“黨規(guī)”與“國法”：國民黨民眾組訓(xùn)體系中的社團(tuán)制度分析

魏文享

（華中師范大學(xué) 中國近代史研究所，湖北 武漢430079）

在近代中國政黨之發(fā)展進(jìn)程中，政黨如何與民眾建立密切的黨民關(guān)系，使其主義與政策為民眾接受是一重大考驗。民初之政黨以議院為政治運作場域，其成員多為官、紳、商、學(xué)類社會精英，工農(nóng)大眾并未正式進(jìn)入政黨民意建構(gòu)的視野①。但對革命式政黨來說，是否能夠得到民眾支持并領(lǐng)導(dǎo)民眾運動，直接關(guān)系到政黨的群眾基礎(chǔ)與革命力量的成長。在國民革命中，國、共兩黨都試圖掌握民眾運動之主導(dǎo)權(quán)，較為有效的路徑即是以黨組織來推動工會、農(nóng)民協(xié)會、商民協(xié)會的組建進(jìn)而動員民眾參與革命。但基于國共兩黨理念及組織能力的差異，民眾運動在事實上主要為共產(chǎn)黨所主導(dǎo)，國民黨的精英分子則多脫離工農(nóng)。國民黨右派視此為重大威脅，進(jìn)而與共產(chǎn)黨決裂。在南京建政之后，國民黨“痛定思痛”，對其中得失進(jìn)行了深刻反省。

立于執(zhí)政黨地位，國民黨不再熱衷于“運動”民眾，轉(zhuǎn)而推行民眾“組訓(xùn)”?！敖M訓(xùn)”強(qiáng)調(diào)在國民黨的領(lǐng)導(dǎo)下，對民眾進(jìn)行組織與訓(xùn)練，其目的是秩序建設(shè)而不是革命破壞。依國民黨的制度設(shè)計，組訓(xùn)由國民黨領(lǐng)導(dǎo)，通過社會行政、黨團(tuán)組織、社會團(tuán)體、民眾教育等多種渠道協(xié)同共進(jìn)。民眾團(tuán)體的組織體系被整頓重建并被賦予思想、政治及業(yè)務(wù)訓(xùn)練的重要任務(wù)，是連接國民黨與民眾關(guān)系宏圖大計之重要一環(huán)。以民眾團(tuán)體為依托的組訓(xùn)體系以一系列黨內(nèi)規(guī)章和國家法令為基礎(chǔ)，由擬訂過程和內(nèi)容出發(fā)，可了解國民黨及政府的意旨及民眾團(tuán)體在訓(xùn)政體制中的角色安排。至于這一組訓(xùn)體系是否能夠切實將黨的主義與政策貫徹到民眾中去，厚植黨的民意基礎(chǔ)，則不可僅憑目標(biāo)與政策加以妄斷。

民眾團(tuán)體亦稱人民團(tuán)體。按國民黨的分類，包括職業(yè)團(tuán)體和社會團(tuán)體，政黨并不在其列。學(xué)界對南京國民政府時期民眾團(tuán)體的關(guān)注，大致從黨治史、社團(tuán)史和群體史三個方面考察較多。黨治史主要是從國民黨基層組織和黨部運作的層面討論民眾訓(xùn)練、黨團(tuán)組建、黨民關(guān)系等問題②。社團(tuán)史涉及較廣，在制度層面討論社團(tuán)立法、政府與社團(tuán)關(guān)系、社團(tuán)自治等問題，在實體層面如商民協(xié)會、商會、同業(yè)公會、農(nóng)會、工會、教育會、自由職業(yè)者公會等各類職業(yè)團(tuán)體均有極其豐富的研究。不少研究重視從國家與社會關(guān)系、國民黨與民眾關(guān)系、政府與市場關(guān)系等來解讀社會團(tuán)體多重角色③。至商人、教師、工人、記者、會計師、律師等群體的研究，也多將職業(yè)團(tuán)體或職業(yè)公會作為群體與階層整合的重要標(biāo)志④。可以看到，民眾團(tuán)體的研究并非限于內(nèi)部的組織與制度，團(tuán)體作為社會階層與社會結(jié)構(gòu)的連接要素，也是透視近代社會的重要節(jié)點?，F(xiàn)有研究已經(jīng)充分揭示了不同類型職業(yè)團(tuán)體的組織與職能狀況，但基于團(tuán)體對國家、政黨、團(tuán)體與民眾關(guān)系的解讀仍在一定程度上存在各本立場、關(guān)照不全的現(xiàn)象，容易放大或縮小社會團(tuán)體的受控或自治程度。本文擬從國民黨及政府如何將社團(tuán)納入組訓(xùn)體系出發(fā)，將社團(tuán)置于黨規(guī)與國法的交互制度空間來加以考察，討論時段自1927年國民黨建立政權(quán)至1940年社會部由中央黨部改隸行政院為止。

