河南省食品安全監(jiān)管面臨的主要問題及其對策分析

劉克非 田玥

摘 要：保障食品的質(zhì)量安全不只是為人民群眾的健康和安全負責(zé)，也為社會的穩(wěn)定以及和諧社會的建設(shè)提供了基礎(chǔ)。近年來，食品安全問題高頻率地出現(xiàn)，不僅削弱了消費者對食品安全的信賴度，也對河南省食品質(zhì)量安全監(jiān)管造成了嚴峻的挑戰(zhàn)。以河南省食品安全在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)方面的監(jiān)管為對象進行研究，通過分析河南省食品安全生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀及食品安全監(jiān)管面臨的主要問題，對完善河南省食品安全監(jiān)管提出政策性建議。

關(guān)鍵詞：食品安全；生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)；監(jiān)管；河南省

中圖分類號：F203 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0274-03

引言

近年來，我國政府十分重視食品安全問題，特別是2013年對《食品安全法》的修訂，完善了食品領(lǐng)域的法律制度，構(gòu)建了食品安全標準化框架，為安全食品進入終端市場確立了長期有效的保障機制。2014年全國兩會的各種民意調(diào)查中，“食品安全問題”高居前列。這些足以說明食品安全風(fēng)險已成為國家層面上的一個極其嚴峻的問題。

可以發(fā)現(xiàn)，從20世紀90年代初期至2005年，我國食物中毒人數(shù)統(tǒng)計呈現(xiàn)較為明顯的U型曲線，從1991年的47 367人下降到1997年的13 567人，并在2002年下降到谷底的11 572人。2003年成了重要拐點，從該年開始，食物中毒人數(shù)明顯成倍增長，2004年升到42 876人，2005年雖有所下降，但中毒人數(shù)仍有32 553人。從2006年開始，食物中毒人數(shù)呈直線下降的趨勢，從2006年的18 063人迅速下降到2013年的5 559人。

20世紀90年代初到21世紀初，食品安全的總體狀況得到了明顯的改善，而從2002年開始，食品質(zhì)量安全水平開始了明顯的下滑，2006年以后又有了新的改善，此軌跡所展現(xiàn)出的規(guī)律可能是多種因素致使的，但是食品安全監(jiān)管體制的變遷肯定是不可替代的影響因素之一。20世紀90年代以來，經(jīng)過不斷的探索與修正，我國逐步確定并建立了食品安全多部門分段監(jiān)管體制。但這并沒有使食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任與權(quán)限得到很好的合理劃分，質(zhì)檢部門在生產(chǎn)加工領(lǐng)域缺乏監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗，而衛(wèi)生部門在食品質(zhì)量安全監(jiān)管方面的主導(dǎo)權(quán)又被逐步肢解，這些可能是導(dǎo)致2004年之后我國食品安全的走勢依然處于下行階段的原因。

當(dāng)前，為了適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需求，改善由于政府自身特性的局限及多部門分段監(jiān)管中的空白對食品安全監(jiān)管帶來的弊端，建立更加科學(xué)實用的食品安全監(jiān)管體系勢在必行。食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)在食品產(chǎn)業(yè)鏈中有著承前啟后的作用，是其中的核心環(huán)節(jié)，因此，對目前食品安全生產(chǎn)加工的狀況及食品安全監(jiān)管面臨的主要問題進行分析探討，對解決整個食品安全問題具有關(guān)鍵性的作用。

一、河南省食品安全生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀

當(dāng)前，河南省少部分食品企業(yè)的生產(chǎn)和檢驗設(shè)備具有國內(nèi)一流水平，如雙匯集團、南街村集團、蓮花味精、河南大用實業(yè)公司等大型企業(yè)，先進的生產(chǎn)加工技術(shù)和設(shè)備保證了其產(chǎn)品的質(zhì)量。近年來，河南省各級政府對食品質(zhì)量安全工作予以高度重視，使河南省食品質(zhì)量有了大幅提高，抽檢合格率也保持在較高水平。2011年，河南省質(zhì)監(jiān)局組織開展了對全省生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)食品質(zhì)量的監(jiān)督抽查，共抽檢全省17 890個食品企業(yè)、24 416批次樣品，產(chǎn)品合格率為93.9%；2012年，河南省質(zhì)監(jiān)局共抽檢了3 701家企業(yè)生產(chǎn)的4 680批次的產(chǎn)品，抽檢產(chǎn)品的實物質(zhì)量標準合格率為97.2%。

