保?9］這一句話說明了它在地緣政治中的重要性。為了維護美國的軍事安全利益，今后美國將會針對俄羅斯的北極軍事擴張活動，保持高強度的軍事對應行動，以免在北極地緣政治博弈中落敗。美國今后將持續(xù)強化在北極的軍事存在與軍事能力：包括加強導彈防御和早期預警；注重北極地區(qū)的海洋與大氣系統(tǒng)的戰(zhàn)略再部署；保持有效的戰(zhàn)略威懾；強化海洋安全力量，確保航海與航行通過自由；發(fā)展?？辗烙芰?，預防恐怖主義襲擊和其它敵對活動，維護國土安全利益。同時，美國認為西北航道與東北航道都是國際重要水道，保持這些戰(zhàn)略水道暢通對美國軍事安全利益也至關重要，因此美國希望這些水道必須要受國際法的管治與約束，而非某一國家的主導控制。［30］

經(jīng)濟安全利益。在金融危機的沖擊下，美國經(jīng)濟長期低迷，現(xiàn)在北極成為美國經(jīng)濟復蘇和發(fā)展的重要地區(qū)。美國對北極的經(jīng)濟開發(fā)動向保持著很高的敏感性，積極介入資源開發(fā)和經(jīng)濟利益的爭奪。首先，北極的戰(zhàn)略性位置使其具有特殊的經(jīng)濟意蘊。美國有學者把北極地區(qū)看作是連結亞洲、歐洲和北美洲的“一座海橋”，同時也可能成為“現(xiàn)代絲綢之路”。［31］美國主張200海里專屬經(jīng)濟區(qū)的權利，以確保對毗連區(qū)水域的充分控制，確?？绫睒O的航空自由和北極的航海自由?，F(xiàn)在美國極力主張對北極的西北航道和東北航道進行無害和綠色通過，一方面是出于環(huán)境保護考慮，另一方面則是因為這些黃金水道對美國商品貿易的運輸安全利益影響巨大。其次，美國把北極地區(qū)的石油和天然氣看作是能源供應的重要來源和儲備基地。北極能源對美國尋求新的能源供應具有重要意義。根據(jù)2008年美國地質調查局（USGS）的調查評估，北極地區(qū)蘊藏著大量尚未發(fā)現(xiàn)、但是可以技術開采的石油、天然氣。據(jù)估計，北極大約含有900億桶石油、1669萬億立方天然氣和440億桶，大約84%位于美國的離岸地區(qū)。［32］這些資源價值驚人，有人測算，美國有望獲得大約總價1．3萬億美元的自然資源，其中僅阿拉斯加大陸架的石油和天然氣價值就高達6500億美元。［33］這些潛在的能源對美國的經(jīng)濟發(fā)展和能源安全具有重要的保障。因此，美國對北極轉趨熱情，自然是情理之中的事。

在領土安全方面，美國的關鍵利益是保障其在北極的領土主權劃分能夠占得有利先機，不讓俄羅斯、加拿大等北極大國侵害自己的領土權益。美國與加拿大在大陸架劃分及其部分島嶼上存在領土主權爭端，雙方各執(zhí)一詞，互不相讓。但是，由于美國目前尚不是聯(lián)合國海洋法公約的批準國，所以其在北極的領土主張缺乏有利的國際法支持，合法性不足，也比較窘迫。美國新的北極戰(zhàn)略試圖扭轉這一不利狀況，將采取積極行動為自己爭取較為主動的地位，以增強在領土爭端方面的主動性。

（三）行動方向

美國的北極戰(zhàn)略在明確提出國家目標與利益之后，也對實現(xiàn)這些目標和利益的行動路徑作出了統(tǒng)籌安排。美國北極戰(zhàn)略的行動路徑可以分為行動原則、行動措施兩個方面。

在行動原則上，為把北極戰(zhàn)略落到實處，美國政府將堅持四項行動原則：一是堅持和平利用與綠色利用原則，維護北極和平與安全；二是堅持技術至上原則，運用一切可能利用的信息進行決策，提高決策質量與效率；三是堅持創(chuàng)新原則，追求創(chuàng)新性的制度安排，對北極治理進行有效管治；四是堅持上下聯(lián)手，地方跟進原則，雖然聯(lián)邦政府是主導，但是依然強調地方政府的積極作用，今后將會與阿拉斯加州政府進行咨詢與協(xié)調。這四項原則是服務于美國北極戰(zhàn)略利益的行動指南。也有學者認為，美國北極行動的原則應當堅持五項原則，即堅持國家主權為最高優(yōu)先原則；堅持適當經(jīng)濟投入的原則；堅持考慮使用北約力量原則；堅持北極綜合安全考慮的原則；堅持密切跟蹤北極情勢的原則。［34］這五項原則雖然與美國政府堅持的四項原則不同，但是實質都體現(xiàn)了美國利益至上的原則，可謂是異曲同工。這些原則體現(xiàn)了美國的北極政策取向，即追求以可持續(xù)的方式開發(fā)能源和資源，著力改善脆弱的生態(tài)環(huán)境，保護原居民的利益與文化，同時還將以信任與合作精神與其盟國伙伴積極行動。