一、從“民眾運動”到“民眾組訓(xùn)”

晚清民初，社會進(jìn)化，人群聚合，現(xiàn)代性的學(xué)會、社團(tuán)應(yīng)時而興。較之傳統(tǒng)之會、社，新式社團(tuán)之結(jié)社標(biāo)準(zhǔn)不限于地緣、血緣或信仰，更多是因共同利益及公共事務(wù)目標(biāo)而組建，并得到政府之法律認(rèn)同⑤。社會團(tuán)體的興盛既是社會分工與職業(yè)分化的重要表征，也是民間集會結(jié)社觀念強(qiáng)化的反映。早期商人、士紳及自由職業(yè)者鑒于中外競爭及同業(yè)發(fā)展之需要，推動政府頒布法規(guī)，建立了商會、同業(yè)公會、農(nóng)會、職業(yè)公會等組織，其預(yù)設(shè)職責(zé)并非是在政治上連接民眾，而是通官商、興農(nóng)學(xué)、維同業(yè)，參與者多為士紳商人，因此學(xué)界多將此類組織歸于“資產(chǎn)階級”性質(zhì)的新式商人社團(tuán)之列⑥。在組織方式與法律屬性上，肯定其具有“現(xiàn)代性”。在北京政府時期，政府權(quán)威散化，社會秩序動蕩，以商會為代表的社會團(tuán)體在經(jīng)濟(jì)事務(wù)之外，廣泛參與到地方自治、民族運動、民主政治、革命活動及社會公益之中，甚至組建商團(tuán)，不乏與政府對沖抗衡之舉。故此，商會在相當(dāng)程度上被視為近代中國“市民社會”之代表，身負(fù)著“現(xiàn)代化”之重任，其自治性倍受肯定。不過，此類組織雖深受現(xiàn)代結(jié)社觀念之影響，其組織原則及運作上有較多的現(xiàn)代性因素，但嚴(yán)格來說，是否“現(xiàn)代化”可作為后來者的評判尺度之一，但并非當(dāng)時的行事標(biāo)準(zhǔn)。商會等組織基于時政環(huán)境及會員生存需要，在不斷調(diào)適其集體行動的邏輯和空間。對北京政府及南京時期的商會作為，簡單肯定前者否定后者未必客觀。

到1920年代初，中國的職業(yè)團(tuán)體已經(jīng)較為普遍設(shè)立起來，團(tuán)體不僅成為相應(yīng)職群的集體代言者，也是職業(yè)制度的重要組成部分。商會、同業(yè)公會的立法在北京時期繼續(xù)得到完善，會館、公所不斷向同業(yè)公會轉(zhuǎn)化，同業(yè)公會逐步成為商會的團(tuán)體會員。記者公會、會計師公會、律師公會、工程師公會等自由職業(yè)者團(tuán)體也陸續(xù)建立。在工人群體中，本已存在不少公所、行幫，現(xiàn)代式的工會也在自發(fā)組建。北京政府雖對工會組織實行壓制政策，廣州革命政府卻持鼓勵態(tài)度。職業(yè)團(tuán)體不僅在各地區(qū)設(shè)立，還形成了全國性的縱向職業(yè)系統(tǒng)。在政府、政黨及一些政治家、社會人士的眼中，職業(yè)團(tuán)體已經(jīng)具有民意的象征意義。在民初政黨議會制的政治民主實踐受挫后，不少人士將以職業(yè)團(tuán)體為基礎(chǔ)的職業(yè)代表制作為改造政黨議會制的方案加以提倡。陳獨秀、孫中山都提出以職業(yè)團(tuán)體（商會、工會、教育會、律師公會等）為基礎(chǔ)來召開國民會議⑦。在1924年11月10日，孫中山在廣州發(fā)表《北上宣言》，提出召集以“全國的確確實實的各職業(yè)團(tuán)體為基礎(chǔ)的國民會議，以該會為中心執(zhí)行政權(quán)”⑧。各派政治力量已認(rèn)識到職業(yè)團(tuán)體所蘊含的社會能量。

