蔡萌生　魏勇

提 要 水庫(kù)移民后期扶持政策的實(shí)施對(duì)于推動(dòng)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)移民合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也樹(shù)立了水庫(kù)移民中國(guó)夢(mèng)的目標(biāo)。受各種因素的影響，水庫(kù)移民在自身發(fā)展方面還存在這樣和那樣的困難，要實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民的中國(guó)夢(mèng)，就需要加大水庫(kù)移民后期扶持力度，調(diào)整后期扶持項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，充分利用新型城鎮(zhèn)化、避險(xiǎn)解困的契機(jī)，還需要移民群眾的努力奮斗。

關(guān)鍵詞 水庫(kù)移民；后期扶持；中國(guó)夢(mèng)

作者簡(jiǎn)介 蔡萌生（1982—），男，工程師，黃河水利委員會(huì)移民局，研究方向移民社會(huì)學(xué)、社會(huì)評(píng)價(jià)等；魏 勇（1973—），男，高級(jí)工程師，黃河水利委員會(huì)移民局，研究方向移民監(jiān)理、監(jiān)督評(píng)估等。（河南鄭州 450003）

國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于“中國(guó)夢(mèng)”的認(rèn)識(shí)，根本的理念是一致的，只是具體的表述不同而已？眼1？演，中國(guó)夢(mèng)與每一位國(guó)民的個(gè)人命運(yùn)、現(xiàn)實(shí)生活息息相關(guān)？眼2？演，中國(guó)夢(mèng)是國(guó)家的、民族的，也是每一個(gè)中國(guó)人的，更是全國(guó)2400余萬(wàn)水庫(kù)農(nóng)村移民？眼3？演的夢(mèng)。后期扶持政策的實(shí)施，對(duì)解決水庫(kù)移民遺留問(wèn)題，對(duì)保護(hù)移民權(quán)益、維護(hù)庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但受各種因素的制約，水庫(kù)移民在發(fā)展的方面還有很多不足，全國(guó)范圍內(nèi)的水庫(kù)移民人均純收入約占當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民平均水平的70%左右，移民村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有很多工作要做，尤其是水庫(kù)移民特殊困難群體還存在居住不安全、生存環(huán)境惡劣、生活貧困等問(wèn)題。

一、水庫(kù)移民與后期扶持

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)興建了一大批大中型水庫(kù)，在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大效益，有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，大中型水庫(kù)移民為此作出了重大貢獻(xiàn)。為了幫助移民改善生產(chǎn)生活條件，國(guó)家先后設(shè)立了庫(kù)區(qū)維護(hù)基金、庫(kù)區(qū)建設(shè)基金和庫(kù)區(qū)后期扶持基金，努力解決水庫(kù)移民遺留問(wèn)題，對(duì)保護(hù)移民權(quán)益、維護(hù)庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但由于扶持政策不統(tǒng)一、扶持標(biāo)準(zhǔn)偏低、移民直接受益不夠等多種原因，目前水庫(kù)移民的生產(chǎn)生活條件依然較差，有一定數(shù)量的移民生活水平仍在貧困線(xiàn)以下。

當(dāng)前，我國(guó)總體上已進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，有必要也有能力加大對(duì)水庫(kù)移民的后期扶持？眼4？演，為此專(zhuān)門(mén)成立了全國(guó)水庫(kù)和移民后期扶持政策部際聯(lián)席會(huì)議，頒布了國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)等配套文件，自2006年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了大中型水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施工作。經(jīng)過(guò)多年直補(bǔ)資金發(fā)放以及基本口糧田及配套水利設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)及環(huán)境、技能培訓(xùn)與職業(yè)教育、生產(chǎn)開(kāi)發(fā)等扶持項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)，水庫(kù)移民更好地共享了改革發(fā)展成果，移民生產(chǎn)生活條件逐步得到改善，促進(jìn)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水庫(kù)移民增收、生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制逐步建立，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)。

二、水庫(kù)移民的中國(guó)夢(mèng)

