美國(guó)航天預(yù)研管理模式對(duì)我國(guó)的啟示

高曉明++劉竹生++代坤++康磊晶++單文杰

美國(guó)作為世界超級(jí)大國(guó)，是當(dāng)今最富有創(chuàng)新活力的國(guó)家之一，其先進(jìn)的航天預(yù)研管理模式，有力促進(jìn)了創(chuàng)新性思維快速轉(zhuǎn)化為成果，保障了美國(guó)技術(shù)的前瞻性和創(chuàng)造性。深入研究美國(guó)的航天預(yù)研管理模式，對(duì)于提升我國(guó)航天企業(yè)的預(yù)研創(chuàng)新能力，提高航天科技的創(chuàng)新水平，具有重要意義。

一、美國(guó)航天預(yù)研項(xiàng)目管理模式研究

美國(guó)歷來(lái)重視航天事業(yè)，認(rèn)為其發(fā)展是國(guó)家威望和軍事實(shí)力之所系，把航天發(fā)展政策視為國(guó)策的重要組成部分。美國(guó)航天管理體制分為三層：總統(tǒng)與國(guó)會(huì)為決策層，主管最高決策以及立法和預(yù)算審查；國(guó)防部與國(guó)家航空航天局（NASA）為計(jì)劃層；承包商（工業(yè)界）、科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)等為實(shí)施層。可以說(shuō)，美國(guó)的航天預(yù)研是一個(gè)以國(guó)防部、NASA為先導(dǎo)的，以工業(yè)界和大學(xué)為基礎(chǔ)的公私結(jié)合、軍民結(jié)合的綜合預(yù)研體系。

1.發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，以政策引導(dǎo)航天預(yù)研創(chuàng)新

美國(guó)的航天工業(yè)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下發(fā)展和運(yùn)作的，因此采取了軍民分立的模式：國(guó)防部負(fù)責(zé)軍用航天戰(zhàn)略的組織實(shí)施和軍用航天活動(dòng)的開展；NASA負(fù)責(zé)民用航天戰(zhàn)略的組織實(shí)施和民用航天活動(dòng)的開展。這兩個(gè)部門在航天預(yù)研創(chuàng)新中起著主導(dǎo)作用，通過(guò)發(fā)布預(yù)研政策、實(shí)施各種預(yù)研計(jì)劃等方式，來(lái)建立和調(diào)節(jié)預(yù)研創(chuàng)新主體的相互聯(lián)系和互動(dòng)關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，提高航天預(yù)研創(chuàng)新能力，推動(dòng)科技創(chuàng)新。

美國(guó)近些年軍事航天預(yù)研創(chuàng)新的需求頂層文件是參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席提出的《2020聯(lián)合構(gòu)想》和《四年一度防務(wù)評(píng)審》。這兩份文件主要從未來(lái)作戰(zhàn)的角度，提出了軍隊(duì)能力建設(shè)的目標(biāo)，是美軍預(yù)研創(chuàng)新的需求指向。國(guó)防部在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制訂了《國(guó)防科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略》，作為預(yù)研創(chuàng)新的指南，把需求指向轉(zhuǎn)化為國(guó)防預(yù)研創(chuàng)新的頂層技術(shù)需求文件。NASA發(fā)布的《NASA航天技術(shù)路線圖草案》提供了滿足NASA戰(zhàn)略目標(biāo)所需的技術(shù)路線，這也為一些機(jī)構(gòu)和企業(yè)開展預(yù)研創(chuàng)新提供了指導(dǎo)。NASA制定的“創(chuàng)新先進(jìn)概念”（NIAC）計(jì)劃，進(jìn)行技術(shù)可行的先進(jìn)概念研究，確保美國(guó)在全球航天技術(shù)領(lǐng)域保持領(lǐng)導(dǎo)地位。

2.建立專職機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與航天企業(yè)的聯(lián)系

為了使工業(yè)界更積極、更主動(dòng)地參與航天創(chuàng)新研究工作，美國(guó)航天預(yù)研管理部門采取各種措施，加強(qiáng)同工業(yè)界的聯(lián)系。美國(guó)三軍在弗吉尼亞州的亞歷山德里亞、俄亥俄州的代頓和加利福尼亞州的帕薩迪納等軍工企業(yè)密集地區(qū)建立了“工業(yè)信息辦事處”，并在全國(guó)各地建立信息聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，負(fù)責(zé)向軍工企業(yè)提供有關(guān)國(guó)防采辦情況及軍事科研規(guī)劃的意向。

