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      13年增長超30倍,具體開支竟是“糊涂賬”

      2014-09-29 13:12王新明李放李勁峰譚元斌
      決策探索 2014年17期
      關(guān)鍵詞:出讓金收支違規(guī)

      王新明+李放+李勁峰+譚元斌

      日前,全國將首次針對土地出讓金展開大范圍審計的消息引發(fā)關(guān)注。在過去的13年間,土地出讓年收入增長超30倍,總額累計近20萬億元。部分地區(qū)土地出讓金占據(jù)地方財政“半壁江山”。去年,有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入。

      記者采訪發(fā)現(xiàn),分散在國土、土地儲備、財政等部門的土地出讓金收支管理,除接受一些審計外,大多“封閉運行”,導(dǎo)致違規(guī)不斷、腐敗滋生。

      巨額出讓金將被“翻老底”

      正在各地鋪開的土地出讓金審計,被寄予“摸清家底”的眾望。國土資源部數(shù)據(jù)顯示,全國土地出讓價款從2001年的1296億元,到去年首次超過4萬億元,13年間增長超30倍,總額累計達(dá)19.4萬多億元。

      長期以來,各地土地出讓金因收支明細(xì)處于公眾監(jiān)管視野之外、去向不明而飽受詬病。曾有北京市民向?qū)徲嫴块T申請公開北京市土地出讓金違規(guī)使用情況,卻被以“公開可能對社會穩(wěn)定帶來不利影響”為由遭拒。

      湖北省人大代表王培樹說,每次開地方“兩會”,針對全省上千億元的土地出讓金管理情況,政府都沒有專題報告,也沒公開說明,最多只在財政預(yù)算中有個籠統(tǒng)總數(shù),沒法詳細(xì)了解。

      事實上,判斷土地出讓金是否合理使用,并非無規(guī)可依。國務(wù)院辦公廳2006年出臺相關(guān)規(guī)定,明確土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償、土地開發(fā)、支農(nóng)、城市建設(shè)等方面。

      記者梳理自2009年至2013年財政部公布數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),最近5年間,國有土地出讓金支出總額達(dá)13.49萬億元,其中征地和拆遷補償、土地開發(fā)、城市建設(shè)三項占比超過八成。

      財政部公布的數(shù)據(jù)只能看出全國土地出讓金開支大體走向,在基層實際情況中,違規(guī)使用并不少見。審計署曾在2008年和2010年先后公布對部分地區(qū)土地出讓金的審計調(diào)查結(jié)果。2008年公告顯示,11個城市違規(guī)使用出讓金83.7億元,其中挪用于建樓堂館所和彌補經(jīng)費等52.3億元,出借和對外投資等31.4億元;2010年公告顯示,抽查的13個市有7個市支出2.1億元,用于彌補國土、城建等部門工作經(jīng)費不足,有4個市違規(guī)支出2.38億元,用于建設(shè)、購置辦公樓、商務(wù)樓等。此后,審計署再未公開涉及土地出讓金方面的審計信息。

      記者采訪發(fā)現(xiàn),盡管各地土地出讓金收支大多增長迅猛,但能把這項“政績”說清楚的部門和干部卻“很難找”。大部分地區(qū)官員對土地收入收支話題都很敏感,不愿多談。少數(shù)基層干部透露,土地審批和出讓金征收由國土部門管,開發(fā)整理和招拍掛歸土地儲備中心,資金管理在財政,“具體收了多少,怎么用的,只有部門一把手和具體經(jīng)辦人說得清楚”。

      中西部地區(qū)一些地方國土、財政系統(tǒng)官員表示,地方政府土地出讓金收支,基本可由地方“說了算”。由于財力緊張,土地出讓金便成為地方財政最后一塊“自留地”,違規(guī)支出使用情況不少,都得藏著掖著,“這次審計看來得翻老底,讓大家都很緊張”。

      侵占挪用“體外循環(huán)”,“土地賬”成“糊涂賬”

      近年來,房地產(chǎn)行業(yè)“高歌猛進(jìn)”,推動土地出讓金“水漲船高”。江西、四川等地公布的2013年全省財政預(yù)算執(zhí)行情況顯示,有些省份去年土地出讓收入,已接近甚至超過稅收收入。

      巨額的土地出讓金,除偶爾接受審計調(diào)查外,通常情況下處于地方“自己管自己”狀態(tài),這令“土地賬”難免成為一本“糊涂賬”,由此滋生四大亂象:

      ——做高成本。土地出讓金收益部分需按比例提取用于教育、農(nóng)田水利支出,還需與上級財政分成。因此,一些地方為減少收益部分固定支出,拼命做高土地出讓中的征地拆遷、土地開發(fā)成本,極端情況甚至能將土地出讓做成“負(fù)收益”。

      中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華說,地方政府做高土地出讓成本,最常用的手法是將出讓地塊周邊綠化、道路建設(shè),打包塞進(jìn)土地開發(fā)支出,而這些支出本應(yīng)由地方財政另外投入。

      ——體外循環(huán)。盡管國家三令五申要求土地出讓金收支全額納入預(yù)算,實行“收支兩條線”管理,審計署2010年的審計公告卻顯示,11個市的674.8億元土地出讓收入,未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理,占征收總額的20.1%。

      武漢市近期審計查出,當(dāng)?shù)匾患铱萍壥聵I(yè)單位,將屬于土地出讓金性質(zhì)的項目建設(shè)用地補償資金,存入自行開設(shè)的11個銀行賬戶內(nèi),兩年來沉淀資金9.8億元。中南財經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生說,很多土地招拍掛后,出讓收入?yún)s被瞞天過海,在過渡賬戶內(nèi)長期“體外循環(huán)”,甚至成為地方政府或部門機構(gòu)的“小金庫”。

      ——侵占挪用。有的地方土地出讓金賬戶長期脫離監(jiān)管,直接成為少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)的“私房錢”,隨意侵占挪用。長春市委原副書記田忠,就曾將無償征用的土地轉(zhuǎn)讓變現(xiàn),侵吞土地出讓金1018萬元。因嚴(yán)重違紀(jì)違法被“雙開”的武漢市新洲區(qū)原區(qū)委書記王世益,被查出從土地出讓金賬戶中,支借1億多元資金給4家民營企業(yè)使用,建立“官商聯(lián)盟”謀取私利。

      ——減免尋租。一些土地招拍掛出讓后,開發(fā)商只繳納保證金就開始用地,余款長期拖欠不繳,或能協(xié)商減免。貴州省一位基層干部表示,減免土地出讓金一方面是為吸引客商投資,另一方面怎么繳、減免多少都是主要領(lǐng)導(dǎo)一句話,里面存在巨大的尋租空間,“使土地出讓成為貪腐重災(zāi)區(qū)”。

      土地財政“依賴癥”亟待破除,土地出讓金審計為財稅改革做好鋪墊

      土地出讓金收支“頑疾”為何屢禁不止?湖北財政系統(tǒng)內(nèi)一位負(fù)責(zé)人說,因土地出讓金屬于地方政府基金預(yù)算管理,其收支預(yù)算編制無需通過人大審批,報同級財政部門批準(zhǔn)即可執(zhí)行,“土地收入開支多處于封閉運行狀態(tài),違規(guī)操作的彈性空間很大”。

      “土地收入違規(guī)使用只要不進(jìn)腰包,頂多背個處分?!蔽鞑康貐^(qū)一位縣委書記告訴記者,地方政府財力有限,數(shù)十個部門運轉(zhuǎn)經(jīng)費、近萬人的工資都得靠自身解決,還有大量一票否決考核任務(wù)需要真金白銀投入,土地收入是地方政府手中少數(shù)能相對自由支配的財源,“不在土地收入上多‘花點心思,就只能坐等下課。”

      土地出讓亂象叢生,背后折射出地方財權(quán)與事權(quán)不匹配。潘家華等專家介紹,自分稅制改革以來,地方稅收收入有限,土地收益往往被用于地方財政“補窟窿”?!斑@次土地出讓金審計將對地方財政‘摸清家底,為下一步財稅改革做好鋪墊?!?/p>

      一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,土地出讓金不能成為監(jiān)督外資金。各地應(yīng)將土地出讓金收支管理情況作為重大事項定期向人大報告,增加公眾信息公開透明度,接受公眾信息公開申請,減少土地出讓金的收支隨意性,壓縮權(quán)力尋租空間。

      由于土地是稀缺資源,土地出讓金不可能長期保持高速增長。財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希表示,應(yīng)在加快財稅體制改革,完善與地方事權(quán)與財權(quán)匹配基礎(chǔ)上,逐步提高國有土地收益基金的提取比例,使土地出讓收益逐漸從財政補充到公益基金的角色轉(zhuǎn)變,降低對土地財政的過度依賴。endprint

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