后期扶持政策樹(shù)立了水庫(kù)移民中國(guó)夢(mèng)的目標(biāo)。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)的有關(guān)規(guī)定，對(duì)2006年6月30日前搬遷的納入扶持范圍的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；對(duì)2006年7月1日以后搬遷的納入扶持范圍的移民，從其完成搬遷之日起扶持20年。解決水庫(kù)移民的溫飽問(wèn)題以及庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問(wèn)題是其近期目標(biāo)；加強(qiáng)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改善移民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加移民收入，使移民生活水平不斷提高，逐步達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平是其中長(zhǎng)期目標(biāo)。簡(jiǎn)而言之，水庫(kù)移民的中國(guó)夢(mèng)是加快發(fā)展速度，建設(shè)更加美好地幸福生活，和全國(guó)人民一道全面進(jìn)入小康社會(huì)。

在本質(zhì)上講，水庫(kù)移民后期扶持政策的目標(biāo)與中國(guó)夢(mèng)高度契合，水庫(kù)移民的中國(guó)夢(mèng)既有和全國(guó)人民一道同步實(shí)現(xiàn)小康的共同訴求，也有自身的特色。個(gè)人的夢(mèng)和國(guó)家的夢(mèng)、民族的夢(mèng)是統(tǒng)一的、相互促進(jìn)的，國(guó)家強(qiáng)、民族興根本上是要實(shí)現(xiàn)人民的福利最大化、幸福最大化？眼5？演。不能否認(rèn)的是，水庫(kù)移民在自身發(fā)展方面還存在這樣和那樣的困難，如何提升水庫(kù)移民生產(chǎn)生活條件，如何加快水庫(kù)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，如何把促進(jìn)發(fā)展、改善民生、保持穩(wěn)定提高到一個(gè)新的水平，如何加快解決特殊困難移民的問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民與全國(guó)人民一道實(shí)現(xiàn)全面小康的目標(biāo)還有很多工作要做。

三、水庫(kù)移民中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）“發(fā)展洼地”：需要進(jìn)一步加大后期扶持力度

水庫(kù)移民搬遷安置過(guò)程中，作為“外來(lái)嵌入者”的移民在生產(chǎn)資料占有、發(fā)展致富途徑、生活條件改善、社會(huì)文化適應(yīng)、社會(huì)組織重構(gòu)、個(gè)體心態(tài)調(diào)整等方面與當(dāng)?shù)鼐用翊嬖诓煌潭鹊牟罹?，如果將?dāng)?shù)鼐用竦钠骄郊僭O(shè)為平坦地表的話(huà)，移民與當(dāng)?shù)鼐用竦倪@種差距就像平坦地表上的洼地，如圖1所示灰色的部分。多年大中型水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施情況監(jiān)測(cè)評(píng)估工作成果表明，全國(guó)范圍內(nèi)的水庫(kù)移民人均純收入約占當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民平均水平的70%左右，移民村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有很多工作要做，尤其是水庫(kù)移民特殊困難群體還存在居住不安全、生存環(huán)境惡劣、生活貧困等問(wèn)題。中國(guó)特色社會(huì)主義要堅(jiān)持走共同富裕道路、促進(jìn)社會(huì)和諧？眼6？演，后期扶持的根本目標(biāo)便是通過(guò)外部的推促力量幫助移民自身發(fā)展，縮小與當(dāng)?shù)鼐用竦牟罹?，逐步填平“發(fā)展洼地”，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要加大后期扶持力度，加快移民發(fā)展速度，以追趕自身亦在發(fā)展的當(dāng)?shù)鼐用瘢鸩竭_(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平，到2020年最終達(dá)到全國(guó)平均水平。

（二）結(jié)構(gòu)調(diào)整：由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向產(chǎn)業(yè)扶持傾斜

隨著后期扶持工作的深入開(kāi)展，移民村基本口糧田及配套水利設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了很大進(jìn)展。全國(guó)各省級(jí)行政區(qū)后期扶持工作進(jìn)度依本地實(shí)際不同而各有差異，東部以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對(duì)較好的地級(jí)行政區(qū)移民村基本口糧田及配套水利設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作基本完成，以全國(guó)移民大省A省為例，2013年監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告顯示400余個(gè)樣本村通過(guò)土地平整、澇洼地改造提高了土地使用效率，建設(shè)灌溉井、排灌站、渠道提高了農(nóng)業(yè)灌溉用水系數(shù)，耕地灌溉保證率達(dá)80%以上，村組對(duì)外連接路硬化率達(dá)95%以上，村組道路硬化率達(dá)到85%以上。為此，A省從2014年開(kāi)始優(yōu)化后期扶持項(xiàng)目構(gòu)成，降低了基本口糧田及配套水利設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目構(gòu)成，約占35-40%左右，提高生產(chǎn)開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目構(gòu)成，約占45-50%左右，勞動(dòng)力技能培訓(xùn)和職業(yè)教育類(lèi)項(xiàng)目略有浮動(dòng)，約占10%左右；西部以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、地理?xiàng)l件相對(duì)不好的地級(jí)行政區(qū)仍以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為當(dāng)前乃至未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的后期扶持工作重點(diǎn)。