在行動措施上，首先，在經(jīng)濟上，加大投入，倡導環(huán)保與開發(fā)并舉。美國政府將制訂一個北極經(jīng)濟戰(zhàn)略，編制一個固定的中長期經(jīng)費撥款規(guī)劃；［35］加大美國在北極地區(qū)港口、道路、航運中心數(shù)據(jù)庫等基礎設施建設力度，［36］（P33）以滿足北極開發(fā)的需要；也有美國記者為美國“贏得北極”開出了“五步走”的計劃。［37］其次，在軍事上，以軍事實力為后盾，提高美國在北極的軍事行動能力，保障美國的北極利益。美國海軍曾經(jīng)在2009年提出過一個行動路線圖，可以圍繞北極縱橫東西半球，這個路線圖要求海軍具備以下能力：維護海洋安全的能力；搜救能力；人道主義援助和災害反應能力；戰(zhàn)略威懾能力；導彈防御能力等。［38］再者，在外交上，將以國務院為主，成立一個統(tǒng)一的協(xié)調機構，負責聯(lián)邦對北極政策的統(tǒng)一協(xié)調與管理；為了2015年美國擔任輪值主席國做好準備，還有可能任命北極特使，開展公交外交，為美國北極工作注入新活力。還有，美國認識到獨木難支的局限，因此將在多邊框架內尋求國際合作，設計一個新的安全結構，注重發(fā)揮北約在北極的新作用，強化北極理事會的角色，注重發(fā)揮中國、日本、韓國、印度等非北極國家的作用，［39］希望通過多邊協(xié)調，達到北極治理的目的。美國著手優(yōu)先考慮批準聯(lián)合國海洋法公約，［40］擺脫美國不是海洋法公約成員國的尷尬地位，以便美國能夠利用這一國際法為美國獲取北極領土，參與北極治理提供合法性依據(jù)。另外，在科研中，加強對北極地區(qū)的研究力度，保持美國技術優(yōu)勢。美國白宮專門成立了由14個部門組成的跨部門北極研究政策委員會（IARPC），在2013年2月向國會提交了未來五年的北極研究計劃，表明美國在科技層面對北極研究的關注與重視。在這份報告中，列出了北極研究七個重點研究領域，包括海洋冰和海洋生態(tài)系統(tǒng)；陸地冰和生態(tài)系統(tǒng)；大氣研究的表面熱、能量和質量平衡；觀測系統(tǒng)；區(qū)域氣候模式；適應工具對于維持社區(qū)；人類健康。這些領域都與美國的國家利益密切相關。［41］最后，美國政府也積極倡導把美國早期開拓西部的奉獻與冒險精神植入到北極開發(fā)中，鼓勵美國公司、國民和非政府組織大力參與北極治理，形成“政府主導、全民參與”的格局，擴展美國的北極存在與影響。

五、結語

客觀地講，北極在美國國家議程中的地位是不斷上升的，從邊緣性政策上升到國家戰(zhàn)略，充分體現(xiàn)了美國政府對北極戰(zhàn)略重要性的認識，同時也體現(xiàn)了美國北極政策的變遷過程，這種政策變遷反映了美國北極利益的調整過程。奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略，為美國未來幾年參與北極競爭指明了方向，有助于提高美國在北極的戰(zhàn)略影響力與話語權?，F(xiàn)在美國的北極戰(zhàn)略其根本目的是為了在北極日益激烈的競爭中能夠保持競爭優(yōu)勢，意在避免在北極的競爭中缺席與落后，保持“美國的領導地位”。美國的戰(zhàn)略意識中始終是維護美國的國家利益和世界的“領導地位”，這既是一種霸權意識，也是一種慣性做法。為了達到這種目標，美國國內甚至還有人想繼續(xù)在北極地區(qū)塑造出“一個敵人”，［42］以凝聚美國的戰(zhàn)略力量，如果真是這樣，那么潘多拉魔盒就將被打開?！袄鋺?zhàn)可能再次重現(xiàn)北極地區(qū)”，［43］這絕非危言聳聽。

雖然美國在北極擴張了較大的利益邊界，但是美國不可能像過去那樣大搞單邊主義行動。在多邊主義框架下尋求國際合作，可能更符合美國的利益。首先是因為美國的單邊行動能力下降，雖然有霸權國的戰(zhàn)略沖動，但是時過境遷，美國今非昔比，能力不足，導致其在北極博弈中會遇到諸多的行動障礙。其次，美國本身是北極理事會成員，2015年還將擔任該組織主席國，因此美國不會一味蠻干，如果一味盲目單干，可能招致該組織成員國的強烈反制，對美國更加不利，會陷入孤立窘境，損害其在該組織的領導權威。再者，美國的北極戰(zhàn)略將可能刺激大國敏感的神經(jīng)，加劇北極的競爭與爭奪，除了俄羅斯、加拿大等北極國家之外，還有其它非北極大國也對北極各有目的，它們對美國的戰(zhàn)略非常警惕也極其敏感，會對美國的一舉一動進行牽制，看來美國要實現(xiàn)自己的戰(zhàn)略企圖恐怕并非易事。最后，和平利用北極，已是絕大多數(shù)國家的共識與目標，這也是全球化時代相互依賴的基本要求，美國不會逆潮流而動。

北極爭奪的實質是實力博弈。在可預見的將來，美國北極戰(zhàn)略的成效有待觀察。這是因為美國的實力在現(xiàn)實和未來發(fā)展中存在諸多障礙：［44］美國領導能力的下降、合作意愿的釋放、新興大國的崛起以及全球治理的復雜性、國際海洋法公約的有限性等都會對美國的北極戰(zhàn)略實施成效產(chǎn)生一定限制，因此，未來美國北極戰(zhàn)略的成效有待進一步觀察。

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