創(chuàng)新安徽農(nóng)村社會(huì)救助的發(fā)展模式研究

曹海濤

摘 要：目前安徽農(nóng)村社會(huì)救助還不完善，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距大，農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低，分散供養(yǎng)方式居多。醫(yī)療救助主要表現(xiàn)為資助參加新農(nóng)合，人均實(shí)際救助金額少。自然災(zāi)害救助籌集資金較少，分配機(jī)制不完善，管理體制不健全等。完善農(nóng)村社會(huì)救助遠(yuǎn)期目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體的社會(huì)救助體系，近期目標(biāo)則是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)救助的發(fā)展模式，對(duì)專項(xiàng)救助進(jìn)行優(yōu)化，通過(guò)共享申請(qǐng)資料、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、整合救助方式等融合社會(huì)救助體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)救助；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；優(yōu)化

1 安徽農(nóng)村社會(huì)救助的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）農(nóng)村最低生活保障

目前農(nóng)村低保已取得很大成績(jī)，但仍存在救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、各地市之間差距大、城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距大等問(wèn)題。2012年農(nóng)村最低生活保障對(duì)象214.28萬(wàn)人，覆蓋面4.1%，農(nóng)村低保月均標(biāo)準(zhǔn)178.72元，人均補(bǔ)助水平123.44元，財(cái)政支出農(nóng)村低保資金31.79億元。2012年農(nóng)村年均低保標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于相當(dāng)于農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的38.60%，相當(dāng)于農(nóng)村居民人均食品支出的98.32%左右，目前農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)只能保證 “果腹”問(wèn)題。各地市標(biāo)準(zhǔn)差距大。低保標(biāo)準(zhǔn)最高的銅陵市為355元，標(biāo)準(zhǔn)最低的阜陽(yáng)市為111.39元。兩市保障標(biāo)準(zhǔn)相差243.61元，標(biāo)準(zhǔn)最高的銅陵相當(dāng)于最低的阜陽(yáng)的3.19倍。城鄉(xiāng)差距大。就省級(jí)而言，2012年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于城市低保標(biāo)準(zhǔn)的52.66%，2012年安徽省農(nóng)村低保月人均補(bǔ)差額（月人均支出額或月人均補(bǔ)助水平）相當(dāng)于城市低保人均補(bǔ)差額的43.39%，農(nóng)村低保群眾領(lǐng)到手里的低保金還不足城市低保的一半。

（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)工作

截止2012年底，安徽省農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)人數(shù)為161072人，分散供養(yǎng)人數(shù)為289977人，合計(jì)45.1萬(wàn)人。集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)3442.7元/年，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)2258.9元/年。全年分散供養(yǎng)支出為54243.5萬(wàn)元，集中供養(yǎng)支出46505.7萬(wàn)元。五保供養(yǎng)在實(shí)施中還存在突出問(wèn)題：

供養(yǎng)對(duì)象較多，集中供養(yǎng)率偏低，為35.71%。供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低。集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于每天9.43元，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于每天6.19元。集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的84.78%，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的75.1%。2012年安徽農(nóng)村五保集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)民人均消費(fèi)支出的61.96%，占農(nóng)民人均食品支出的157.83%；分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)只占農(nóng)民人均消費(fèi)支出的40.66%，占農(nóng)民人均食品支出的103.56。資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重。各地市農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的床位數(shù)都高于實(shí)際的集中供養(yǎng)人數(shù)，全省五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)床位數(shù)為18.1萬(wàn)張，實(shí)際收養(yǎng)人數(shù)是16.2萬(wàn)人。部分地區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模過(guò)大，工作人員負(fù)荷重。多數(shù)地區(qū)供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的供養(yǎng)對(duì)象超過(guò)50人，工作人員人均服務(wù)對(duì)象均超過(guò)10人，且供養(yǎng)對(duì)象多為年老多病、殘疾、行動(dòng)不便老年人。

