高瑞民

摘 要：大學章程是大學的“憲章”，制定大學章程對于高校依法自主辦學、完善內(nèi)部治理結(jié)構、建立現(xiàn)代大學制度具有重要意義；制定大學章程應當把握提高認識、嚴格程序、明確內(nèi)容、突破重點難點等4個方面；大學章程的實施是一個長期的過程，應當建立監(jiān)督章程實施的專門機構，構建以章程為核心的校內(nèi)制度體系。

關鍵詞：大學；章程；制定；實施；治理結(jié)構；現(xiàn)代大學制度

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）10-0238-03

大學章程是高等學校的“基本法”或稱“憲章”，它上承國家憲法、法律和行政規(guī)章，下啟校內(nèi)各類具體規(guī)章制度，在學校的制度體系中處于“龍頭”地位。章程的制定與實施是大學章程真正發(fā)揮作用的兩個重要環(huán)節(jié)。制定并實施好章程有利于落實高校辦學自主權，厘清政府與學校的關系和權力邊界；有利于高校依法辦學，減少不必要的行政干預；有利于高校完善內(nèi)部治理體系，約束辦學行為，建立現(xiàn)代大學制度；有利于高校積淀大學精神，培育辦學特色，傳承優(yōu)良傳統(tǒng)。

一、章程的制定

章程制定是章程建設的基礎工程，主要應當把握思想認識、組織程序、主要內(nèi)容、重點難點4個方面。

（一）提高認識是章程制定的思想前提

制定大學章程是高校依法辦學、自主辦學的需要。改革開放以來，我國高校辦學自主權不斷擴大，辦學活力不斷增強，辦學空間不斷拓展。但隨著高校改革的不斷深化，我們發(fā)現(xiàn)，一方面，來自政府對學校的行政干預仍然過多，違背教育規(guī)律的政令也隨處可見，嚴重影響了學校的自主辦學，束縛了學校的辦學活力；另一方面，高校自主權擴大之處也往往是違規(guī)行為頻發(fā)之處，相當一些高校在政府放權之后，不能很好約束規(guī)范自己的辦學行為。因此，當下的中國高校既有政府管得過死過多的問題，也有高校辦學行為示范的問題。往往是一管就死，一放就亂。走出這一怪圈的關鍵一招就是制定大學章程。大學章程具有準法律性質(zhì)，對上可以約束政府，對下可以約束學校自身，對外可以約束社會。高校依法辦學首先要有“法”，而這個“法”主要指大學章程；自主辦學更須有“法”，因為在辦學自主權擴大的情況下，在政府減少行政管制情況下，如果沒有“法”即大學章程的約束難免不出現(xiàn)辦學失范行為。因此，制定大學章程是高校依法自主辦學的前提。

制定大學章程是高校完善內(nèi)部治理結(jié)構、建立現(xiàn)代大學制度的需要。大學章程是現(xiàn)代大學制度的載體，內(nèi)部治理結(jié)構是章程制定的最重要內(nèi)容。章程制定是使現(xiàn)代大學制度法制化的基礎工程?，F(xiàn)代大學制度的構架主要包括兩個層面：即宏觀層面和微觀層面。宏觀層面主要指學校與外部關系，簡單說就是政府宏觀管理、市場適度調(diào)節(jié)、社會廣泛參與、學校依法自主辦學；微觀層面主要指學校內(nèi)部治理結(jié)構，簡單說就是黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理。完善內(nèi)部治理結(jié)構首先要建立以學術發(fā)展為核心的權力系統(tǒng)，平衡大學內(nèi)部政治權力、行政權力和學術權力的關系。在章程中應當設計一種機制，使3種權力始終圍繞學術的發(fā)展目標，各司其職，相互協(xié)調(diào)，保證內(nèi)部管理和諧、順暢、高效、有序；其次要構建高效有序的權力運行機制，平衡決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的關系。在章程中應構建決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層既相互協(xié)調(diào)又相互制約的機制，以確保決策的民主性和科學性。