職業(yè)團(tuán)體的普遍設(shè)立為政黨將之納入民眾運動奠定根基。但國、共兩黨重視以職業(yè)團(tuán)體來發(fā)動民眾還另有理論與實踐來源。在理論上，國共兩黨均“以俄為師”，俄國革命走的正是工農(nóng)革命的路徑。共產(chǎn)黨在初成立時即注重以工會、農(nóng)民協(xié)會來發(fā)動民眾，孫中山提出“聯(lián)俄、聯(lián)共、扶助農(nóng)工”三大政策也表明接受了這一民眾運動方式。國民革命時期民眾運動的重心是動員底層工人、農(nóng)民及中小商人，工會、農(nóng)民協(xié)會發(fā)展極為迅速。農(nóng)民協(xié)會不是晚清時期的士紳型農(nóng)會，而是在以中共領(lǐng)導(dǎo)組建的以貧農(nóng)為主體的農(nóng)民組織。至于原本勢力龐大的商會被認(rèn)為是“資產(chǎn)階級”組織，革命性不夠⑨。此時尚具“革命”精神的國民黨在1926年又組建以中小商人、店員、攤販為會員的商民協(xié)會，試圖以此取代商會，但受到上?？偵虝榇淼娜珖鞯厣虝种?。在農(nóng)民運動、商民運動中，國民黨并非一無所成⑩，但民眾運動的主導(dǎo)權(quán)為共產(chǎn)黨所掌控則屬無疑。換而言之，國民黨并非沒有意識到民眾運動的威力，而是心有余而力不逮，難以將自身組織與民眾動員緊密結(jié)合。

國民黨在民眾運動中體會到嚴(yán)重的挫敗感。在“清黨”的過程中，也在思考民眾政策的走向。在“要不要民眾”的問題上，以蔣介石、胡漢民為首的主流派和以汪精衛(wèi)、陳公博為首的改組派發(fā)生爭論。改組派以為國民黨應(yīng)繼續(xù)致力于民眾運動，主流派以為應(yīng)重訂新方略?。胡漢民在《國民黨民眾運動的理論》中指責(zé)說：“這幾年來，在民眾運動當(dāng)中奮斗的，表面上都是一個國民黨，而暗地里冒國民黨招牌做非國民黨工作的，卻有一個共產(chǎn)黨或不僅是共產(chǎn)黨。”今后的民眾運動應(yīng)是在國民黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，“只能以一個黨一個信仰為力量的總發(fā)動機(jī)”?。在1928年春的國民黨二屆四中全會上，黨內(nèi)高層就民眾運動展開爭論。王樂平等主張黨應(yīng)以民眾為基礎(chǔ)，設(shè)立民眾運動委員會，繼續(xù)“革命”；李石曾等元老則認(rèn)為民眾運動是在野黨動員民眾奪取政權(quán)的方法。蔣介石、陳果夫、丁惟汾三人提出《改組中央黨部案》調(diào)和兩派主張，以“妨礙本黨代表國民之利益，易受共產(chǎn)黨利用”為理由，建議裁撤中央黨部下屬農(nóng)民、工人、商人、青年、婦女五部，設(shè)立民眾訓(xùn)練委員會?。會議最終通過這一提案，裁撤五部，設(shè)立組織、宣傳、訓(xùn)練三部及民眾訓(xùn)練委員會，實現(xiàn)由民眾運動向民眾組訓(xùn)的轉(zhuǎn)向。在1928年5月正式成立的民眾訓(xùn)練委員會直屬于中央執(zhí)行委員會，為民眾訓(xùn)練之黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在中央黨部還設(shè)有中央訓(xùn)練部，掌管黨義教育、黨員訓(xùn)練、民眾訓(xùn)育及童子軍訓(xùn)育等事務(wù)。訓(xùn)練部的部長先后由戴季陶、馬超俊擔(dān)任。在層級上，民眾訓(xùn)練委員會較訓(xùn)練部為高，中央黨部下的訓(xùn)練部、組織部、宣傳部的部長均為其當(dāng)然委員。

國民黨所忌憚的是革命式的民眾動員，易于超出掌控。由“運動”改為“訓(xùn)練”，是強(qiáng)調(diào)在國民黨的主義和組織引導(dǎo)之下，訓(xùn)練民眾為黨治的基礎(chǔ)。1928年6月，民訓(xùn)會頒布《民眾團(tuán)體登記條例》，要求一切民眾團(tuán)體重新登記立案。1928年8月，國民黨二屆五中全會通過《民眾運動案》，稱“人民在法律范圍內(nèi)，有組織團(tuán)體之自由，但必須受黨部之指導(dǎo)與政府之監(jiān)督；政府應(yīng)從速制定各種法律，以便實行”?。如此，將民眾之集會結(jié)社權(quán)置于黨的監(jiān)督之下，政府則應(yīng)從國家立法的角度來制定民眾團(tuán)體法規(guī)，黨政聯(lián)動，落實組訓(xùn)規(guī)劃。在國民黨中央擬訂的訓(xùn)練計劃大綱中，可以全面了解國民黨關(guān)于黨、民眾團(tuán)體及民眾運動的決策思路。1928年6月，國民黨中央常會通過了《國民黨中央民眾訓(xùn)練計劃大綱》，要求“認(rèn)識民眾運動過去的錯誤，以免再蹈以往各自為政之覆轍”。大綱還強(qiáng)調(diào)“黨是民眾運動之參謀部和領(lǐng)導(dǎo)者”，“政府應(yīng)透過黨以取得民眾的擁護(hù)”，“政府應(yīng)根據(jù)黨的決議，公布并執(zhí)行法律，以保護(hù)民眾的利益及范圍民眾的行動（原文如此）?！痹诰唧w綱領(lǐng)中，還分列了不同界別民眾的組織與建設(shè)方針，職業(yè)團(tuán)體處于重要的地位。在農(nóng)人方面，要求“健全農(nóng)會的組織，使成為領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民參與政治的機(jī)關(guān)，并為農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的指導(dǎo)機(jī)關(guān)”；關(guān)于工人方面，要求“制定勞工法、工廠法、工會法、勞資爭議處理法”，“統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)及職業(yè)之組織，打破地方主義和行幫陋規(guī)”；關(guān)于商人方面，要求“制定商會法、商店法、店員服務(wù)法，保持商人店員獨立之組織”，關(guān)于青年、婦女、僑民也提出相應(yīng)政策?。國民黨將組建農(nóng)會、工會、商會等民眾團(tuán)體視為整合各階層的重要方略，也是推進(jìn)黨治的組織渠道。