雖然河南省食品安全形勢近年來逐步好轉(zhuǎn)，但是河南省食品生產(chǎn)加工企業(yè)分布面廣數(shù)量多、情況復(fù)雜，既存在著一些長期難以解決的老問題，也有一系列新問題在《食品安全法》頒布后出現(xiàn)。河南省是食品大省，在一批像雙匯食品這樣的龍頭企業(yè)的帶動下，食品工業(yè)發(fā)展很快，但該省大部分的食品企業(yè)仍是中小企業(yè)，這些企業(yè)的原輔料來源、生產(chǎn)設(shè)備、現(xiàn)場管控、檢驗?zāi)芰Α⒐芾硭?、人員素質(zhì)都多多少少地存在著一些問題，特別是部分企業(yè)主為了攫取更多利潤，缺失誠信道德。生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)食品質(zhì)量安全主要面臨以下問題：

一是生產(chǎn)加工主體小規(guī)?；Ｐ∽鞣皇降氖称飞a(chǎn)加工企業(yè)在食品生產(chǎn)加工企業(yè)中仍占據(jù)大多數(shù)，而在省質(zhì)監(jiān)局2012年的食品質(zhì)量監(jiān)督抽查中，小作坊產(chǎn)品質(zhì)量標準合格率為88.2%，明顯低于省平均水平。在這種小本微利的經(jīng)營情況下，小規(guī)模企業(yè)沒有意愿、也沒有能力對其生產(chǎn)加工設(shè)備及時更新，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后，加之，企業(yè)的衛(wèi)生條件也沒有保障，生產(chǎn)過程中存在許多安全隱患。

二是食品工業(yè)的科技投入不足。目前，河南省絕大多數(shù)食品企業(yè)以生產(chǎn)傳統(tǒng)食品為主，優(yōu)勢核心技術(shù)缺乏，技術(shù)裝備水平不高，產(chǎn)品在市場上沒有核心競爭力，更為嚴重的后果是影響其生產(chǎn)加工的食品安全。

三是缺乏對原輔材料及產(chǎn)品出廠質(zhì)量的控制。檢驗、控制原輔材料的質(zhì)量，歷來都是食品生產(chǎn)加工企業(yè)的難題。食品生產(chǎn)所涉及的添加劑種類繁雜，而大部分企業(yè)檢驗技術(shù)能力較低，所以常常少檢或漏檢食品所含的添加劑成分。作為產(chǎn)品出廠前最后環(huán)節(jié)的出廠檢驗，大多數(shù)小企業(yè)特別是小作坊，都不具備對自身產(chǎn)品檢測的能力，缺乏出廠檢驗意識。

四是質(zhì)量安全管理體系不健全。大部分食品生產(chǎn)加工企業(yè)或小作坊缺乏食品質(zhì)量安全意識，大多數(shù)從事食品生產(chǎn)加工的人員文化程度較低，更談不上去落實食品質(zhì)量安全管理體系。

二、河南省食品安全監(jiān)管面臨的主要問題

（一）河南省食品安全生產(chǎn)加工監(jiān)管的概況

目前，河南省質(zhì)監(jiān)局通過市場準入、普查建檔、日常巡查等多種措施來加強全省食品生產(chǎn)加工企業(yè)的日常監(jiān)管工作，督促規(guī)范相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為。具體監(jiān)管措施如圖2所示。

（二）河南省食品安全生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)監(jiān)管存在的問題

目前，河南省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)下轄18個省轄市局及14個直屬機構(gòu)，建有17個國家級質(zhì)檢中心，國家重點實驗室達到8個，各部門機構(gòu)在省委省政府的正確方針指導(dǎo)下各司其職，嚴格執(zhí)行監(jiān)督管理職責(zé)，區(qū)域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)基本都被覆蓋，綜合檢驗檢測能力得到提升，對河南省的食品質(zhì)量安全起到了較大程度的改善作用，同時也推進了中原經(jīng)濟區(qū)的進一步發(fā)展。但是，由于河南省食品生產(chǎn)企業(yè)眾多，而且大部分都是規(guī)模以下的小、散、亂、差企業(yè)，食品生產(chǎn)監(jiān)管目前仍存在著不少問題。

一是監(jiān)管機構(gòu)不健全、人員隊伍水平有限。河南省基層質(zhì)監(jiān)部門的人數(shù)十分有限，而目前只能從內(nèi)部來調(diào)劑食品安全監(jiān)管人員，許多區(qū)（縣）局的在編人員不得不身兼數(shù)職，這樣對政令的下達、監(jiān)管措施的落實都會造成不便及阻礙，同時也無法及時地向上反映基層信息。另外，由于基層食品企業(yè)數(shù)量多、分布范圍廣，加之小作坊與食品攤販的基礎(chǔ)差、規(guī)模小、流動性強，生產(chǎn)狀況難以掌握，需要大量的工作人員加強監(jiān)督管理才可能實現(xiàn)全方位的無縫隙化監(jiān)管，而這在現(xiàn)實中難以做到。區(qū)域監(jiān)管要求監(jiān)管人員具備完整的質(zhì)監(jiān)基本知識，但區(qū)域監(jiān)管人員主要來自部門間的抽調(diào)和社會招聘，素質(zhì)參差不齊，部分人員綜合業(yè)務(wù)水平較低，無法滿足目前及今后工作的需要。