此外，三軍的研究機(jī)構(gòu)都成立了“研究與技術(shù)應(yīng)用辦公室”，作為同工業(yè)界加強(qiáng)聯(lián)系的窗口，負(fù)責(zé)向軍工企業(yè)和高等院校通報(bào)研究所的科研活動(dòng)，并幫助向州政府及其他地方政府機(jī)構(gòu)與私營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)成果。國(guó)防部通過(guò)國(guó)防技術(shù)信息中心及其他信息分析中心的出版物，將國(guó)防采辦情況和技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)通報(bào)給軍工企業(yè)及其他用戶。

3.寬松的創(chuàng)新文化，持續(xù)的技術(shù)支持

美國(guó)的預(yù)研創(chuàng)新工作十分重視創(chuàng)新文化的培育。為了推動(dòng)創(chuàng)新工作的開展，美國(guó)航天管理部門對(duì)于創(chuàng)新工作的風(fēng)險(xiǎn)有非常高的容忍度，在組織、管理和人事政策等方面鼓勵(lì)個(gè)人擔(dān)當(dāng)和首創(chuàng)精神，并在項(xiàng)目界定上具有高度的靈活性。

美國(guó)擁有世界領(lǐng)先的科學(xué)技術(shù)能力，根本上得益于其諸多基礎(chǔ)研究創(chuàng)新的科研成果。美國(guó)航天的預(yù)研工作更多的是關(guān)注于長(zhǎng)遠(yuǎn)的、原始性的創(chuàng)新工作，采取“廣種薄收”的管理模式，在前期預(yù)研探索階段，給予充足的經(jīng)費(fèi)支持，從而建立起技術(shù)積累，從而為后期的型號(hào)研制工作打下技術(shù)基礎(chǔ)。正是有了這些充足的技術(shù)儲(chǔ)備，從而形成了一系列先進(jìn)的成果。全球定位系統(tǒng)的成功，離不開原子光譜的基礎(chǔ)性研究。美國(guó)海軍研究局長(zhǎng)期對(duì)原子光譜研究進(jìn)行穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持，獲得了氫量子放大器時(shí)鐘的基礎(chǔ)技術(shù)。之后衛(wèi)星技術(shù)的發(fā)展與該技術(shù)相結(jié)合，使美軍具備了精確定位與導(dǎo)航能力。

4.實(shí)施創(chuàng)新激勵(lì)措施，增強(qiáng)航天企業(yè)創(chuàng)新活力

美國(guó)航天預(yù)研管理部門通常利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)來(lái)激勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)，通過(guò)建立一套完整的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度。此外，還采用多種方法激勵(lì)航天企業(yè)參與預(yù)研創(chuàng)新項(xiàng)目。

美國(guó)國(guó)防部對(duì)開展預(yù)研創(chuàng)新活動(dòng)的企業(yè)，實(shí)施“費(fèi)用補(bǔ)償”、“稅收減免”和“共同投資”等激勵(lì)措施，同時(shí)，許多技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃都設(shè)有技術(shù)創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)，如“兩用科學(xué)技術(shù)計(jì)劃”設(shè)立有“兩用科學(xué)技術(shù)計(jì)劃成果獎(jiǎng)”，用于獎(jiǎng)勵(lì)根據(jù)軍方利益、商業(yè)活動(dòng)和成本分?jǐn)傎|(zhì)量評(píng)選出的前三名的項(xiàng)目和個(gè)人；NASA為了鼓勵(lì)私營(yíng)企亞開展創(chuàng)新活動(dòng)，實(shí)施了“小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃”，授予小型高科技企業(yè)大量研發(fā)合同，甚至?xí)赓M(fèi)向這些企業(yè)提供一些先進(jìn)的航天技術(shù)。

5.加強(qiáng)技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)預(yù)研成果轉(zhuǎn)化