職業(yè)團(tuán)體在民眾組訓(xùn)中更受重視。大綱要求對不同階層的民眾，應(yīng)使其分別組織團(tuán)體，“民眾組織，應(yīng)采取產(chǎn)業(yè)界別主義，但因特殊情形，亦得設(shè)職業(yè)組織”。民眾組織要形成縱橫體系，相互聯(lián)絡(luò)，相互同盟，產(chǎn)業(yè)界別主義也是國民黨整頓民眾團(tuán)體的基本組織原則。通過團(tuán)體，要對民眾實施思想、組織及行動的訓(xùn)練，“養(yǎng)成民眾服從團(tuán)體決議的精神”。各級黨部要加強(qiáng)與民眾團(tuán)體的聯(lián)系，“民眾團(tuán)體中的黨部或黨團(tuán)對于該團(tuán)體中努力而有能力的分子，應(yīng)隨時接洽，加以深切的訓(xùn)練并介紹其入黨”?。

民眾團(tuán)體組織系統(tǒng)的建立從整理開始。1928年6月，民眾訓(xùn)練委員會將擬訂的整理委員會組織條例提交國民黨中執(zhí)委常務(wù)會議討論通過?。條例要求，各地黨部應(yīng)設(shè)立民眾團(tuán)體整理委員會。此時所列團(tuán)體還是以農(nóng)民協(xié)會、工會、商民協(xié)會、青年聯(lián)合會、婦女聯(lián)合會為主、各級團(tuán)體如有同性質(zhì)并在同一區(qū)域，應(yīng)由整理委員會合并整理之。團(tuán)體種類后來有所變化，但是同一性質(zhì)在同一區(qū)域只能設(shè)立一個團(tuán)體的規(guī)定在以后都保留下來。這一規(guī)定使法定團(tuán)體在區(qū)域范圍內(nèi)居于壟斷地位，國家亦因此掌握對民眾團(tuán)體合法性的審定權(quán)。整理和注冊是同步存在的，團(tuán)體只有在黨部指導(dǎo)之下經(jīng)過整頓和成立，才能夠獲得注冊資格。至于其條件，需要通過黨部和政府的審查與甄別。

二、黨、團(tuán)體與民眾：組訓(xùn)體系的黨內(nèi)建構(gòu)

依據(jù)孫中山建國大綱所定軍政、訓(xùn)政、憲政三時期理論，在取得政權(quán)后即為訓(xùn)政時期。1928年10月，國民黨第二屆中執(zhí)委常務(wù)會通過《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，規(guī)定在訓(xùn)政時期由國民黨領(lǐng)導(dǎo)國民行使政權(quán)，付托國民黨中央執(zhí)委會執(zhí)行。治權(quán)之行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五項，付托于國民政府執(zhí)行。國民政府須受國民黨中執(zhí)會指導(dǎo)監(jiān)督?。按孫中山之原義，國民黨需訓(xùn)練民眾學(xué)習(xí)應(yīng)用政權(quán)作為憲政的基礎(chǔ)，但此時蔣介石等重視的是國民黨的“受托”領(lǐng)導(dǎo)之權(quán)。蔣甚至期望將黨的壟斷上升為個人的獨裁，以此國民黨內(nèi)的西山會議派、改組派及閻、馮反蔣勢力諷刺蔣介石是“遂致訓(xùn)政之名，個人獨裁其實”?。