制定大學章程是積淀大學精神、傳承優(yōu)良校風、培育辦學特色的需要。雖然我國已頒布了《教育法》《高等教育法》及其他一些與高校相關的法律、法規(guī)，但這些法律、法規(guī)只是在一般意義上和普遍意義上對高校進行規(guī)定，屬于對高等學校的“規(guī)定動作”，沒有也不可能針對每所高校制定出富有個性的法律、法規(guī)。如果只有國家關于高校的法律、法規(guī)，而沒有具體的高校章程，直接的后果就是高校辦學沒有特色，容易出現(xiàn)千校一面、辦學雷同的局面。有人說中國只有一所大學，那就是“教育部大學”，話雖偏激片面，但也說明了只有國家層面的法律、法規(guī)而沒有學校層面的章程的后果。歐美發(fā)達國家的高校之所以特色鮮明、實力雄厚、長盛不衰，一個重要原因就是嚴格按章程辦學，恪守理念，注重傳承。大學的優(yōu)良傳統(tǒng)和特色不是一朝一夕形成的，需要一以貫之，久久為功。只有把先進的辦學理念通過章程固化下來并長期堅持，不因領導層的變化而變化，也不因領導人注意力的改變而改變，“一張藍圖畫到底，一代接著一代干”，這樣的大學才會積淀優(yōu)良傳統(tǒng)，形成鮮明的辦學特色。

（二）建立組織嚴格程序是章程制定的保障

成立組織。章程起草組織應當具有廣泛性和專業(yè)性。所謂廣泛性，學校相關利益群體成員要占一定比例，充分反映各利益群體的訴求；所謂專業(yè)性，要充分吸收教育、法律方面的專家參加，確保章程的科學性和合法性。

形成草案。章程起草小組要認真做好起草準備工作，搜集梳理高等教育相關的法律法規(guī)政策，作為章程起草的基本依據(jù)；要進行深入調(diào)查研究，對本校歷史、現(xiàn)狀及發(fā)展方向，以及學校的辦學特色、辦學傳統(tǒng)、發(fā)展定位等進行全面的調(diào)研分析，總結(jié)實踐經(jīng)驗；要對本校已有的相關制度進行梳理，充分借鑒其他高校章程建設的經(jīng)驗做法。

征求意見。章程草案形成后，要向全校公開，采取在學校網(wǎng)站設立專題網(wǎng)頁、征求意見電子郵箱、校園意見回收箱以及召開座談會、聽證會等方式，充分聽取校內(nèi)相關主體的意見建議；要采取適當方式與舉辦者、主管部門、其他相關部門進行充分的溝通、協(xié)調(diào)。

教職工代表大會討論。章程草案經(jīng)征求意見并修改完善后，要及時提交學校教職工代表大會討論。章程起草組織負責人要對章程起草過程、主要內(nèi)容等作出說明。學校教職工代表大會應當作出會議決議。

校長辦公會議審議。章程草案經(jīng)教職工代表大會討論后，起草組織應當將章程草案、起草說明以及征求意見的情況、主要問題的不同意見等，提交校長辦公會議審議。

學校黨委會審定。章程草案經(jīng)校長辦公會議討論通過后，由學校黨委會討論審定，形成章程核準稿。

報送核準。章程報送核準應當提交由學校法人簽發(fā)的章程核準申請書、章程核準稿、起草說明（起草組織、起草過程、核準稿形成過程、需要說明的問題及制度創(chuàng)新等）、教職工代表大會決議、校長辦公會紀要和學校黨委會紀要。

（三）明確主要內(nèi)容是章程制定的核心

在章程內(nèi)容上，既要有“規(guī)定動作”，又要有“自選動作”。“規(guī)定動作”體現(xiàn)的是國家對高等學校最一般、最普遍的要求，反映的是高等學校的共同性；“自選動作”體現(xiàn)的是學校的個性特征，反映的是學校的特殊性。