為加快航天預(yù)研創(chuàng)新成果向武器系統(tǒng)及市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)化，取得更多的軍事及經(jīng)濟(jì)利益，在保證國(guó)家根本利益的前提下，美國(guó)國(guó)防部和NASA都采用多種技術(shù)轉(zhuǎn)移手段，推動(dòng)預(yù)研成果的轉(zhuǎn)化。一方面，國(guó)防部在國(guó)防研究與工程署，NASA在下屬各個(gè)航天中心設(shè)立技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室，作為預(yù)研技術(shù)轉(zhuǎn)化和軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)移的主管機(jī)構(gòu)，推動(dòng)武器裝備技術(shù)的轉(zhuǎn)化和軍民兩用技術(shù)的相互轉(zhuǎn)移。另一方面，國(guó)防部實(shí)施各種技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃，其中比較典型的是“先期技術(shù)演示”、“先期概念技術(shù)演示”/“聯(lián)合概念技術(shù)演示”、“兩用科學(xué)技術(shù)計(jì)劃”，以及“獨(dú)立研究與開發(fā)計(jì)劃”；NASA則建立了數(shù)據(jù)龐大的軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并建立了完善的信息發(fā)布交流平臺(tái)，形成定期發(fā)布信息的制度，有效地組織和協(xié)助美國(guó)工業(yè)界參與NASA資助的研究項(xiàng)目，并將項(xiàng)目開發(fā)出來(lái)的技術(shù)加以利用和商業(yè)化。

二、我國(guó)航天預(yù)研項(xiàng)目管理現(xiàn)狀分析

1.我國(guó)預(yù)研管理體制

（1）堅(jiān)持決策、咨詢、執(zhí)行系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與配合

我國(guó)整個(gè)預(yù)研管理體系以行政部門為主體，充分發(fā)揮專家的作用，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)與專家相結(jié)合，按管理職能可以分為行政部門領(lǐng)導(dǎo)下的決策系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)。

決策系統(tǒng)主要由總裝備部和國(guó)防科工局負(fù)責(zé)，在決策中強(qiáng)調(diào)集中、統(tǒng)一，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，避免重復(fù)，充分聽取意見，使決策更加符合實(shí)際，有利于預(yù)研戰(zhàn)略、規(guī)劃、計(jì)劃的落實(shí)。根據(jù)裝備預(yù)先研究工作的需要，在一些領(lǐng)域設(shè)立專業(yè)組、專家組等專家咨詢系統(tǒng)，咨詢系統(tǒng)主要任務(wù)是開展裝備預(yù)先研究發(fā)展戰(zhàn)略研究，提出裝備預(yù)先研究項(xiàng)目指南建議，參與裝備預(yù)先研究項(xiàng)目的綜合論證和開題論證，參與裝備預(yù)先研究項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的技術(shù)評(píng)審。執(zhí)行系統(tǒng)的主要任務(wù)是對(duì)計(jì)劃確定的項(xiàng)目或基金項(xiàng)目實(shí)施合同、基金管理和組織項(xiàng)目的科研活動(dòng)，確保任務(wù)的完成。

（2）預(yù)先研究計(jì)劃的實(shí)施實(shí)行項(xiàng)目分類管理制度

航天預(yù)研的中長(zhǎng)期計(jì)劃實(shí)施，主要采取合同制和基金制，二者的實(shí)施與科研發(fā)展階段是緊密相關(guān)的。按照預(yù)研發(fā)展的客觀規(guī)律，預(yù)先研究分為應(yīng)用基礎(chǔ)研究、應(yīng)用技術(shù)研究和先期技術(shù)發(fā)展三個(gè)階段，預(yù)研三個(gè)階段中的應(yīng)用基礎(chǔ)研究階段的預(yù)研項(xiàng)目涉及面廣、探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)大，適宜基金制管理，而應(yīng)用技術(shù)研究和先期技術(shù)發(fā)展階段的預(yù)研項(xiàng)目針對(duì)性較強(qiáng)、目標(biāo)較明確、技術(shù)指標(biāo)確定，適宜合同制管理。

2.國(guó)內(nèi)預(yù)研項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題

（1）缺乏原始創(chuàng)新的理念和環(huán)境

與美國(guó)相比，我國(guó)的原始創(chuàng)新項(xiàng)目很少。當(dāng)前原始創(chuàng)新理念的缺失、缺乏容忍失敗的環(huán)境阻礙了原始創(chuàng)新工作的開展。更多的科研和管理人員關(guān)注于能夠“立竿見影”的集成創(chuàng)新工作和一些工程型號(hào)工作，忽視了前沿性、基礎(chǔ)性的研究，逐漸喪失了原始創(chuàng)新的理念。同時(shí)，我國(guó)的科研評(píng)價(jià)體系寧穩(wěn)勿錯(cuò)，即便有一些原始創(chuàng)新的研究項(xiàng)目提出，如果不是國(guó)外首先提出就會(huì)受到懷疑，無(wú)法得到立項(xiàng)。要真正提升中國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，成為世界航天強(qiáng)國(guó)，我們就必須轉(zhuǎn)變創(chuàng)新思路，圍繞重大技術(shù)前沿領(lǐng)域，大力推動(dòng)原始創(chuàng)新，逐步在一些關(guān)鍵領(lǐng)域形成引領(lǐng)技術(shù)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。

