田爽　于鳳春　籍進京

摘 要：隨著我國城市化的發(fā)展，大量的農民失去土地成為失地農民，并且就業(yè)問題凸顯，生活狀況不容樂觀。在促進失地農民再就業(yè)過程中，政府具有不可推卸的責任，但是實際過程中存在征地補償、就業(yè)安置和社會保障等制度制定和執(zhí)行方面的政府責任缺失現象。因此對如何加強政府在解決失地農民就業(yè)問題中的責任進行探討就顯得十分重要。

關鍵詞：失地農民；就業(yè)；政府責任

中圖分類號：D614 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）10-0061-03

隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，越來越多的土地被征用，失地農民的數量不斷增加。按照《全國土地利用總體規(guī)劃提要》，在2000年到2030年的30年間，我國占用的耕地將超過5450萬畝，失地農民數量將超過7800萬人[1]；一旦農民的土地被征用，農民不僅失去了最基本最可靠的收入來源和生活保障，而且失去了賦予在土地上的一系列權益。失地農民游走于城市與農村之間，成為數量龐大的弱勢群體。由于受到自身因素、社會因素等限制，失地農民再就業(yè)無法通過市場的資源配置順利實現；作為宏觀調控的政府，應該履行哪些責任來保障失地農民問題得到順利解決，是本文研究的重點。

一、強調失地農民再就業(yè)過程中政府責任的必要性

（一）促進失地農民再就業(yè)是構建社會主義和諧社會的需要

構建社會主義和諧社會必須最大限度的減少社會不和諧因素，如果數量龐大的失地農民的就業(yè)問題無法得到有效的解決，極易引起失地農民這一龐大的特殊群體對政府的不信任和不滿，引起集體上訪等危害公共安全的行為發(fā)生，增加社會不穩(wěn)定因素。因此，及時解決失地農民再就業(yè)問題有利于維護社會公平、促進社會和諧和經濟健康發(fā)展；有利于順利構建社會主義和諧社會。

（二）促進失地農民再就業(yè)是政府公共服務職能的具體體現

在二元經濟體制的作用下，城鄉(xiāng)實行不同的制度和政策，導致農民身份的制度性安排，農民長期被束縛在土地上，土地收益成為其最基本的、甚至是唯一的生活來源。我國的城市化迅速發(fā)展，失地農民做出巨大的犧牲，他們失去了最基本最可靠的生存資料和生活保障，卻無法共享到經濟發(fā)展帶來的成果，成為游走在城市和農村之間的弱勢群體。失地農民就業(yè)觀念落后，就業(yè)積極性不高，就業(yè)能力較低；再加上勞動力市場的自發(fā)性、盲目性等缺陷，完全依靠勞動力市場的自發(fā)調節(jié)來解決失地農民的再就業(yè)問題幾乎是不可能。政府作為宏觀調控的主體，保證整個社會充分就業(yè)是其目標之一；促進失地農民再就業(yè)屬于政府公共服務職能的范疇。

（三）只有政府才能促進失地農民再就業(yè)的順利實現

政府是公共利益的代表，具有政治職能、經濟職能和社會管理職能，目標是實現社會利益的最大化。同時我國政府掌握著豐厚的資源，擁有解決失地農民就業(yè)問題的制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、經濟優(yōu)勢，只有我國政府才能調動社會各方面的力量共同促進失地農民再就業(yè)的順利實現。

二、政府責任缺失的表現

作為宏觀調控的主體，在征地的過程中，政府既是征地的主體，又是農民權益保護的主體，但是實際過程中卻出現不少影響失地農民再就業(yè)和權益的責任缺失現象。

（一）補償安置制度不合理帶來的就業(yè)隱患

中國現行的《土地管理法實施條例》規(guī)定了針對失地農民的3種安置方式：一是“以土地換就業(yè)”，即由征地單位招工安置；二是“就地安置”，即把征地補償費付給失地農民所在的集體經濟組織，由其負責安置失地農民；三是“一次性貨幣安置”，即對失地農民進行一次性貨幣補償[2]。目前貨幣補償是主要的補償安置方式；因為一次性貨幣補償見效快，容易被失地農民接受；風險小、成本低容易被地方政府和企業(yè)接受。在短期內增加失地農民的收入、提高其生活水平，卻很難長久保障失地農民的生活質量不降低，不能為失地農民提供穩(wěn)定的工作崗位。貨幣補償是一種生活指向性安排，難以完全替代土地最后的保障功能。再加上補償范圍不全面、補償標準不合理、補償費發(fā)放不及時等因素，直接影響了失地農民的收入，降低失地農民再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資本。