茲后，各派政治力量圍繞國民會議又進(jìn)行激烈博弈，最終蔣取得國民會議的主導(dǎo)權(quán)，通過黨政代表及職業(yè)團(tuán)體代表制的方法構(gòu)造民意，在國民會議上通過了《中華民國訓(xùn)政時期約法》。約法確認(rèn)國民黨作為“訓(xùn)政者”的執(zhí)政地位，但在此過程中可以發(fā)現(xiàn)，訓(xùn)政也被用為排除國民黨外的反對力量。民眾組訓(xùn)方針是訓(xùn)政精神的體現(xiàn)。在確立了黨部通過團(tuán)體來貫徹主義、指導(dǎo)民眾的新“群眾路線”后，國民黨所要做的，就是整理民眾團(tuán)體，建立新的民眾組織系統(tǒng)。國民黨對此進(jìn)行了系統(tǒng)的考量與設(shè)計。

這一設(shè)計方案，集中體現(xiàn)在1928年10月國民黨中央民眾訓(xùn)練部制定的《民眾團(tuán)體組織原則及系統(tǒng)》中。方案強(qiáng)調(diào)，“過去民眾運動的錯誤，其原因在于共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)錯誤，決不是在民眾團(tuán)體組織原則及組織系統(tǒng)”。糾正錯誤最為重要的地方，就是要將民眾團(tuán)體由共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)改為由國民黨來領(lǐng)導(dǎo)。在訓(xùn)政開始后，“民眾團(tuán)體除向帝國主義在中國的勢力仍取破壞的態(tài)度外，其使命應(yīng)趨重于建設(shè)工作”。因為中國民眾團(tuán)體還是在“幼稚時期”，“不獨要黨來領(lǐng)導(dǎo)并且要黨來組織”，黨還是民眾團(tuán)體的“核心”?。方案還提到要學(xué)習(xí)共產(chǎn)黨通過黨員在民眾團(tuán)體中發(fā)揮作用的經(jīng)驗，“本黨也必用同一方式，才可以從民眾團(tuán)體中把他們（共產(chǎn)黨）排斥肅清”。國民黨希望學(xué)習(xí)共產(chǎn)黨的民眾運動經(jīng)驗，讓黨員及黨團(tuán)在民眾團(tuán)體中發(fā)揮引導(dǎo)作用，實現(xiàn)國民黨的領(lǐng)導(dǎo)。

值得特別注意的是方案中對民眾團(tuán)體的分類及組建方式。團(tuán)體基本上是按產(chǎn)業(yè)主義和職業(yè)界別進(jìn)行分類，大體區(qū)別了農(nóng)人組織、工人組織、商人組織、店員組織、婦女組織等類型。在農(nóng)人組織方面，強(qiáng)調(diào)要取消原來中共領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民協(xié)會的階級斗爭的方法，把農(nóng)民和地主都納入到組織中來，新的農(nóng)人組織是農(nóng)會。在工人組織方面，要改變以前單純重視產(chǎn)業(yè)工人的問題，對產(chǎn)業(yè)工人、學(xué)徒、店員、手工業(yè)主都要分別組織團(tuán)體。在商人組織方面，此時還存在商會與商民協(xié)會之爭。方案以為，商民協(xié)會屬中小商人組織，商會屬大商人組織，不應(yīng)混合一處。國民黨試圖以商民協(xié)會取代商會，商會對此激烈反對，經(jīng)過反復(fù)交涉抗?fàn)?，最后國民政府仍承認(rèn)商會的合法性，取消了商民協(xié)會。婦女團(tuán)體是屬社會團(tuán)體，不屬職業(yè)團(tuán)體之列。這一方案劃定了民眾團(tuán)體組織整頓和重建的基本格局，在民眾團(tuán)體的總稱之下，區(qū)分有不同的職業(yè)及界別組織，職業(yè)團(tuán)體居于主要地位。

到1929年3月，在國民黨的三全大會上，潘公展、王延松、陳德征、陳布雷、姚大海、趙丕廣、陳希曾、劉文島、余井塘、李敬齋等15人又提出訓(xùn)政時期民眾團(tuán)體組織原則及組織系統(tǒng)之綱領(lǐng)案，認(rèn)為原定民眾團(tuán)體的組織原則及系統(tǒng)及各項條例在理論和事實上都有“捍格難行之點”。這可能是說里面革命痕跡過濃，而黨治精神并不為錯。提案強(qiáng)調(diào)，“本黨既負(fù)領(lǐng)導(dǎo)民眾參加國民革命之責(zé)任，則在黨治下民眾團(tuán)體之嚴(yán)密組織又為刻不容緩之事”。因此，要求代表大會議決加以公布，“使各地民眾團(tuán)體之組織得實施整理而趨于健全，絕對受黨之指導(dǎo)，以完成國民革命之工作，黨國前途所系甚大”。