（2）“需求牽引”力度弱，預(yù)研成果轉(zhuǎn)化機(jī)制也不完善

“需求牽引”應(yīng)當(dāng)是開展預(yù)研工作的先決條件。軍方作為航天企業(yè)的主要客戶，其需求牽引對(duì)于預(yù)研項(xiàng)目的立項(xiàng)與發(fā)展至關(guān)重要。由于軍方與工業(yè)部門溝通不夠，軍方的需求牽引力度不足，預(yù)研成果與軍方需求存在差異，預(yù)研成果形成以后，不能及時(shí)地轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品，從而得到國(guó)家和軍方的型號(hào)立項(xiàng)。此外，由于航天領(lǐng)域研究工作的保密性，預(yù)研項(xiàng)目研制的過(guò)程中所形成的很多技術(shù)，只能申請(qǐng)國(guó)防專利，不能通過(guò)一般市場(chǎng)轉(zhuǎn)化機(jī)制轉(zhuǎn)入民用領(lǐng)域，直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)回報(bào)，從而在一定程度上降低了開展預(yù)研的積極性。

三、啟示與建議

雖然我國(guó)與美國(guó)在科研體制上有很大不同，但是，美國(guó)在預(yù)研創(chuàng)新項(xiàng)目管理方面呈現(xiàn)出來(lái)的一些成功經(jīng)驗(yàn)和有益做法，還是具有一定的普遍意義，對(duì)于我國(guó)航天預(yù)研的管理有重要的啟示作用。

1.營(yíng)造寬松環(huán)境，鼓勵(lì)原始創(chuàng)新

航天科技工業(yè)本身就是高科技、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，而預(yù)研創(chuàng)新則意味著更高的風(fēng)險(xiǎn)，在試驗(yàn)的成敗中吸取經(jīng)驗(yàn)，才能走向成功。因此，只有營(yíng)造利于創(chuàng)新的寬松環(huán)境，允許探索性創(chuàng)新項(xiàng)目的失敗，才能鼓勵(lì)更多的人進(jìn)行原始創(chuàng)新。

一是建立鼓勵(lì)原始創(chuàng)新的機(jī)制，完善科學(xué)技術(shù)評(píng)價(jià)辦法，建立獨(dú)立的創(chuàng)新評(píng)價(jià)體系，優(yōu)化立項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)。在科研立項(xiàng)管理過(guò)程中給予足夠自由度，建立和完善科學(xué)合理的遴選機(jī)制，對(duì)“非共識(shí)”項(xiàng)目要給予認(rèn)真對(duì)待，從總體創(chuàng)新水平到人均產(chǎn)出相結(jié)合進(jìn)行綜合對(duì)比。

二是對(duì)于探索性創(chuàng)新項(xiàng)目要給予持續(xù)性資助，并允許失敗，鼓勵(lì)更多的人進(jìn)行原始創(chuàng)新。當(dāng)然，容忍失敗不意味著容忍所有的失敗，對(duì)于技術(shù)成熟的地方，必須要保證成功，只有在新技術(shù)探索嘗試過(guò)程中才能夠容忍失敗。

三是注重原始創(chuàng)新思維的培養(yǎng)，建設(shè)有航天特色的創(chuàng)新文化，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新文化與技術(shù)創(chuàng)新相互融合，以優(yōu)秀的創(chuàng)新文化、良好的創(chuàng)新氛圍為技術(shù)創(chuàng)新工作提供保障。鼓勵(lì)自由探索，發(fā)揚(yáng)學(xué)術(shù)民主，營(yíng)造尊重人才、尊重科學(xué)、勇于探索、敢為人先、寬容失敗的創(chuàng)新環(huán)境和氛圍，培育有利于創(chuàng)新人才成長(zhǎng)和創(chuàng)新火花迸發(fā)的土壤。