（三）農(nóng)村醫(yī)療救助

2012年全省農(nóng)村醫(yī)療救助人次數(shù)為685603人次，資助參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人數(shù)為1515482人。全年農(nóng)村醫(yī)療救助支出57876.7萬(wàn)元，資助參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療支出10950.6萬(wàn)元。資助參合人均補(bǔ)助水平72.26元，農(nóng)村醫(yī)療救助人次補(bǔ)助水平844.17元。醫(yī)療救助還存在一些問(wèn)題，如救助的主要形式為資助參加新農(nóng)合，真正意義上的大病醫(yī)療救助還比較少，人均醫(yī)療救助資金不足千元。省級(jí)財(cái)政資金支持不足。近幾年市縣兩級(jí)補(bǔ)助資金占到省級(jí)財(cái)政的60%，省級(jí)財(cái)政對(duì)醫(yī)療救助資金分?jǐn)偙壤?。管理體制不科學(xué)。醫(yī)療救助資金缺乏健全、多元化的籌資機(jī)制和渠道，救助資金沒(méi)有設(shè)立專戶管理及稽查審核制度，報(bào)銷體制不完善，大病救助力度不夠。市際互相報(bào)銷體系未建立，報(bào)銷程序復(fù)雜。

（四）自然災(zāi)害救濟(jì)

（1）運(yùn)行狀況

①災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案。地市、縣級(jí)政府出臺(tái)了自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，完善了緊急救助應(yīng)急響應(yīng)工作機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村也制定救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。②儲(chǔ)備管理工作。11個(gè)縣設(shè)立了救災(zāi)物資代儲(chǔ)點(diǎn)。③把近期救災(zāi)與遠(yuǎn)期減災(zāi)、與新農(nóng)村和小城鎮(zhèn)建設(shè)、推進(jìn)民生工程、創(chuàng)建“減災(zāi)安居工程模范市縣”相結(jié)合，做好災(zāi)區(qū)房屋重建。④健全社會(huì)捐助工作機(jī)制。全省共建立159個(gè)經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站和308個(gè)工作點(diǎn)。⑤保證受災(zāi)群眾基本生活。民政部門積極啟動(dòng)救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，派出工作組指導(dǎo)救災(zāi)工作，并籌措和下?lián)苜Y金，用于糧食、住房、轉(zhuǎn)移安置、衣被、疾病救治等。

（2）存在的問(wèn)題

一是救災(zāi)資金嚴(yán)重不足，中央資金所占比例較大，地方各級(jí)政府投入資金較少，社會(huì)捐助資金明顯不足。二是救災(zāi)工作管理水平不高，亟需規(guī)范。救災(zāi)信息上報(bào)、災(zāi)害損失的準(zhǔn)確評(píng)估、救災(zāi)物資的儲(chǔ)備管理和使用監(jiān)督、災(zāi)后救助還需改進(jìn)。三是救助管理體制與運(yùn)行機(jī)制滯后?；鶎尤藛T不足，工作人員待遇低，工作經(jīng)費(fèi)短缺，手段落后。

2 創(chuàng)新安徽農(nóng)村社會(huì)救助的發(fā)展模式

遠(yuǎn)期目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體的社會(huì)救助體系，近期則是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)救助的發(fā)展模式，可通過(guò)：進(jìn)一步優(yōu)化各專項(xiàng)救助制度如農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助、住房救助等，逐漸融合各專項(xiàng)救助制度如共享申請(qǐng)資料、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、整合救助方式。

（一）優(yōu)化單項(xiàng)制度設(shè)計(jì)

（1）農(nóng)村最低生活保障制度的優(yōu)化

首先，完善最低生活保障制度的申請(qǐng)、審批機(jī)制。重點(diǎn)是收入核定機(jī)制。對(duì)申請(qǐng)人家庭收入進(jìn)行定量核算，對(duì)其家庭的實(shí)際生活水平進(jìn)行定性評(píng)估。入戶調(diào)查和民主評(píng)議相結(jié)合。核算收入和考量支出相結(jié)合。對(duì)申請(qǐng)人家庭的水電費(fèi)支出、大宗消費(fèi)支出進(jìn)行考量。其次，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。民政部負(fù)責(zé)最低生活保障的規(guī)劃、政策方針、中央低保資金的分配、監(jiān)督政策落實(shí)工作。省民政廳負(fù)責(zé)本地政策制定、組織實(shí)施、管理監(jiān)督。區(qū)縣民政部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施。其他相關(guān)部門綜合協(xié)調(diào)、配合、信息共享。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員等基層組織機(jī)構(gòu)，完成對(duì)象審核、家庭收入調(diào)查核實(shí)、補(bǔ)助資金的發(fā)放等。再次，完善評(píng)價(jià)、退出機(jī)制。應(yīng)在每季度（年度）末，組織評(píng)價(jià)工作。內(nèi)容包括低保工作實(shí)施的效果、取得的經(jīng)驗(yàn)、存在問(wèn)題、低保對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況的變化。