在民眾組織體系完備的同時，國民黨中央還擬訂了民眾團(tuán)體的訓(xùn)練綱要、指導(dǎo)綱要等系列文件。1928年10月，國民黨中央民眾訓(xùn)練部擬訂《民眾團(tuán)體三民主義訓(xùn)練綱要》，再次確定民眾訓(xùn)練須以三民主義為政治主旨，將黨的主義擴(kuò)展為社會的意識形態(tài)。綱要認(rèn)為，“民眾訓(xùn)練是黨對民眾之一種指導(dǎo)作用，故三民主義訓(xùn)練應(yīng)由黨透過民眾團(tuán)體以實施，由黨在民眾團(tuán)體開會選舉及會外運動中發(fā)揮之”。民眾團(tuán)體被納入國民黨的政治教育范疇。民族主義、民權(quán)主義均需要民眾訓(xùn)練加以促進(jìn)。團(tuán)體中的民權(quán)訓(xùn)練包括民主集中制的推行及開會、選舉、議事等事務(wù)。國民生活中的民權(quán)訓(xùn)練包括維護(hù)言論、集會、罷工、選舉及參政等權(quán)利。民眾團(tuán)體的組織程序與方法也相繼頒布。在三屆二中全會上，中央訓(xùn)練部制定了《人民團(tuán)體組織方案》作為指導(dǎo)民眾團(tuán)體的根本方法。方案規(guī)定人民團(tuán)體除地方自治團(tuán)體外分為職業(yè)團(tuán)體與社會團(tuán)體兩種，職業(yè)團(tuán)體如農(nóng)會、工會、商會、工商同業(yè)公會等，社會團(tuán)體如學(xué)生團(tuán)體、婦女團(tuán)體、文化團(tuán)體、宗教團(tuán)體、各種慈善團(tuán)體等。黨對團(tuán)體有扶植、指導(dǎo)與制裁之權(quán)。職業(yè)團(tuán)體的組織須遵守規(guī)定程序，先由在當(dāng)?shù)赜幸罁?jù)之發(fā)起人五十人以上聯(lián)署向當(dāng)?shù)馗呒夵h部申請，黨部再派員視察認(rèn)為合格者發(fā)給許可證，并派員指導(dǎo)。俟后方可進(jìn)入籌備程序，籌備會要將會章、會員、職員等相關(guān)情況報黨部核準(zhǔn)。在黨部認(rèn)可后要報政府核準(zhǔn)立案。1930年7月17日，國民黨頒布了《修正人民團(tuán)體組織方案》。后又于1932年8月和1933年6月兩次修訂，增加對于民族意識培養(yǎng)和生產(chǎn)建設(shè)促進(jìn)方面的內(nèi)容。組織方案規(guī)定了民眾團(tuán)體的組織及監(jiān)督程序。

國民黨還制訂方案對民眾訓(xùn)練的方法與內(nèi)容加以補(bǔ)充。1930年3月，國民黨三屆三中全會通過《民眾訓(xùn)練方案》，該方案由國民政府訓(xùn)令行政院全國推行。訓(xùn)練之基本原則，一在以人民自動組織，二在訓(xùn)練人民，“須認(rèn)清人民在社會生存上之需要，及以黨訓(xùn)政之精神”。黨部應(yīng)指導(dǎo)各種人民團(tuán)體為健全之組織。訓(xùn)練包括組織、思想和行為的訓(xùn)練。思想訓(xùn)練要“使人民對黨義有正確之認(rèn)識與信仰”，行為訓(xùn)練要“使人民行動合于黨義，并實踐三民主義之建設(shè)工作”。此外還有特殊訓(xùn)練，側(cè)重于業(yè)務(wù)技能。黨部指導(dǎo)民眾訓(xùn)練的方式也有規(guī)可循。1933年2月，國民黨對《指導(dǎo)民眾運動方案》進(jìn)行修訂，次年又頒布《區(qū)黨部區(qū)分部指導(dǎo)民眾運動辦法》。

適應(yīng)時勢需要，國民黨也在調(diào)整黨內(nèi)的民眾組訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)體制。在中央，由民訓(xùn)會及訓(xùn)練部指導(dǎo)民眾團(tuán)體。在省級，民眾團(tuán)體事務(wù)則由省黨部主管，在地方則由市縣區(qū)黨部主管。到1929年3月，中央民眾訓(xùn)練委員會撤銷，其組織與訓(xùn)練事務(wù)分別并入中央組織部與訓(xùn)練部辦理，訓(xùn)練部由戴季陶擔(dān)任部長，訓(xùn)練部下設(shè)立民眾訓(xùn)練處。到1931年12月，中央訓(xùn)練部改組為中央民眾運動指導(dǎo)委員會，仍直隸于中央執(zhí)行委員會，張知本、陳公博先后擔(dān)任主任委員。委員會下設(shè)有農(nóng)人、工人、商人、青年、婦女、特種社團(tuán)等各科，設(shè)事分科更為全面細(xì)致。到1935年11月，該會復(fù)回中央民眾訓(xùn)練部，負(fù)責(zé)民眾組織指導(dǎo)之責(zé)，部長為周佛海。由最初的中央訓(xùn)練部和民眾訓(xùn)練委員會并立，到后來合歸訓(xùn)練部，民眾組訓(xùn)的組織與權(quán)力逐步集中。到1938年3月，在武漢舉行的國民黨臨時全國代表大會決定將訓(xùn)練部改組為社會部，民眾訓(xùn)練事務(wù)仍屬掌管，而社會事務(wù)更為廣泛。此時社會部仍屬中央執(zhí)行委員會，但由訓(xùn)練部改為社會部，其實意味著國民黨已經(jīng)將民眾組訓(xùn)與社會管理相結(jié)合。至1940年社會部由中央黨部改隸行政院，其中更牽涉到以黨訓(xùn)政的體制問題。