在“規(guī)定動作”上，根據(jù)《高等教育法》和《高等學校章程制定暫行辦法》，章程應當載明以下基本內(nèi)容：學校的登記名稱、簡稱、英文譯名等，學校辦學地點、住所地；學校的機構性質(zhì)、發(fā)展定位，培養(yǎng)目標、辦學方向；經(jīng)審批機關核定的辦學層次、規(guī)模；學校的主要學科門類以及設置和調(diào)整的原則、程序；學校實施的全日制與非全日制、學歷教育與非學歷教育、遠程教育、中外合作辦學等不同教育形式的性質(zhì)、目的、要求；學校的領導體制、法定代表人，組織結(jié)構、決策機制，民主管理和監(jiān)督機制，內(nèi)設機構的組成、職責、管理體制；學校經(jīng)費來源渠道、財產(chǎn)屬性、使用原則和管理制度，接受捐贈的規(guī)則與辦法；《高等教育法》規(guī)定的舉辦者責任、學校辦學自主權等；章程修改的啟動、審議程序以及章程解釋權的歸屬；學校的分立、合并及終止事由、?；招８璧葘W校標識，學校與相關社會組織關系等學校認為必要的事項以及需要在章程中規(guī)定的重大事項。對涉及的領導體制、管理體制、內(nèi)部治理結(jié)構等，應在章程中載明基本規(guī)則、運行程序和監(jiān)督機制。

在“自選動作”上，章程要通過梳理辦學歷史，挖掘優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)辦學特色，將學校的獨特校風、獨特精神、獨特傳統(tǒng)凝煉在章程的理念上，體現(xiàn)在章程的相關條款中，使章程在辦學目標、辦學理念、學科專業(yè)、人才培養(yǎng)、科學研究、內(nèi)部治理等方面體現(xiàn)出自己的特色，避免千校一面、千校一章的尷尬。

（四）突破重點和難點是保證章程質(zhì)量的關鍵

章程制定的重點是完善學校內(nèi)部治理結(jié)構，難點是正確處理“五個關系”。

完善內(nèi)部治理結(jié)構主要應解決6個方面問題：一是堅持黨委領導。黨委領導下的校長負責制，是《高等教育法》和《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》的規(guī)定，是中國特色的高等學校領導體制。在章程中必須鮮明體現(xiàn)黨委在學校發(fā)展戰(zhàn)略、學校改革發(fā)展、學校教學科研管理等重大問題上的領導核心作用。二是明確校長負責。章程要明確校長是學校法定代表人，規(guī)定其主要職責和學校行政決策機制，明確黨委作為領導核心支持校長依法獨立行使職權這一原則。校長的代表權、決策權、建議權和執(zhí)行權在章程中都要體現(xiàn)。三是實行教授治學。如果說黨委代表決策權，校長代表行政執(zhí)行權，那么教授代表學術權。所謂教授治學主要指高校在學術事務治理方面，教授擁有決定權，因為高校在本質(zhì)上是學術組織。教授們主要通過學術委員會、學位評定委員會、教授委員會等機構，治學術、治學科、治學風、治教學，參與學校管理。四是加強民主管理。首先，章程要明確教職工代表大會是教職工參與學校民主管理的主要形式；其次，工會、共青團、學生會等組織在黨委領導下參與學校管理也應規(guī)定；第三，章程還應規(guī)定各民主黨派成員、無黨派代表人士、各級人大代表和政協(xié)委員等參與學校民主管理、民主監(jiān)督。五是完善決策制度。學校重大事項決策制度是內(nèi)部治理結(jié)構的核心內(nèi)容，建立現(xiàn)代大學制度的目的之一就是要學校的決策機構依法決策、科學決策、民主決策。章程要明確規(guī)定決策程序、決策規(guī)則、決策失誤追究機制。明確要求重大事項決策前，應當征求教職工意見，組織專家論證，接受風險評估，進行合法性審查，最終由集體討論決定。六是實行校院兩級管理體制。我國高校大都實行校院兩級管理體制。章程應當對管理體制予以明確，并規(guī)定學院根據(jù)學校授權在教學、科研、學科專業(yè)建設、教師隊伍建設、學生教育管理、行政管理等方面的職權。應當明確學院在重大事項上的決策形式及議事規(guī)則。厘清學校與學院的權利邊界。

