中國(guó)合同環(huán)境服務(wù)公共性研究的三條進(jìn)路

劉乃超

摘要

合同環(huán)境服務(wù)（ESC）模式正在成為我國(guó)環(huán)境政策實(shí)踐中一個(gè)重要的工具，其實(shí)質(zhì)意義在于公共性視角，即將環(huán)境公共利益作為其追求的第一目標(biāo)。我國(guó)對(duì)合同環(huán)境服務(wù)公共性的相關(guān)研究主要有三條不同的進(jìn)路：一是以“公民環(huán)境權(quán)”為核心追求的法學(xué)途徑，主要集中于“環(huán)境行政合同”的相關(guān)法律制度的完善等方面，對(duì)環(huán)境行政合同文本以及執(zhí)行的相關(guān)監(jiān)督、參與、法律保障是研究的熱點(diǎn)問(wèn)題；二是以公私部門(mén)合作治理為研究重點(diǎn)的公共管理學(xué)路徑，主要以合同制治理環(huán)境公共事務(wù)的公共行政倫理及其制度化規(guī)制為研究熱點(diǎn)，涉及的相關(guān)互動(dòng)主體主要以政府—涉污企業(yè)—合同環(huán)境服務(wù)商—公眾等，多元化、常態(tài)性的公民參與構(gòu)成這一途徑公共性的典型特征；三是以尋求合同環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)秩序良性發(fā)展為目的的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)學(xué)相關(guān)研究的路徑，它將合同環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展作為一個(gè)基本的出發(fā)點(diǎn)，政府等相關(guān)主體對(duì)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管、對(duì)環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)的扶持等構(gòu)成了這條路徑公共性的主要內(nèi)容。在本質(zhì)上，這三條研究進(jìn)路的目的都是為了服務(wù)于公民的環(huán)境權(quán)利，但是圍繞合同環(huán)境服務(wù)發(fā)揮作用所配套的制度、機(jī)制、程序、技術(shù)等支持需要依靠深入的改革去實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 合同環(huán)境服務(wù)；公共性；進(jìn)路

中圖分類號(hào) X324 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2014）10-0006-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.002

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的環(huán)境政策由強(qiáng)制性越來(lái)越趨于激勵(lì)性，體現(xiàn)在環(huán)境規(guī)制政策工具的層面上就是自愿性環(huán)境政策工具（如環(huán)境志愿協(xié)議）和市場(chǎng)性環(huán)境政策工具（如排污權(quán)交易）逐步進(jìn)入政策實(shí)踐?！昂贤h(huán)境服務(wù)”模式即是一種融合了自愿性、市場(chǎng)性的環(huán)境治理新思路，從城鄉(xiāng)垃圾處理、污水處理到空氣治理等，合同環(huán)境服務(wù)已經(jīng)成為一個(gè)重要的治理模式，對(duì)于提高環(huán)境治理水平具有積極的意義。在環(huán)境規(guī)制政策研究與實(shí)踐中，把握好合同環(huán)境服務(wù)的公共性這一主題是避免其陷入工具主義范疇的一個(gè)重要維度。本文試圖從“公共性”這一視角，

述評(píng)與厘清我國(guó)合同環(huán)境服務(wù)研究，提供一個(gè)合乎公共倫理的路徑闡釋。

1 合同環(huán)境服務(wù)的公共性視角

有別于傳統(tǒng)的環(huán)境志愿協(xié)議等自愿性環(huán)境政策工具，“合同環(huán)境服務(wù)”（Environment Service Contract，ESC）模式既具有自愿性，又具有市場(chǎng)性的特征。“合同環(huán)境服務(wù)”首次出現(xiàn)于2011年4月由環(huán)保部出臺(tái)的《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，這份文件將“合同環(huán)境服務(wù)”詮釋為一種系統(tǒng)的、綜合的、新型的環(huán)境服務(wù)模式。這一環(huán)境治理模式符合《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》所確立的“政府引導(dǎo)、協(xié)力推進(jìn)”的原則，并且還融合了市場(chǎng)化、社會(huì)化、合作化的特征?！董h(huán)境服務(wù)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)“合同環(huán)境服務(wù)”的界定圍繞以下幾點(diǎn)展開(kāi)：一是市場(chǎng)主體基于合同方式向地方政府或排污企業(yè)提供環(huán)境治理的綜合服務(wù)；二是市場(chǎng)主體以取得可量化的環(huán)境效果為基礎(chǔ)收取服務(wù)費(fèi)。這一概念界定基本上把握住了合同環(huán)境服務(wù)區(qū)別于其他環(huán)境政策工具的本質(zhì)特征，在我國(guó)的學(xué)術(shù)環(huán)境中具有重要指導(dǎo)意義。