2.加大激勵(lì)措施，推動(dòng)航天技術(shù)持續(xù)發(fā)展

我國(guó)應(yīng)在確保國(guó)家利益的基礎(chǔ)上，加大航天創(chuàng)新的激勵(lì)措施，從而激發(fā)企業(yè)、個(gè)人加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。

一是加大預(yù)研經(jīng)費(fèi)投入。通過(guò)制定和修改有關(guān)政策法規(guī)，增加航天預(yù)研經(jīng)費(fèi)投入，完善多渠道支持基礎(chǔ)研究的格局，逐步扭轉(zhuǎn)我國(guó)基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度偏低的局面。對(duì)于前沿性、基礎(chǔ)性的研究給予持續(xù)的資金投入，確保技術(shù)的持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，引導(dǎo)和支持航天企業(yè)積極開拓創(chuàng)新資金籌措渠道，進(jìn)一步加大人才資本和智力資本的投入，加大對(duì)預(yù)研機(jī)構(gòu)的支持力度，確保預(yù)研費(fèi)用占主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的比例保持在一定的規(guī)模。

二是實(shí)施科技成果有償轉(zhuǎn)讓的政策。實(shí)行科技成果所有權(quán)和使用權(quán)相對(duì)分開和科技成果有償轉(zhuǎn)讓的辦法，在保護(hù)國(guó)家利益的同時(shí)兼顧保護(hù)科技成果完成單位及個(gè)人的利益，并對(duì)項(xiàng)目預(yù)研團(tuán)隊(duì)和個(gè)人采用績(jī)效回溯、利潤(rùn)分成、有償轉(zhuǎn)讓、股權(quán)激勵(lì)等多種方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

三是加大精神激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)榮譽(yù)、利益與貢獻(xiàn)相匹配。目前我國(guó)科技獎(jiǎng)勵(lì)偏向于型號(hào)項(xiàng)目，預(yù)研項(xiàng)目評(píng)獎(jiǎng)的難度非常大，使預(yù)研人員的積極性受到了一定的影響?？梢钥紤]增設(shè)一定的預(yù)研獎(jiǎng)項(xiàng)，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)和人員授予榮譽(yù)稱號(hào)，加大宣傳力度，增強(qiáng)創(chuàng)新人員的榮譽(yù)感和成就感，從而在精神方面對(duì)預(yù)研人員給予一定的激勵(lì)。

3.加強(qiáng)“需求牽引”的力度，推進(jìn)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化

“需求牽引”應(yīng)當(dāng)是開展預(yù)研工作的先決條件，加強(qiáng)軍方的“需求牽引”一方面可以更好地引導(dǎo)航天企業(yè)開展預(yù)研創(chuàng)新工作，另一方面可以有效地推動(dòng)預(yù)研成果的轉(zhuǎn)化。

軍方需求牽引形成的預(yù)研成果才能更好地應(yīng)用到航天型號(hào)研制中，從而轉(zhuǎn)化為成果。

一是建立信息定期發(fā)布機(jī)制。加強(qiáng)軍方與航天企業(yè)預(yù)研機(jī)構(gòu)的互動(dòng)交流，定期召開研討會(huì)，明確未來(lái)預(yù)研項(xiàng)目發(fā)展方向，從而牽引航天企業(yè)開展預(yù)研創(chuàng)新工作。

二是充分發(fā)揮軍方的主導(dǎo)作用，建立創(chuàng)新主體合作與互動(dòng)的技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制。以需求引導(dǎo)預(yù)研創(chuàng)新主體的跨部門合作，推動(dòng)預(yù)研創(chuàng)新工作的開展，促進(jìn)預(yù)研創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化。

三是有針對(duì)性地實(shí)施和管理各種專門的技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃，促進(jìn)民技軍用、軍技民用以及全軍技術(shù)共享。同時(shí)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立軍方各需求部門可以安全訪問(wèn)的技術(shù)轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)平臺(tái)。依托這樣的技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺(tái)，將先進(jìn)的技術(shù)轉(zhuǎn)化為武器裝備。

四、結(jié)束語(yǔ)

美國(guó)航天的先進(jìn)創(chuàng)新能力來(lái)自于先進(jìn)的預(yù)研管理模式。不斷學(xué)習(xí)美國(guó)航天預(yù)研管理的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)自身的不足，才能從根本上提升我國(guó)航天科技創(chuàng)新的水平，促進(jìn)中國(guó)航天工業(yè)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)航天強(qiáng)國(guó)貢獻(xiàn)力量。

（摘自《中國(guó)航天》2014年第5期）