移民村基本口糧田及配套水利設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成的地級(jí)行政區(qū)要逐步實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是由小而散的項(xiàng)目安排向整村推進(jìn)投入轉(zhuǎn)變，改變以往“撒糊椒面”式的普惠型項(xiàng)目安排；二是由原先過(guò)分強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向產(chǎn)業(yè)扶持轉(zhuǎn)變。移民資金應(yīng)以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、幫助移民增收為主要目標(biāo)，因地制宜地發(fā)展適合不同庫(kù)區(qū)和安置區(qū)實(shí)際的生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，促進(jìn)移民增收；三是由政府重項(xiàng)目審批向突出政府監(jiān)管轉(zhuǎn)變。省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)要簡(jiǎn)政放權(quán)，減少審批，突出規(guī)劃引導(dǎo)、監(jiān)督檢查、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，積極推廣后扶項(xiàng)目“村民自建+政府監(jiān)管”的模式，改變政府包攬代建的慣有思維；四是由單純解決移民生活生產(chǎn)條件向改善生產(chǎn)生活條件和提高移民素質(zhì)并重轉(zhuǎn)變。后期扶持不僅是物質(zhì)條件的“硬件”方面改善，還要注重移民個(gè)人素質(zhì)的“軟件”提高，不斷提高移民科技文化水平和勞動(dòng)技能，養(yǎng)成文明的生產(chǎn)生活習(xí)慣。

（三）新型城鎮(zhèn)化：實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的重要契機(jī)

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑，也是水庫(kù)移民實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的重要契機(jī)。新型城鎮(zhèn)化對(duì)于破解用地剛性需求與保護(hù)耕地硬性約束難題、拓寬工業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)空間、推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和組織化經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)水平提升有著積極意義。以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化主要參與者是農(nóng)民，最大受益者也是農(nóng)民，為解決農(nóng)民這個(gè)最大群體的民生問(wèn)題，創(chuàng)造了條件、提供了保障。

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》與到2020年建成小康社會(huì)目標(biāo)是緊密相聯(lián)的，它提出了城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升的目標(biāo)，即到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。要實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，從2014年起平均每年需要有1000余萬(wàn)農(nóng)民完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的過(guò)程，從農(nóng)民變身為市民。截止2013年底，全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口7.3億人（含被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬），納入大中型水庫(kù)移民后期扶持的移民有2400余萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口8.7億人的3%左右。通過(guò)相應(yīng)比例計(jì)算，到2020年底約有270萬(wàn)左右的移民需要轉(zhuǎn)為擁有城鎮(zhèn)戶(hù)籍的人口，約占納入后期扶持移民總?cè)丝诘?0%左右。水庫(kù)移民是農(nóng)民的重要組成部分之一，然而后期扶持的對(duì)象必須是農(nóng)村移民的規(guī)定對(duì)于后期扶持與城鎮(zhèn)化的有機(jī)結(jié)合提出挑戰(zhàn)，后期扶持工作應(yīng)化風(fēng)險(xiǎn)為機(jī)遇，密切結(jié)合扶持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略，抓住新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)移民增收、富裕的重大機(jī)遇。