從政策工具理論的角度來(lái)看，“合同環(huán)境服務(wù)”的實(shí)質(zhì)意義在于其公共性的視角，即將環(huán)境公益性、環(huán)境公共利益的追求作為第一目標(biāo)，將價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一作為相關(guān)制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。而從我國(guó)有關(guān)政策、文件、學(xué)術(shù)成果等對(duì)合同環(huán)境服務(wù)的界定和試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)際上它們所強(qiáng)調(diào)的正是其“公共性”的精髓，也就是強(qiáng)調(diào)合同環(huán)境服務(wù)為公眾的環(huán)境利益服務(wù)?？偨Y(jié)我國(guó)既有的相關(guān)研究文獻(xiàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)圍繞合同環(huán)境服務(wù)的研究主要有三條清晰的路徑，即以“公民環(huán)境權(quán)”為核心追求的法學(xué)途徑；以公私部門(mén)合作治理為研究重點(diǎn)的公共管理學(xué)途徑以及以尋求合同環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)秩序良性發(fā)展為目的的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)的途徑。

2 作為“公民環(huán)境權(quán)”的公共性

1962年，哈貝馬斯的《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》與蕾切爾·卡遜的《寂靜的春天》出版，開(kāi)啟了現(xiàn)代環(huán)境主義的大幕，將公民的環(huán)境權(quán)研究集中到“市民的公共性”這一點(diǎn)。在他們看來(lái)，作為一種公共性的公民環(huán)境權(quán)“把謀求生活的舒適快樂(lè)與安全作為最大的公共利益”^[1]。同樣，中國(guó)對(duì)合同環(huán)境服務(wù)公共性的研究主要就是為了保障公民的環(huán)境權(quán)而展開(kāi)。

總的來(lái)講，法學(xué)途徑下的合同環(huán)境服務(wù)公共性研究主要集中于探討如何通過(guò)法律的完善來(lái)規(guī)制合同環(huán)境服務(wù)中的多元主體這一問(wèn)題，并且主要是以探討如何完善環(huán)境服務(wù)合同（或稱環(huán)境服務(wù)契約）的法律保障為熱點(diǎn)領(lǐng)域。

例如1998年，何衛(wèi)東、熊博荔將環(huán)境行政合同界定為“環(huán)境主體與公民、法人、下級(jí)環(huán)保部門(mén)或上級(jí)行政首長(zhǎng)與下級(jí)行政首長(zhǎng)就控制污染、保護(hù)自然資源、改善環(huán)境質(zhì)量等事項(xiàng)所達(dá)成的協(xié)議”^[2]。就這一合同的公共性而言，他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督管理以及出臺(tái)關(guān)于合同操作的實(shí)體性和程序性的規(guī)定等舉措予以保障。同時(shí)，進(jìn)一步指出，為了保證環(huán)境行政合同的公共性，應(yīng)當(dāng)做好“合同締結(jié)的基礎(chǔ)工作，規(guī)范環(huán)境行政合同行為的程序以及加強(qiáng)環(huán)境行政合同的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理”^[3]。從知識(shí)的結(jié)構(gòu)來(lái)講，環(huán)境行政合同或環(huán)境行政契約代表了我國(guó)早期合同環(huán)境服務(wù)的主要形態(tài)，它主要區(qū)別于原有的以單一強(qiáng)調(diào)剛性行政處罰為特征的“硬性”環(huán)境治理模式，充當(dāng)?shù)氖且环N柔性的環(huán)境治理模式。對(duì)此，吳衛(wèi)星認(rèn)為它可以“取代傳統(tǒng)行政行為面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)的規(guī)制”，并且為了確保環(huán)境行政合同的公共性，杜絕相關(guān)利益團(tuán)體所形成的“密室契約”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)“讓所有的利益相關(guān)方參與行政契約的簽訂與實(shí)施的全過(guò)程”^[4]。