處理好五個關系是章程制定的難點。一是學校與舉辦者關系。我國公立高校的舉辦者是各級政府。章程應當明確舉辦者的權利與義務和學校的權利與義務，這是厘清政府與學校權力邊界的關鍵條款，科學規(guī)定這一條款有助于規(guī)范舉辦者的管理和監(jiān)督行為，也有利于學校明確自身的職責和權利。二是行政權與學術權的關系。在章程中正確處理行政權與學術權的關系，關鍵是要堅持行政權與學術權相分離的原則，控制行政權力，保障學術權力，保障學術自由，保障教授在學術管理中的主體地位，明確以教授為主體的學術委員會是學校學術事務的最高決策機構。凡是涉及與學術有關的事項，都要由學術委員會評議決策。學校的行政機構主要根據(jù)學術委員會的決定，合理配置相應的辦學資源。在學術委員會等學術機構人員構成上，要嚴格限定黨政領導人數(shù)，擴大專任教師比例。三是章程與上位法的關系?！秶鴦赵阂?guī)章制定程序條例》規(guī)定：“法律、法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)章原則上不作重復規(guī)定?！备鶕?jù)這一要求，凡是國家法律、法規(guī)已經(jīng)做出明確規(guī)定的事項，在章程中除了黨政職能、組織機構、學校功能、決策制度、學校的權利義務等重大事項做出必要的重申和明確外，其他具體規(guī)定一般不作原文引述。另外，堅持“法律保留原則”，凡是國家法律、法規(guī)已有規(guī)定的事項，章程絕不可與之沖突，只作必要的展開和細化；國家法律、法規(guī)未規(guī)定的事項，根據(jù)高等教育發(fā)展趨勢和學校實際，在不違背法理前提下進行嘗試和探索。四是章程與下位規(guī)章制度的關系。章程是學校的根本制度，在學校的制度體系中具有根本性、統(tǒng)攝性和基礎性，是學校其他一切規(guī)章制度的依據(jù)。為了建立位階明確、上下銜接、分工具體的制度體系，也為了章程的權威、穩(wěn)定和精煉，章程對其下位的規(guī)章制度只簡要地作原則性規(guī)定，具體內(nèi)容可在具體規(guī)章制度中展開表述。五是章程文本成熟性與前瞻性關系?？紤]到章程的權威性和穩(wěn)定性，一方面章程中應當對涉及學校的使命、定位、目標、理念、功能、任務、治理結(jié)構、內(nèi)外部關系等根本問題作原則規(guī)定，學校運行和管理中的具體事項可在具體規(guī)章制度中予以詳盡規(guī)定。另一方面，在章程內(nèi)容上，對學校在長期辦學中形成的成熟的理論與實踐成果可在章程中予以吸納和固化，而對正在探索中的、未成熟的、甚至有爭議的事項暫予回避。

二、章程的實施

章程的核準和頒布在章程建設中只是重要的第一步，章程的貫徹和實施任重而道遠。大學章程建設是一個持續(xù)的、動態(tài)的過程，它不僅僅是指章程文本的制定、核準與頒布這樣一個短期動作，也包括章程頒布后的學習貫徹，最重要也是最難的是要在長期的辦學實踐中，舉辦者與學校等相關主體養(yǎng)成按章程辦事的習慣，將章程的規(guī)定和基本精神內(nèi)化為學校管理層和師生員工的自覺行動，并在辦學實踐中不斷完善和充實章程內(nèi)容。章程的實施應做好以下幾方面工作。