（四）避險(xiǎn)解困：特困移民加速發(fā)展的倍增器

特困移民是水庫(kù)移民中比較特殊的一個(gè)群體，主要指一是居住在滑坡、崩塌、山洪、泥石流等山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)域，生命財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅，經(jīng)國(guó)土部門(mén)鑒定必須搬遷的大中型水庫(kù)移民；二是人均耕地0.2畝以下、年人均收入1000元以下、基礎(chǔ)設(shè)施極其薄弱、生存環(huán)境極端惡劣、不搬遷無(wú)法擺脫生活困境的困難移民；三是長(zhǎng)期居住在船上、以捕撈為生且岸上無(wú)地?zé)o房的水上漂移民。相比較其他移民而言，特困移民處在“發(fā)展洼地”的最底部，在改善生存條件、生產(chǎn)發(fā)展水平，提高生產(chǎn)生活條件、人均收入水平，分享改革發(fā)展紅利、促進(jìn)全面發(fā)展等方面面臨著更多的困難，特困移民成為水利部門(mén)實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民全面小康社會(huì)目標(biāo)的工作重點(diǎn)之一。

全國(guó)水庫(kù)移民后期扶持政策部際聯(lián)席會(huì)議提出了避險(xiǎn)解困的方案，要求把特困移民納入幫扶對(duì)象范圍，計(jì)劃從2014年起，用7年時(shí)間，到2020年完成特困移民的避險(xiǎn)解困任務(wù)，通過(guò)國(guó)家和地方各級(jí)政府幫扶以及移民的自身努力，解決試點(diǎn)范圍內(nèi)特困移民的安全居住和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題，使特困移民生產(chǎn)生活水平達(dá)到全省水庫(kù)移民的平均水平，以實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民與當(dāng)?shù)鼐用裢浇ǔ尚】瞪鐣?huì)目標(biāo)。綜合看來(lái)，避險(xiǎn)解困是在不改變移民戶(hù)籍以及原有農(nóng)業(yè)資源的受益權(quán)的前提下，進(jìn)城鎮(zhèn)或中心村安置，在本質(zhì)上講，這種做法是為了在不影響大中型水庫(kù)移民后期扶持工作的基礎(chǔ)上，直接達(dá)成2020年建成小康社會(huì)目標(biāo)以及間接實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)，其作為特困移民加速發(fā)展倍增器的特點(diǎn)十分突出。

（五）實(shí)干興邦：美麗家園建設(shè)離不開(kāi)移民自身努力奮斗

“發(fā)展洼地”不僅拉低了水庫(kù)移民發(fā)展的起點(diǎn)，還限制了水庫(kù)移民發(fā)展的速度，腳踏實(shí)地、埋頭苦干才能把今天的夢(mèng)想變成明天的現(xiàn)實(shí)？眼7？演，人民創(chuàng)造歷史，勞動(dòng)開(kāi)創(chuàng)未來(lái)，勞動(dòng)是推動(dòng)人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的根本力量，幸福不會(huì)從天而降，夢(mèng)想不會(huì)自動(dòng)成真，必須依靠辛勤勞動(dòng)、誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)、創(chuàng)造性勞動(dòng)？眼8？演。只有加快發(fā)展才能趕超同樣處于發(fā)展中的當(dāng)?shù)鼐用瘢ㄔO(shè)美麗家園離不開(kāi)水庫(kù)移民的自身奮斗以及加倍努力，移民與當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展速度模擬情況見(jiàn)圖2。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)還要重視細(xì)節(jié)，要讓中國(guó)夢(mèng)的魅力體現(xiàn)在水庫(kù)移民日常生活細(xì)節(jié)當(dāng)中，體現(xiàn)在環(huán)境、文化、社會(huì)文明的建設(shè)中？眼9？演。多年后扶工作經(jīng)驗(yàn)表明“輸血不如造血”，后期扶持在完成前期“輸血”工作任務(wù)的前提下，“造血”工作的穩(wěn)步推進(jìn)為水庫(kù)移民加速發(fā)展增添新的助力。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)夢(mèng)體現(xiàn)了一個(gè)由國(guó)到家的過(guò)程，而中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)由家到國(guó)的過(guò)程，水庫(kù)移民的中國(guó)夢(mèng)和國(guó)家的夢(mèng)、民族的夢(mèng)是統(tǒng)一的、相互促進(jìn)的。受“發(fā)展洼地”等多種因素的影響，水庫(kù)移民在實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的道路上還有很多困難需要克服；在有關(guān)各方的支持與幫助下，水庫(kù)移民需要通自身努力加快發(fā)展速度，最終達(dá)成和全國(guó)人民一道全面進(jìn)入小康社會(huì)的目標(biāo)。

責(zé)任編輯：邵猷芬