隨著環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展與分化，逐步出現(xiàn)了一批專業(yè)性很強(qiáng)的環(huán)境服務(wù)商，他們的出現(xiàn)極大地拓展了我國(guó)合同環(huán)境服務(wù)的領(lǐng)域、范圍與規(guī)模，并且使“合同環(huán)境服務(wù)”這一概念發(fā)生了廣化現(xiàn)象—即由“環(huán)境行政合同”這一相對(duì)單一的概念深化為“環(huán)境行政合同”+“環(huán)境民事合同”的局面，并且合同環(huán)境服務(wù)的公共性也隨之向深化、廣化發(fā)展。一般認(rèn)為，所謂的環(huán)境服務(wù)民事合同指的是“企業(yè)、環(huán)保侵權(quán)受害者或環(huán)保主體等民事主體與環(huán)境服務(wù)商約定，由環(huán)境服務(wù)商處理污染防治及生態(tài)保護(hù)與修復(fù)事務(wù)的委托合同、技術(shù)合同或承損合同等服務(wù)合同或混合合同”^[5]。用法學(xué)的視角來(lái)看，囊括了公、私兩大部門(mén)的合同環(huán)境服務(wù)的公共性是一個(gè)更為復(fù)雜的系統(tǒng)，充滿了利益各方的博弈與較量。有學(xué)者建議，為了保證環(huán)境行政合同的公共性，“在協(xié)議的變更和解除方面，政府及其所屬的環(huán)境行政機(jī)關(guān)享有單方面的協(xié)議變更與解除權(quán)”^[6]。在完善環(huán)境服務(wù)的行政合同的頂層設(shè)計(jì)戰(zhàn)略方面，有學(xué)者主張我國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立一部統(tǒng)一的行政合同法；在戰(zhàn)術(shù)方面，應(yīng)當(dāng)制定一部專門(mén)的環(huán)境行政合同法律，并配套以公眾參與機(jī)制、有效的司法救濟(jì)和監(jiān)管機(jī)制等^[7]以保證其公益目的。

實(shí)際上，法學(xué)途徑下合同環(huán)境服務(wù)的公共性是一個(gè)涵蓋各個(gè)部門(mén)法的整體性問(wèn)題，單靠分散的法條完善無(wú)法形成保證其公共性的合力。對(duì)此，有學(xué)者從政府采購(gòu)法、環(huán)境法以及合同法三個(gè)視角^[8]出發(fā)，認(rèn)為我國(guó)合同環(huán)境服務(wù)可至少?gòu)纳鲜鋈齻€(gè)方面推進(jìn)合同環(huán)境服務(wù)的法律保障工作。在《政府采購(gòu)法》方面，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大政府采購(gòu)的范疇，將政府采購(gòu)合同環(huán)境服務(wù)納入采購(gòu)范圍。在《環(huán)境法》方面，可嘗試規(guī)定設(shè)立專門(mén)的環(huán)境信托基金，對(duì)于特定類型的環(huán)境污染治理或環(huán)境修復(fù)實(shí)施代履行，之后再由該信托基金向環(huán)境治理的責(zé)任單位追償，以提高環(huán)境治理效率。在《合同法》方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)定環(huán)境服務(wù)的合同必須注明擬治理污染項(xiàng)目的詳細(xì)情況；確定付費(fèi)的方式和付費(fèi)節(jié)點(diǎn)等；確立績(jī)效的測(cè)量方法和清除效果的評(píng)估等。所以綜合來(lái)看，我國(guó)下一步想要發(fā)展綜合環(huán)境服務(wù)，在頂層設(shè)計(jì)方面應(yīng)當(dāng)注重跨部門(mén)、跨學(xué)科的綜合性治理與協(xié)調(diào)。