國民黨除透過黨政體制來指導(dǎo)會務(wù)，還希望通過黨團(tuán)方式來引導(dǎo)民眾團(tuán)體的政治與業(yè)務(wù)方向。在1928年中央訓(xùn)練部制定的《中國國民黨黨團(tuán)黨員訓(xùn)練實施綱領(lǐng)》中，明確要求通過黨團(tuán)來擴(kuò)大黨的勢力，使非黨團(tuán)體接受并實行黨的主張，指揮并監(jiān)督非黨團(tuán)體的活動，防止反動勢力在非黨團(tuán)體中的滋長。綱領(lǐng)列舉的對象則包括農(nóng)人、工人、商人、學(xué)生團(tuán)體，會計師、律師、工程師、新聞記者公會等自由職業(yè)者團(tuán)體，還包括學(xué)術(shù)、宗教、教育、婦女類團(tuán)體，其余軍政警醫(yī)機(jī)關(guān)及僑團(tuán)組織，概莫能外。在人民團(tuán)體中，黨員應(yīng)如何發(fā)揮作用？1931年11月，國民黨中央執(zhí)行委員會組織委員會“鑒于各人民團(tuán)體中缺乏黨的領(lǐng)導(dǎo)，易為反動者所乘，特擬就人民團(tuán)體中黨員組織工作通則”?！度嗣駡F(tuán)體中黨員組織工作通則》要求，人民團(tuán)體中之本黨黨員應(yīng)受當(dāng)?shù)刈罡唿h部之指導(dǎo)在其隸屬之團(tuán)體中秘密組織干事會實行黨的運用。民眾團(tuán)體中的黨團(tuán)政策一直受到重視。1938年7月，新成立的中央社會部又?jǐn)M訂新的民眾團(tuán)體組織黨團(tuán)通則，提交中常會討論通過。通則要求民眾團(tuán)體中有黨員三人以上者得由指導(dǎo)之黨部呈準(zhǔn)上級黨部組織黨團(tuán)，每一民眾團(tuán)體中只準(zhǔn)設(shè)立一個黨團(tuán)。黨團(tuán)的任務(wù)是加強(qiáng)本黨對民眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)；貫徹上級黨部一切決議及指示；策動民眾團(tuán)體之各項活動；督導(dǎo)所屬民眾團(tuán)體中之黨員工作；監(jiān)視其他黨派在民眾團(tuán)體中之活動；防止反動派對于民眾運動之陰謀。黨團(tuán)以秘密形式運作，但其政治目標(biāo)是顯而易見的。

在訓(xùn)政體制下，國民黨通過黨內(nèi)頒布系列規(guī)章，確立了民眾組訓(xùn)的政治方針及訓(xùn)練辦法，職業(yè)團(tuán)體和社會團(tuán)體被賦予組織與訓(xùn)練民眾的重任，從國民黨到民眾團(tuán)體再到民眾的組訓(xùn)路徑由此形成。國民黨期待以此來建立與穩(wěn)定黨治秩序，鞏固黨民關(guān)系。不過，這一政治意圖能否切實貫徹下去，黨的組訓(xùn)對社團(tuán)的自治行為有何種影響，還受到黨的組織能力及具體時境的限制。

三、訓(xùn)政體制下的社團(tuán)立法與政府管理

依照訓(xùn)政時期的黨政體制，國民黨總攬政權(quán)，治權(quán)由國民政府在中政會之指導(dǎo)下行使。國民黨關(guān)于民眾團(tuán)體組訓(xùn)的設(shè)計，也需要由國民政府通過財政及行政資源來加以推行。政府的社團(tuán)政策主要通過立法和部門管理來實踐。