（二）社會保障不健全，無法解決失地農民再就業(yè)的后顧之憂

農民的土地一旦被征收，由于身份的限制，無法享受到城市居民的社會保障；同時由于失去土地，無法與普通農民一樣享受到土地和社會保障制度的“雙重保障”，加上農村社會保障起步晚、發(fā)展相對較慢，農民社會保障水平相對落后，失地農民及其家庭成員的養(yǎng)老、醫(yī)療等不能得到有效地保障，影響失地農民就業(yè)積極性和主動性。

（三）就業(yè)促進制度匱乏，缺乏對失地農民有效的技能培訓和指導

我國的勞動力市場分割比較嚴重，城鄉(xiāng)勞動力政策差別較大。國家就業(yè)政策主要集中于城市失業(yè)人員，忽視失地又失業(yè)農民的就業(yè)問題。失地農民無法享受到及時、有效的崗位需求信息，無法享受到同城市職工一樣的就業(yè)服務政策。另外，地方政府部門對就業(yè)培訓的宣傳力度不夠，導致有參加培訓意愿的居民錯過培訓的機會；參加了培訓的失地農民由于培訓的方法單一、內容缺乏針對性、沒有新意，收獲很小。蘇楠、胡靜在對湖北省344名失地農民的調查中發(fā)現，失地農民對政府提供就業(yè)幫助的認識，有80%（276人）的人認為沒有得到任何幫助，僅有20%的人認為獲得過一些工作信息（34人）、相關單位提供的免費職業(yè)培訓（20人）、政府提供工作崗位（4人）[3]。

（四）制度執(zhí)行的責任缺失

政府在征地過程中濫用權力，損害失地農民權益。在我國土地征收制度不健全和部分政府官員的自我價值取向的雙重影響下，征地過程中，地方政府擁有較大的自由裁量權，以地生財、尋租現象屢見不鮮；將“低征高賣”土地作為增加地方財政、促進當地城市化進程、促進經濟發(fā)展和提升政府和個人政治業(yè)績的重要手段，扣留或延期發(fā)放補償金的現象屢見不鮮。

三、政府責任缺失的原因分析

不合理的政策二元體制、政府的自我價值取向和自我利益驅使，不合理的政績考核機制等因素導致政府忽略失地農民就業(yè)問題；在促進失地農民再就業(yè)過程中缺乏有效的制度供給和制度執(zhí)行。

（一）不合理的城鄉(xiāng)二元結構

城鄉(xiāng)二元結構導致我國的城鄉(xiāng)居民因為經濟地位懸殊導致社會地位不同和一系列權利的不同，在戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度以及相關政策等方面享受著不同的待遇。在城市化建設的過程中，大量資本和資源涌入城市，土地出讓金及增值收益是城市化建設資金的主要來源，失地農民為城市化的建設犧牲了自己的生活保障資料；但是很多地方的城市化重點在城市的建設，把土地出讓金集中在城市的基礎設施建設、保障性住房建設等城市建設中，忽略了被征地導致失地又失業(yè)的農民生活問題。政府對失地農民就業(yè)的重視不夠，失地農民失去了賴以生存的土地，卻無法分享到城市化發(fā)展和經濟發(fā)展帶來的成果。