二是“監(jiān)管空白”與“監(jiān)管重復(fù)”依然存在。多部門分段監(jiān)管的體制人為地把食品產(chǎn)業(yè)鏈割裂開來，而且食品安全委員會并沒有充分發(fā)揮其作用，各個職能部門之間到目前還有重復(fù)和真空的地帶，缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通，各自為政，致使很多工作在執(zhí)行時陷入困境。就食品執(zhí)法來說，農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門都有自己的檢驗設(shè)施，出現(xiàn)食品安全問題后，每個監(jiān)管部門都對其所分管的環(huán)節(jié)進行抽查檢驗，往往會導(dǎo)致多個部門重復(fù)執(zhí)法，不僅使工作人員的負擔(dān)加重，而且會造成大量資源的浪費。

三是經(jīng)費投入和技術(shù)檢測方面有所欠缺。近年來，河南省對于食品質(zhì)量安全監(jiān)管方面的經(jīng)費投入以及食品安全檢測的技術(shù)支撐都是相當(dāng)重視的，但是，資源分配不均、不足的現(xiàn)象仍然存在。一方面，食品生產(chǎn)加工小作坊和小企業(yè)大部分都位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村以及城鄉(xiāng)結(jié)合部這些房租低廉、管理薄弱的地區(qū)，為對其產(chǎn)品進行不定期的抽樣檢查，就需要大量的專業(yè)人員、交通工具以及監(jiān)管裝備，而這些都需要經(jīng)費的支撐，但是由于缺少對基層監(jiān)管部門的有效投入，在此方面依然存在缺口。另一方面，雖然省級市級質(zhì)檢機構(gòu)擁有較強的綜合能力和技術(shù)支撐，但是部分縣級部門機構(gòu)檢測檢驗資源匱乏，對一些需要一定技術(shù)含量的熱點物質(zhì)以及一些保質(zhì)期較短的食品的檢驗，往往會由于技術(shù)手段的不足無法及時就近檢測而對監(jiān)管工作造成影響。

四是責(zé)任問責(zé)機制不完善、執(zhí)法力度不足。目前還未形成統(tǒng)一的、健全的、明確的責(zé)任問責(zé)機制，當(dāng)由于公務(wù)人員在食品質(zhì)量安全監(jiān)管方面未履行自身職責(zé)而造成食品安全問題時，該責(zé)任人也只會受到處分或免職，不會受到刑事處罰，對公務(wù)人員的失職瀆職行為不能起到完全杜絕作用。責(zé)任沒有徹底落實到某個部門或者某個個人，發(fā)生問題時存在互相推諉現(xiàn)象。另外，對于個人和廠商的行政執(zhí)法力度不夠。相對于現(xiàn)在的生活水平來說，食品安全處罰條例中所規(guī)定的處罰金額較小，在巨大的收益回報面前，違法者明知故犯。通過對邊際收益與邊際成本進行比較可以知道，只有加大執(zhí)法力度、加重懲罰措施才能對不法廠商起到震懾作用。

三、完善河南省食品生產(chǎn)加工監(jiān)管的政策建議

全國糧食產(chǎn)量的百分之十來自河南省，作為農(nóng)業(yè)大省，河南省的食品安全情況對河南地區(qū)乃至全國大部分地區(qū)都有著不容小覷的影響。而生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)是確保食品安全的最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。因此，對生產(chǎn)加工這一核心環(huán)節(jié)的監(jiān)管進行完善，能夠從根本上遏制食品安全存在的隱患。

1.建立健全基層監(jiān)管體系

雖然河南省已于2012年9月開始實施對小作坊和食品攤販的管理辦法，但是由于其大多分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村等處，而且分散、易流動、較隱蔽，依然是監(jiān)管工作面臨的難題，因此加強基層質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的建設(shè)十分必要。通過推動資源配置和食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作重點向基層的傾斜，夯實城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的食品安全監(jiān)管基礎(chǔ)，明確各個部門的職責(zé)，明確垂直的分管領(lǐng)導(dǎo)，明確每一個專職崗位和專職人員，來確保能充分發(fā)揮質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在安全監(jiān)測、隱患排查、監(jiān)管執(zhí)法、信息報告等工作中的作用。成立以社區(qū)和村委會為基礎(chǔ)，以居民、村民為主要力量的組織，全面動態(tài)掌握轄區(qū)的食品安全情況、積極協(xié)助相關(guān)職能部門的工作，并與基層政府和行政管理派出機構(gòu)聯(lián)系在一起形成聯(lián)動聯(lián)防機制，充分發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用，同時也彌補了基層監(jiān)管力量薄弱這一不足。