從以上分析來(lái)看，在法學(xué)途徑的合同環(huán)境服務(wù)之公共性研究中，“公民環(huán)境權(quán)”實(shí)際上成為一個(gè)主題，并且對(duì)這一主題的研究主要集中在“環(huán)境行政合同”這個(gè)小領(lǐng)域中。以上可見(jiàn)，將多重公共性要素如公民參與、對(duì)合同內(nèi)容的嚴(yán)格界定、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管機(jī)制、施以精準(zhǔn)的績(jī)效測(cè)量方式和付費(fèi)方式等納入到法律的保障范圍中來(lái)，成為保障合同環(huán)境服務(wù)下公民環(huán)境權(quán)的必由之路。

3 作為“公共行政倫理”的公共性

公共管理學(xué)途徑下對(duì)合同環(huán)境服務(wù)公共性的拾尋主要集中在公共事務(wù)的“合同制治理”這一領(lǐng)域，并以公共行政倫理作為一個(gè)公共性的重要約束機(jī)制。

依據(jù)美國(guó)民營(yíng)化研究專家薩瓦斯的研究，合同制治理作為公共服務(wù)市場(chǎng)化、民營(yíng)化的一種有效機(jī)制，其若想發(fā)揮有效的作用至少需要以下幾個(gè)前提規(guī)則：一是工作任務(wù)可清楚界定；二是存在幾個(gè)潛在的競(jìng)爭(zhēng)者；三是政府能夠監(jiān)測(cè)承包商的工作績(jī)效；四是承包的條件和具體要求在合同文本中有明確規(guī)定并能保證落實(shí)^[9]。

實(shí)際上，在我國(guó)公共管理學(xué)途徑下研究合同環(huán)境服務(wù)公共化的過(guò)程中，基本上也在印證著薩瓦斯的理論。例如，肖蔥、趙昌文認(rèn)為，要想保證公私合作的有效，應(yīng)當(dāng)通過(guò)“建立合理的定價(jià)規(guī)則和收費(fèi)制度；轉(zhuǎn)變政府部門(mén)的管理方式；規(guī)范合同文本”^[10]等途徑予以保障，而從目前我國(guó)的政策環(huán)境來(lái)看，想要具備這些前置性條件還需要深刻的制度變革?？傮w而言，公共管理途徑探討合同環(huán)境服務(wù)的公共性最主要的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)是為了克服合同制治理中的“委托—代理”公共倫理風(fēng)險(xiǎn)與公共責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，而實(shí)際上“委托—代理”關(guān)系正是合同制治理不確定性的一個(gè)實(shí)質(zhì)性來(lái)源。

就合同環(huán)境服務(wù)所牽涉的“委托—代理”關(guān)系來(lái)講，至少涵蓋“公民—民選官員—專業(yè)行政人員—環(huán)境服務(wù)商—次級(jí)環(huán)境服務(wù)商”等相關(guān)主體，他們之間存在著遞進(jìn)的多層次“委托—代理”關(guān)系，具有多個(gè)層級(jí)的信息不對(duì)稱等問(wèn)題，很容易發(fā)生偏離公民環(huán)境權(quán)利和環(huán)境公共利益的倫理風(fēng)險(xiǎn)，為此不難理解為什么不同途徑、不同視角的研究者都將“公民參與”這個(gè)方法作為保證合同環(huán)境服務(wù)公共性的一個(gè)重要保障手段?！肮姀V泛參與是發(fā)展新型環(huán)境管理機(jī)制的重要方面。公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度是國(guó)家民主政治的反映，是衡量一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)環(huán)境保護(hù)能否做好的重要標(biāo)志”^[11]。積極吸納公眾以及一些專業(yè)的環(huán)保NGO進(jìn)入到合同環(huán)境服務(wù)的監(jiān)管與服務(wù)中來(lái)，是保證合同環(huán)境服務(wù)公共性的必要條件，對(duì)此我們應(yīng)當(dāng)開(kāi)拓相關(guān)的民主參與渠道，保證利益相關(guān)的公民有序地參與到這一過(guò)程中來(lái)。同時(shí)，有關(guān)機(jī)構(gòu)和單位應(yīng)當(dāng)將合同環(huán)境服務(wù)實(shí)施方面的各種相關(guān)信息，比如供應(yīng)商的資質(zhì)、所簽合同的內(nèi)容、合同履行的進(jìn)度與時(shí)間表等及時(shí)向公眾公布，做到公眾監(jiān)督的實(shí)時(shí)化和動(dòng)態(tài)化。