（2）農(nóng)村五保供養(yǎng)的優(yōu)化

第一，建立集中供養(yǎng)為主、分散供養(yǎng)為輔的供養(yǎng)模式。集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)要協(xié)調(diào)投資者與管理者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確供養(yǎng)機(jī)構(gòu)管理者與縣、鄉(xiāng)、村在資金撥付、財(cái)政監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)管理等方面的權(quán)利義務(wù)。

第二，分散供養(yǎng)與其他救助項(xiàng)目的結(jié)合。如與農(nóng)村最低生活保障、醫(yī)療救助、住房救助（包括農(nóng)村危房改造）、教育救助、其他補(bǔ)充性救助項(xiàng)目互補(bǔ)，以保障五保對(duì)象的生活水平，提高救助資源利用率。

（3）農(nóng)村醫(yī)療救助的優(yōu)化

醫(yī)療救助是系統(tǒng)工程，涉及民政、衛(wèi)生、財(cái)政、人社等部門，應(yīng)該發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，建立專門機(jī)構(gòu)管理醫(yī)療救助，同時(shí)依靠社會(huì)組織、團(tuán)體的力量，開(kāi)展社會(huì)捐贈(zèng)、慈善籌集等，整合資源，做好銜接，拓展籌資渠道。關(guān)于多層次的醫(yī)療救助，首先資助農(nóng)村貧困人群參加新農(nóng)合，對(duì)五保對(duì)象全額資助參合，特困戶和貧困居民的參合費(fèi)用根據(jù)由農(nóng)村合作醫(yī)療資金賬戶按貧困程度全額或按比例支付。其次建立補(bǔ)充的醫(yī)療救助。對(duì)重病患者在新農(nóng)合報(bào)銷之后的自付費(fèi)用以及貧困居民無(wú)力承擔(dān)的自付費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償。

（4）自然災(zāi)害救助制度的優(yōu)化

第一、自然災(zāi)害救助制度的優(yōu)惠政策適當(dāng)向弱勢(shì)群體傾斜。救災(zāi)資源向五保戶、特困戶、老弱病殘等弱勢(shì)群體傾斜。第二、發(fā)揮防災(zāi)、備災(zāi)、減災(zāi)的作用，增強(qiáng)救災(zāi)資金分配的科學(xué)合理性。防災(zāi)中注重評(píng)估典型自然災(zāi)害的間接經(jīng)濟(jì)損失，評(píng)估關(guān)聯(lián)行業(yè)、關(guān)聯(lián)區(qū)域的間接經(jīng)濟(jì)損失。在評(píng)估基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的捐贈(zèng)機(jī)制，提出具體可行的政策框架。第三、建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制。災(zāi)害保障體系應(yīng)劃分為三個(gè)層次：政府的應(yīng)急系統(tǒng)、商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)償機(jī)制、民間慈善組織的救助機(jī)制。但目前過(guò)于重視政府救災(zāi)和社會(huì)組織救災(zāi)，沒(méi)有很好地發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)作用。應(yīng)將保險(xiǎn)作為一種主要的災(zāi)害保障機(jī)制，補(bǔ)充災(zāi)后重建的物資需求，彌補(bǔ)政府救濟(jì)與社會(huì)捐贈(zèng)的不足。