（二）政府的自我價值取向和自我利益驅使

公共選擇理論的一個基本出發(fā)點就是把經濟學中的“ 經濟人”假設引進到對人們政治行為的分析中。經濟學中的“經濟人”假設是指當一個人在經濟活動中面臨若干不同的選擇機會時，總是傾向于選擇能給自己帶來更大經濟利益的那種機會[4]。在征地的過程中，各級地方政府扮演著土地征用的決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者和服務者。地方政府的多種職能和職能交叉導致具有了追求政治利益最大化和經濟利益最大化的自我價值取向。政府是由人組成的政府，政府規(guī)則的制定和執(zhí)行也是由人完成的；在政府的自我價值趨向和自身利益的驅使下，在政策制定和執(zhí)行過程中帶有一定的利益偏向在所難免。

（三）不合理的政績考核機制

征地過程中政府承擔多重角色并且存在角色沖突現象，再加上績效考核機制不合理導致政府行為偏失。目前我國的各級地方政府的績效考核體系主要依賴于政績排名，而地方政府和官員的政治業(yè)績都是以GDP增長快于其他地區(qū)取得的。由此造成了地方政府片面追求經濟發(fā)展，忽略公共服務職能的發(fā)揮和完善。經濟的發(fā)展依賴于資金和資源等要素，改變土地的用途、獲取土地增值收益是獲得這些要素的關鍵；因此，在實際操作中，地方政府利用掌握的信息和資源，大肆“低征高賣”土地，增加財政收入，把資金投入到能夠在短期內迅速促進經濟增長的領域中，忽視失地農民的就業(yè)問題和長久生活問題。

四、加強失地農民再就業(yè)過程中政府責任的建議

（一）完善相關制度，保障制度的有效供給

1.建立合理的補償機制，增加失地農民再就業(yè)的資本。首先，確立與社會主義市場經濟相適應補償標準。我國實行土地公有制，在堅持農村土地歸國家所有的大原則下，確立科學的補償標準，不僅考慮土地的現有價值，而且要考慮到未來的增值價值以及保障價值，考慮土地賦予農民的一系列權益。適當提高補償標準，并隨著經濟的發(fā)展適時調整補償標準；保障失地農民生活水平和生活質量。建立農地價格評估體系[5]；將土地所在地區(qū)的自然環(huán)境、社會環(huán)境、農地自身和增值價值以及物價情況等指標量化后，對土地進行分等定級，制定操作性較強的農地價格評估指標體系并聘用第三方評估機構進行專業(yè)評估。其次，確保補償款發(fā)放的及時性。加強征地補償費的管理和監(jiān)督，制定相應的發(fā)放程序、日常管理政策規(guī)定，逐漸建立行為規(guī)范、失職問責追究的管理體制，確保補償費分配和發(fā)放的信息公開。最后，適當擴大補償范圍和改進補償方式。征地補償范圍要著眼于失地農民長久生活的可持續(xù)保障，不僅要包括土地本身價值及附著物價值的補償，還要包括搬遷費、殘留土地及相鄰土地損失等間接損失的補償。在土地補償方式上，除了一次性的貨幣補償，可以預留一定比例的被征地作為集體產業(yè)，發(fā)展特色的集體經濟，鼓勵失地農民入股或就近就業(yè)。

2.構建失地農民就業(yè)服務體系，促進失地農民再就業(yè)。首先，政府加大宣傳力度，促進失地農民就業(yè)觀念的轉變。政府要重視失地農民就業(yè)問題，發(fā)揮好服務職能。通過晚會、媒體等活動形式宣傳當地就業(yè)培訓的相關政策，深化就業(yè)培訓在失地農民意識中的重要性；對于自力更生就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的典型人物要加大宣傳，進行表彰和獎勵，發(fā)揮榜樣的作用；加快失地農民“等、靠、要”觀念的轉變，增強就業(yè)自信心和主動性。其次，政府要整合現有的教育資源，加大就業(yè)培訓的力度，對進行失地農民再就業(yè)培訓的單位給予表彰或者政策優(yōu)惠。另外，促進培訓的多樣化，增強培訓的針對性。培訓內容不僅要包括技能培訓，而且要包括普及城市文明，提高失地農民的素質，加快進城務工的失地農民與城市的融合，增加失地農民的社會適應性。采取政府和企業(yè)合作的模式提高培訓的針對性，政府根據失地農民的年齡、身體狀況、就業(yè)意愿和工作能力等方面和不同的企業(yè)合作；由相關企業(yè)主持培訓工作。最后，政府要保障就業(yè)信息的有效性。明確勞動部門在就業(yè)信息的收集、傳遞過程中的責任，為失地農民提供快捷、免費的職位咨詢、職業(yè)介紹、職業(yè)指導等服務。