合同環(huán)境服務(wù)帶有濃厚的市場(chǎng)化、民營(yíng)化的特征，公共管理視角下對(duì)它的公共性風(fēng)險(xiǎn)之探討可以歸結(jié)為“私有制和私人決策約束了政府的權(quán)力—或更確切地說(shuō)，約束了政府決策人物的權(quán)力—及由此而來(lái)的侵犯權(quán)利范圍的能力”^[12]。由此看來(lái)，保持合同環(huán)境服務(wù)的公共性價(jià)值取向，即保證公眾的知情權(quán)利以致更深層次的環(huán)境權(quán)利也是公共管理途徑下對(duì)合同環(huán)境服務(wù)研究的主題，在這方面用行政倫理的話來(lái)講即是“公共行政專業(yè)精神的首要內(nèi)容是為公眾利益服務(wù)”^[13]。合同環(huán)境服務(wù)公共性研究的公共管理途徑也強(qiáng)調(diào)法治的保障，對(duì)合同的內(nèi)容及履行等的監(jiān)督，但是卻主要以多元化的公眾參與作為視角，強(qiáng)調(diào)一個(gè)多元有機(jī)互補(bǔ)的公共政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)進(jìn)行合作—這一政策網(wǎng)絡(luò)至少包括“行政監(jiān)督主體—合同服務(wù)供給主體—合同服務(wù)接受主體—合同服務(wù)監(jiān)督主體—合同服務(wù)救濟(jì)主體”^[14]。這個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)的多元性可以較大程度上保證合同環(huán)境服務(wù)的公益目的，并且促使環(huán)境治理向良性、可持續(xù)、高效率的方向演進(jìn)。

4 作為良好市場(chǎng)秩序的公共性

合同環(huán)境服務(wù)模式用合同、契約將環(huán)境治理服務(wù)的專業(yè)供給與特殊需求這兩者聯(lián)結(jié)起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理效率的提升。作為一個(gè)服務(wù)性的產(chǎn)業(yè)，合同環(huán)境服務(wù)近幾年來(lái)成為環(huán)境服務(wù)業(yè)一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。同時(shí)，這一新興市場(chǎng)的秩序還不夠均衡，達(dá)不到持續(xù)、健康發(fā)展的水平，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)講還處于一個(gè)初始發(fā)展階段。從產(chǎn)業(yè)細(xì)分的角度看，我國(guó)的環(huán)境服務(wù)業(yè)緣起于20世紀(jì)70年代，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，至今可細(xì)化為六大類：即環(huán)境技術(shù)服務(wù)、環(huán)境咨詢服務(wù)、污染設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理、廢舊資源回收處置、環(huán)境貿(mào)易與金融業(yè)務(wù)、環(huán)境功能及其他服務(wù)^[15]。隨著環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)的分化與整合，對(duì)于合同環(huán)境服務(wù)而言，供應(yīng)商對(duì)相關(guān)環(huán)境服務(wù)的供給越來(lái)越具有系統(tǒng)化、綜合化、整體化的特征，也即原有提供單一設(shè)備或者工程、服務(wù)、技術(shù)的供應(yīng)商越來(lái)越具有提供上述所有服務(wù)的能力。如何通過(guò)相關(guān)的公共政策完善，使我國(guó)合同環(huán)境服務(wù)這一產(chǎn)業(yè)能夠得到均衡、可持續(xù)發(fā)展成為環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)途徑下其公共性研究的重點(diǎn)，這一途徑主要是從加強(qiáng)市場(chǎng)秩序的政府監(jiān)管和財(cái)稅政策支持這兩個(gè)維度展開(kāi)研究的。