（二）單項(xiàng)救助制度的融合

（1）申請(qǐng)資料的共享

第一，建立農(nóng)村社會(huì)救助的信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，提升農(nóng)村社會(huì)救助工作的效率和規(guī)范化程度。管理系統(tǒng)的內(nèi)容包含社會(huì)救助對(duì)象的年齡，受救助原因，家庭收入與財(cái)產(chǎn)評(píng)估，收入情況的動(dòng)態(tài)管理，存亡信息管理，家庭具體情況等。這有利于信息公開(kāi)、分類施保、動(dòng)態(tài)管理（如退出機(jī)制）和監(jiān)督。第二，根據(jù)現(xiàn)有的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立信息共享機(jī)制。利用銀行、稅務(wù)、人力資源社會(huì)保障、工商行政管理等部門的信息系統(tǒng)，依法獲取申請(qǐng)者的家庭經(jīng)濟(jì)情況。出臺(tái)家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的細(xì)則，從家庭收入、財(cái)產(chǎn)、開(kāi)支來(lái)核查申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)情況。建立專業(yè)家庭調(diào)查機(jī)構(gòu)，代表政府核查申請(qǐng)者的收入及財(cái)產(chǎn)狀況，提高調(diào)查工作的專業(yè)化水平和效率。

（2）制度的整合

社會(huì)救助體系整合的目標(biāo)設(shè)定為：構(gòu)建制度完整、相互協(xié)調(diào)、功能配套的社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)多層次的社會(huì)救助體系的定型化。救助體系的整合既包括救助制度的互聯(lián)、互補(bǔ)、配套，如救助項(xiàng)目的互聯(lián)配套、行政管理的互聯(lián)配套；還包括城鄉(xiāng)社會(huì)救助的統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是把城鄉(xiāng)分設(shè)的相同社會(huì)救助項(xiàng)目進(jìn)行合并，是救助對(duì)象、審核辦法、資金管理、申請(qǐng)審批程序、監(jiān)督管理的統(tǒng)籌。

對(duì)現(xiàn)行社會(huì)救助項(xiàng)目重新整合。目前可以考慮取消針對(duì)特殊人群安排的項(xiàng)目，而將所有社會(huì)救助項(xiàng)目都按照針對(duì)某種特殊困難而安排。比如，目前針對(duì)兩類特殊人群的項(xiàng)目（五保供養(yǎng)和流浪乞討人員救助）都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，其主要功能可由其他項(xiàng)目代替，因此可以取消。整合后的社會(huì)救助體系包括：一、基本生活救助類項(xiàng)目。相當(dāng)于目前的城鄉(xiāng)最低生活保障，且包含農(nóng)村五保供養(yǎng)。二、針對(duì)患大病、重病的低收入人群的醫(yī)療救助。三、住房救助。四、自然災(zāi)害救助。五、各項(xiàng)臨時(shí)救助，包括對(duì)各類臨時(shí)特殊困難者的救助、對(duì)貧困者的司法援助和對(duì)外來(lái)人員遭遇困難時(shí)的臨時(shí)救助。整合后各項(xiàng)制度的交叉和重合減少。

（3）確立多樣化的救助方式

隨著安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政實(shí)力的提升，尤其隨著城鄉(xiāng)二元化逐漸走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，基層政府財(cái)力不斷提升，救助的方式也要多元化，使救助落到實(shí)處，發(fā)揮更好的效果——提升受助人群的生活水平、降低受助人群在某些方面如醫(yī)療費(fèi)用方面的開(kāi)支，促進(jìn)社會(huì)和諧?？煽紤]方式包括：①現(xiàn)金救助，適合大部分救助項(xiàng)目采用。②實(shí)物援助。提供食物、衣被、建筑標(biāo)準(zhǔn)、公共房屋，直接滿足受助者基本生活需求。③發(fā)放代金券。用于某種特定需求，如食品、教育、交通、房租等。其目的是使救助落到實(shí)處，避免現(xiàn)金救助被救助對(duì)象用作他途。④對(duì)有勞動(dòng)能力、就業(yè)需求的救助對(duì)象，可實(shí)施以工代賑。以工代賑適合于自然災(zāi)害救助和一般性的生活救助。實(shí)施中要注意維護(hù)受助者的人格尊嚴(yán)和合法權(quán)益，如遵守最低工資法。⑤提供服務(wù)。有些救助對(duì)象對(duì)服務(wù)的需求更為偏好，如老年人、殘疾人等需要日常照料，政府可以通過(guò)在市場(chǎng)上購(gòu)買服務(wù)的方式來(lái)滿足這類群體的需求。政府購(gòu)買服務(wù)的方式還可以促進(jìn)民間組織或第三部門參與社會(huì)救助建設(shè)。

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