2.提高人員隊伍素質(zhì)

通過對監(jiān)管、執(zhí)法人員加強教育培訓(xùn)，例如與科研機構(gòu)、高等院校合作、舉辦培訓(xùn)班、開展講座等，來增強工作人員的職業(yè)道德修養(yǎng)和自我約束能力，并且通過著重學(xué)習(xí)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)知識及全面掌握相關(guān)電子政務(wù)知識，加速培養(yǎng)具有高素質(zhì)的監(jiān)督管理人才，提高人員隊伍的整體水平。

3.加強對食品安全檢測的支持

目前，河南省各食品安全檢測機構(gòu)分布較為分散，而且能夠檢測的范圍較小、檢測水平有限。應(yīng)積極組織參與國內(nèi)國際食品安全交流，認真學(xué)習(xí)國內(nèi)外食品安全的先進經(jīng)驗，加大經(jīng)費支持，增強科研能力，進一步提高該省的檢驗檢疫水平。通過利用信息網(wǎng)絡(luò)，在全省范圍內(nèi)建立食品安全監(jiān)管系統(tǒng)，動態(tài)及時地掌握全省的食品安全情況，能夠在較短時間內(nèi)有效地預(yù)防和解決食品質(zhì)量安全問題，并且降低同一種狀況重復(fù)發(fā)生的幾率。當(dāng)然，消除食品安全隱患、凈化食品行業(yè)，不能只依靠政府去監(jiān)管，還需要在政府的宏觀管理下，去引導(dǎo)食品生產(chǎn)加工企業(yè)建立健全其內(nèi)部的質(zhì)量自檢體系，這樣不僅可以使其產(chǎn)品質(zhì)量得到保證，而且還可以給政府檢測機構(gòu)提供樣本參考及合理建議。

4.明確部門監(jiān)管提高工作效率

各部門應(yīng)以《食品安全法》所建立的監(jiān)管模式為基礎(chǔ)，結(jié)合食品生產(chǎn)加工行業(yè)和廠商的狀況，明確監(jiān)管對象、各司其職，以避免重復(fù)監(jiān)管、多頭領(lǐng)導(dǎo)。目前，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在諸多方面都無法達到有效監(jiān)管，例如技術(shù)機構(gòu)的檢測設(shè)備有待更新、基層監(jiān)管部門的設(shè)立有待完善、人員隊伍的素質(zhì)有待提升、經(jīng)費的投入有待加大等。為改善監(jiān)管效果及效率，要統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)章制度，明確行政主體，責(zé)任劃分清楚；要統(tǒng)一各地檢驗檢測標準，以免因檢測標準不同而造成資源浪費以及群眾對于檢測結(jié)果的懷疑；要對質(zhì)監(jiān)部門的自身實際情況進行分析，進而要求政府加大資金和人員的投入力度，用以解決經(jīng)費不足、人員編制等問題，以滿足監(jiān)管需求。

5.加大食品安全抽查和執(zhí)法力度

要加大食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督抽查力度，有計劃、有目標地跟蹤抽查容易出現(xiàn)安全問題的重點地區(qū)和重點企業(yè)，并做好節(jié)假日及重大活動期間的食品安全抽查與突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案。對于存在嚴重質(zhì)量安全問題、隱瞞真實信息的企業(yè)將依法嚴格查處，對不合格產(chǎn)品進行召回，加大回訪監(jiān)督管理力度。還應(yīng)加強行政執(zhí)法的威懾力。執(zhí)法主體不僅要深入基層嚴格執(zhí)法、加大對不法商販的打擊力度，而且要對違反食品安全法律法規(guī)的工作人員加大處罰力度。首先要對食品生產(chǎn)的源頭嚴格把關(guān)，控制發(fā)放食品衛(wèi)生許可證，對其衛(wèi)生條件、生產(chǎn)環(huán)境、生產(chǎn)設(shè)備、倉儲條件以及相關(guān)人員的專業(yè)素養(yǎng)等各項指標進行重點考察和綜合考慮，對于達不到食品衛(wèi)生標準的企業(yè)一律堅決不準發(fā)放衛(wèi)生許可證。對于已經(jīng)通過審批領(lǐng)取到許可證的企業(yè)，監(jiān)管工作不能松懈，要不定期地對其產(chǎn)品進行抽查，積極推進企業(yè)的進一步發(fā)展，保證監(jiān)管工作的長效性。同時，要嚴厲打擊地方保護主義，對違反食品安全法律法規(guī)的企業(yè)和人員，要進行強有力的行政處罰和法律懲罰，對其形成震懾，遏制食品安全違法行為的發(fā)生。

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[責(zé)任編輯 王 莉]