向社會和校內(nèi)公布章程。大學章程具有準法律性質(zhì)，它既是對學校的約束，也是對舉辦者和主管部門的約束，還是對社會相關主體的約束。通過一定方式向社會公布并予以解讀和宣傳，可以使社會知曉大學章程是怎么回事，大學辦學的法律依據(jù)，大學內(nèi)部的運行規(guī)則，為學校辦學創(chuàng)造更好的社會環(huán)境。在校內(nèi)要通過各種媒介宣傳章程、解讀章程，對不同層面人員要進行培訓，做到家喻戶曉，人人皆知。

舉辦者和主管部門應當帶頭貫徹落實章程。舉辦者和主管部門在章程實施上要做出表率，切實覆行章程規(guī)定的義務，切實保障學校辦學自主權，切實依法、依章管理學校，切實保證經(jīng)費投入，切實推進政校分開、管辦分離。真正把工作重點轉(zhuǎn)到監(jiān)督學校依法治校、按章辦學上，搞好宏觀調(diào)控和管理服務上，指導和幫助學校協(xié)調(diào)好與政府相關部門及社會的關系，簡政放權，讓學校真正按高等教育規(guī)律辦學。

學校成立章程委員會。章程委員會是負責學校章程實施、解釋、反饋、修訂的專門機構。其主要職責是監(jiān)督學校章程的實施，對學校章程進行解釋，收集章程實施中出現(xiàn)的各類問題，受理對違反章程行為的舉報和投訴，組織修訂章程條款，審查校內(nèi)規(guī)范性文件。章程委員會作為負責章程實施的專門機構對于章程的貫徹落實非常重要，是避免章程寫在紙上、說在嘴上而并不實行的有力舉措，也是把章程建設當做一項長期任務的必要環(huán)節(jié)。

全面清理現(xiàn)有規(guī)章制度，搞好規(guī)章制度的廢、改、立。大學章程是大學的“憲章”，是學校的根本制度，是學校一切規(guī)章制度的最終依據(jù)，學校的任何具體規(guī)章制度只能是章程的延伸和展開，而不能與章程相抵觸、相沖突。章程頒布后，學校應當以章程為依據(jù)，全面清理現(xiàn)有規(guī)章制度，進行廢、改、立工作，逐步建立起“根本制度功能穩(wěn)定、基本制度體系完備、具體制度成龍配套”的校內(nèi)規(guī)章制度體系。

做好章程實施過程的信息收集。章程的建設只有進行時，沒有完成時。章程既要保持相對穩(wěn)定，又要與時俱進。學校每隔一段時間要根據(jù)高等教育和學校的發(fā)展變化對章程進行必要的修訂，這就需要章程委員會緊密關注章程實施中出現(xiàn)的問題，及時收集相關信息，做好調(diào)查研究，為章程的修訂完善做好準備。

在章程的實施過程中，從政府層面說，難免有違反章程的管理，從學校層面說，也難免有失范的行為，違章也好，失范也罷，都屬于新的大學治理框架下辦學中出現(xiàn)的正?，F(xiàn)象，不必大驚小怪，那種認為大學章程一經(jīng)頒布，現(xiàn)代大學制度馬上建成，政府與學校的權力邊界馬上厘清的想法是不切實際的。這就要求不論政府還是學校，對章程實施中出現(xiàn)的問題要有足夠的耐心，決不可學校一失范，政府借機就把權利收回，而政府一過多干預，學校就對依法辦學失去信心。在新的制度背景下，政府與學?？傄幸粋€磨合過程，學校內(nèi)部也有一個調(diào)整、適應、內(nèi)化的過程，不可能一蹴而就。但只要從國家到學校堅定建立現(xiàn)代大學制度的信心和決心，經(jīng)過若干年努力，具有中國特色現(xiàn)代大學制度一定會建立和完善起來。

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（責任編輯 姜黎梅）