3.加大社會保障力度，解決失地農民后顧之憂。首先，完善最低生活保障制度?？茖W界定最低生活保障的標準和對象，使失地農民不因曾經收到一次性的征地補償而被排除在最低生活保障之外；采用“菜籃子法”科學劃定最低生活保障界限，即根據個人的生存和發(fā)展必不可少的基本需求并按照市場價格來計算這種需求的標準[6]。同時最低生活保障線的劃定要根據當地的經濟發(fā)展水平、居民的平均收入、通貨膨脹水平、物價水平等確定，要定期核準，根據影響因素適時調整最低生活保障線和被保障人群，防止失地農民在失去土地的保障同時也失去了長期的基本保障。其次，分類實行差別性的社會保險。征地時已滿60周歲、超過勞動年齡，未享受城鎮(zhèn)社會保險待遇的農村戶籍老人，可以按月領取基礎養(yǎng)老金并且按照新型農村合作醫(yī)療的規(guī)定參加農村醫(yī)療保險的繳納和待遇享受。征地時處于勞動年齡的人員，要建立融合性的養(yǎng)老保障體系和醫(yī)療保障體系，最低標準是參加新型農村養(yǎng)老保險和新型農村醫(yī)療保險，最高標準是納入城鎮(zhèn)社會保險體系，但是需要一定的過渡時間。征地時未達到勞動年齡的人員，給予教育優(yōu)惠政策，隨父母參加新型農村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。征地補償后，失地農民處于勞動年齡、擁有勞動能力但是未就業(yè)的規(guī)定時間內，可從征地調節(jié)資金中發(fā)放生活補助費給失地農民， 也可從征地安置補助費留存中解決[7]；超過補償期限仍未就業(yè)的，符合最低生活保障的條件，享受最低生活保障待遇。

（二）建立科學的績效考核體系，保障制度的有效執(zhí)行

地方政府官員的任免升調離不開考核的結果，政府績效考核機制的合理與否關系到地方政府及其官員行為的規(guī)范與否，關系到制度執(zhí)行的有效與否。建立科學的績效考核體系，不僅要設計科學的評價指標體系，建立多重考核主體，而且要把考核的結果與獎懲結合起來。

建立科學的績效考核體系，首先要設計一套包含生態(tài)指標、社會發(fā)展指標、經濟指標的符合科學發(fā)展觀的評價指標體系，尤其要把失地農民就業(yè)培訓情況、就業(yè)情況和失地農民生活狀況與當地政府和官員的工作實績相結合，作為任期政績考核的重要指標之一；改變原來以經濟指標為主的績效評價，避免各級地方政府片面追求經濟發(fā)展。其次，逐步建立多重考核主體，不僅包括上級、下級、同事、自身還要包括獨立、專業(yè)的第三方專業(yè)考核。提高群眾考核的比重，有利于政府從中了解現行政策的制定是否符合群眾的需求，現行政策的執(zhí)行是否讓群眾滿意。并且將第三方評估納入制度化、法制化軌道，以保障評估的獨立性、有效性和嚴肅性。最后，注重將考核結果與獎懲相結合，對成績突出者給予嘉獎、個人升遷等方式獎勵，對于考核成績較差者進行處罰，以保障考核的有效性。

參考文獻：

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〔3〕蘇楠，胡靜.對湖北省失地農民就業(yè)現狀的調查研究[J].長江大學學報：農學卷，2007，（1）：117-119.

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〔5〕湯沛文.城市化進程中失地農民問題的政府責任研究[J].法制與社會，2008，（22）：265-266.

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〔7〕潘光輝，羅明忠.失地農民的生活保障和就業(yè)出路思考[J].農業(yè)經濟，2007，（1）：63-64.

（責任編輯 姜黎梅）