在關(guān)于合同環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管方面，從頂層設(shè)計(jì)的層面上，普遍認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一些相關(guān)的管理制度或辦法，作為對(duì)整個(gè)市場(chǎng)秩序指導(dǎo)、規(guī)制的頂層規(guī)范，并且將“環(huán)境服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、操作的流程、考核細(xì)則、計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)合同中雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系”^[16]等進(jìn)行制度化的明確。在外部監(jiān)督方面，政府無(wú)疑承擔(dān)著最重要的責(zé)任，特別是在推動(dòng)對(duì)相關(guān)的治理項(xiàng)目的“全過(guò)程監(jiān)管”、“設(shè)立公開(kāi)公平公正的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度”和“完善技術(shù)評(píng)價(jià)體系”^[17]等方面更是如此。在外部監(jiān)督方面，相關(guān)專家學(xué)者們一致認(rèn)為引入廣泛的公民參與監(jiān)管是彌補(bǔ)政府一元監(jiān)督主體力量不足的有力補(bǔ)充，對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為：“環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展最根本的動(dòng)力在于公眾廣泛參與環(huán)保、監(jiān)督”^[18]。從功能的角度看，公民參與合同環(huán)境服務(wù)既可以監(jiān)督，又可以評(píng)估，甚至還可以決策其中的某些事項(xiàng)，從而很大程度上提高了市場(chǎng)秩序的公共性，并且為合同環(huán)境服務(wù)模式的實(shí)踐和執(zhí)行、市場(chǎng)推廣等提供了一個(gè)很好的鋪墊。從監(jiān)管的技術(shù)層面來(lái)講，對(duì)合同環(huán)境服務(wù)的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的確定是開(kāi)展進(jìn)一步的績(jī)效考核、評(píng)價(jià)、監(jiān)管、獎(jiǎng)懲的應(yīng)有前提。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為對(duì)合同環(huán)境服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化而言，一個(gè)完善的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)當(dāng)包括“基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)評(píng)價(jià)與改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)”等方面^[19]。除去外部直接或者間接的監(jiān)督，行業(yè)自律監(jiān)管亦是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的有機(jī)組成部分，并且發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。從我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)的局勢(shì)來(lái)看，自2007年我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)成立以來(lái)，這種行業(yè)協(xié)會(huì)在監(jiān)督同行行為、尋求行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、配合政府的科學(xué)監(jiān)管等方面，正在發(fā)揮著新的更大的作用，強(qiáng)化這種民間的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是未來(lái)保障合同環(huán)境服務(wù)公共性和市場(chǎng)秩序良性發(fā)展的一個(gè)重要方面?？偟膩?lái)講，政府監(jiān)管合同環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一個(gè)根本的著眼點(diǎn)在于為相關(guān)的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)提供一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，消除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中類似于地方保護(hù)主義、尋租等不公平現(xiàn)象。

在關(guān)于合同環(huán)境服務(wù)的財(cái)稅政策扶持方面，在我國(guó)國(guó)家政策層面上尚沒(méi)有具體明確的政策出臺(tái)予以扶持。我國(guó)《環(huán)境服務(wù)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》在關(guān)于扶持環(huán)境服務(wù)業(yè)的保障舉措方面僅僅提到了要“發(fā)揮政府對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金的引導(dǎo)作用，逐步擴(kuò)大環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金規(guī)模，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，帶動(dòng)社會(huì)資金投向環(huán)境服務(wù)企業(yè)”。另外還提及要“設(shè)立聯(lián)合擔(dān)?；稹薄ⅰ爸С窒嚓P(guān)環(huán)境服務(wù)企業(yè)進(jìn)入資本市場(chǎng)融資”，“優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入的審批管理程序”等配套保障措施，針對(duì)合同環(huán)境服務(wù)缺乏類似于扶持合同能源管理那樣的政策。由于目前整體上，我國(guó)現(xiàn)有的合同環(huán)境服務(wù)供應(yīng)商多以分散的、業(yè)務(wù)單一的中小企業(yè)為主，僅僅有少數(shù)實(shí)力強(qiáng)大的綜合型大服務(wù)商如湖南永清環(huán)保股份有限公司等實(shí)現(xiàn)了上市融資，可以緩解發(fā)展資金問(wèn)題，因此對(duì)于整個(gè)環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展而言，需要政府的強(qiáng)力政策支持引導(dǎo)。對(duì)此，學(xué)術(shù)界相關(guān)的探討也多從政府如何營(yíng)造一個(gè)健康的產(chǎn)業(yè)這一角度去探討合同環(huán)境服務(wù)的公共性這一問(wèn)題，即通過(guò)合同環(huán)境服務(wù)業(yè)的良性發(fā)展，來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理經(jīng)濟(jì)效率的提高，并最終實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境權(quán)這一公共目的。出臺(tái)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，使合同環(huán)境服務(wù)各方有利可圖是刺激這個(gè)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展、壯大的必要條件。為此，從我國(guó)來(lái)講，“相關(guān)的所得稅、營(yíng)業(yè)稅、增值稅減免以及財(cái)政的專項(xiàng)資金要優(yōu)先扶持開(kāi)展環(huán)境服務(wù)和使用環(huán)境服務(wù)服務(wù)的企業(yè)”^[20]。郝思文等也指出政府要“加快研究環(huán)境政策貨幣化的新形式，并為合同環(huán)境服務(wù)提供融資擔(dān)保，在有關(guān)稅費(fèi)政策欠缺的情況下綜合實(shí)踐土地交換、設(shè)施抵押等各種付費(fèi)形式”^[21]來(lái)為合同環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展提供融資政策支持。

對(duì)合同環(huán)境服務(wù)公共性研究三條進(jìn)路的評(píng)價(jià)

李克強(qiáng)總理曾在全國(guó)第七次環(huán)境保護(hù)大會(huì)上發(fā)言指出：“基本的環(huán)境質(zhì)量，不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是一條底線，是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)”。我國(guó)環(huán)境治理公共服務(wù)的供給方面，合同環(huán)境服務(wù)已經(jīng)成為一個(gè)重要的新治理機(jī)制，但關(guān)于這一治理工具的公共性風(fēng)險(xiǎn)尚面臨著相關(guān)制度、機(jī)制方面的保障問(wèn)題，例如在實(shí)踐中它面臨著腐敗、利益沖突以及相關(guān)的尋租等問(wèn)題。法學(xué)、公共管理學(xué)、環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)學(xué)這三條途徑對(duì)合同環(huán)境服務(wù)公共性研究的側(cè)重點(diǎn)和視角盡管有所差異，但是其落腳點(diǎn)從根本上講是一致的，即保障公民最基本的環(huán)境權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)合同環(huán)境服務(wù)公共性的保障既需要法律的健全與嚴(yán)格的執(zhí)法，也需要合同制運(yùn)作機(jī)制的完善，更需要環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與可持續(xù)發(fā)展。從中國(guó)現(xiàn)行合同環(huán)境服務(wù)的實(shí)踐來(lái)看，政府是采購(gòu)環(huán)境治理服務(wù)的最重要主體，因此當(dāng)前我國(guó)對(duì)公共性的研究主要是集中于“政府—環(huán)境服務(wù)供應(yīng)商—公眾參與”這些主體間的互動(dòng)關(guān)系。而從民事性合同環(huán)境服務(wù)公共性的視角來(lái)看，我國(guó)十分缺乏這方面的研究與配套的制度保障研究，這是我們下一步應(yīng)該關(guān)注的。

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Three Approaches of the Research of Publicity of Environment Service

Contract（ESC） in China

LIU Naichao

（School of Public Management，Central China Normal University，Wuhan Hubei 430079，China）

Abstract

Environment Service Contract（ESC） is a more and more important instrument in Chinas policy environment.As a policy instrument，the essence of ESC lies on its publicity，namely the first-line purpose of it is the public environment intrests.In China，there are three main approaches on the research of ESCs publicity.The first is the law science approach who regards citizen environment rights as a core pursuit and concentrates the research on environment administrative contract and the perfection of related legal system，etc.The second is the Science of Public Management approach，who focuses on cooperation between public and private sector and regards the focus on the public ethics of environment contract governance and its institutional regulation.The third is the environment services industry approach，who regards the benign development of the ESC market order as a core purpose.In essence，the purpose of above three aims at all service for citizens environment rights.

Key words environment service contract； publicity； approaches