在1928年頒布的《中央民眾訓(xùn)練大綱》中，對政府立法與民眾組訓(xùn)的關(guān)系就有所說明。政府應(yīng)透過黨以取得民眾的擁護(hù)，政府亦應(yīng)根據(jù)黨的決議，公布并執(zhí)行法律，以“保護(hù)民眾的利益及范圍民眾的行動”。政府立法要體現(xiàn)國民黨作為執(zhí)政黨的主義與政策。同時，國民黨雖然主要關(guān)注的是民眾團(tuán)體在組訓(xùn)方面的政治功能，但也注意到民眾團(tuán)體的專業(yè)職能。團(tuán)體本為不同行業(yè)、階層民眾的集體理性行為，會員之結(jié)社意愿和專業(yè)需求是不可缺少的組織基礎(chǔ)。政府身擔(dān)社會建設(shè)之責(zé)，對民眾團(tuán)體的專業(yè)職能相對較為看重。

黨規(guī)與國法的政策效力是有區(qū)別的。民眾訓(xùn)練委員會或民訓(xùn)部所頒發(fā)的規(guī)章還屬于黨內(nèi)法規(guī)，其實施范圍限于黨內(nèi)，須以國家法令的形式加以頒發(fā)，才可通行于全國。在黨內(nèi)，國民黨代表大會、中執(zhí)委、民眾訓(xùn)練委員會均可頒發(fā)規(guī)章。在國家層面，國民政府、行政院、立法院則是主要的立法機(jī)構(gòu)。大多法規(guī)是由立法院擬訂，以國民政府、行政院之名義發(fā)布。值得注意的是中央政治會議，“中政會”對中執(zhí)會負(fù)責(zé)，但其職責(zé)不在黨務(wù)，而是“黨政之間的聯(lián)系機(jī)關(guān)，亦即中央黨部與國民政府溝通之樞紐”。在全面抗戰(zhàn)之前，中政會在事實上掌控著最高立法權(quán)，不過中政會并不直接頒行法律，其決議要成為國法，還要經(jīng)過立法院的程序表決、國民政府公布才能實現(xiàn)由黨的決議向國家立法的轉(zhuǎn)變。政府立法機(jī)構(gòu)有時直接將黨內(nèi)規(guī)章發(fā)布為法律，有的則以黨內(nèi)規(guī)章為依據(jù)，“據(jù)以制定各種法律及條例以為人民團(tuán)體組織之準(zhǔn)繩”。在立法中，國民政府也注意到法律的連續(xù)性，不少職業(yè)團(tuán)體立法都繼承了北京政府時期的相關(guān)法規(guī)，只是在其中加入了一些資格限制類的“政治”條款。

國民政府所制訂的民眾團(tuán)體立法可分為兩個部分：其一是普適性的程序及管理類法規(guī)。1928年6月，政府頒布《民眾團(tuán)體登記條例》規(guī)定團(tuán)體必須符合法定條件方能登記。團(tuán)體必須將章程、領(lǐng)導(dǎo)及職員簡歷、成員名單等事務(wù)報黨部及政府主管部門備案許可，還要申明接受國民黨之領(lǐng)導(dǎo)和支持三民主義。否則，團(tuán)體將會被取締。1929年10月，立法院通過《人民團(tuán)體設(shè)立程序案》，12月由國民政府公布，要求按照國民黨中央通過的《人民團(tuán)體組織方案》規(guī)定的程序來設(shè)立職業(yè)團(tuán)體及社會團(tuán)體。國民黨制定的《人民團(tuán)體組織方案》、《民眾訓(xùn)練方案》也經(jīng)由國民政府頒發(fā)成為國家法令，規(guī)定黨部和政府均有對人民團(tuán)體的解散處分之權(quán)，政府辦理之前須知照當(dāng)?shù)攸h部。在一般性法規(guī)中，值得注意的是1929年5月國民政府公布的《民法總則》，其中對法人和社團(tuán)都有細(xì)致闡述，“法人于法令限制內(nèi)有享受權(quán)利負(fù)擔(dān)義務(wù)之能力”，“以公益為目的之社團(tuán)于登記前應(yīng)得主管官署之許可”。在法律角度，社團(tuán)成立需以政府許可為前提。1931年1月，國民政府公布《危害民國緊急治罪法》，其第六條規(guī)定：以危害民國為目的而組織團(tuán)體或領(lǐng)會或宣傳與三民主義不相符之主義者，處五年以上十五年以下有期徒刑。這是通過刑法對團(tuán)體的政治活動加以限定。

其二是專項性的立法，即針對不同類型的職業(yè)團(tuán)體和社會團(tuán)體制定的團(tuán)體法。在職業(yè)團(tuán)體方面，包括農(nóng)會法、工會法、商會法及相應(yīng)的施行細(xì)則。在商人團(tuán)體方面，1929年8月，南京國民政府重新頒布《商會法》和《工商同業(yè)公會法》，并以新法為依據(jù)對原有商會、同業(yè)公會進(jìn)行改組整頓。各地會館、公所改組為同業(yè)公會，同業(yè)公會加入商會的比例都大為增加。商會的企業(yè)會員減少，公會會員成為 主 體。在工人團(tuán)體方面，1929年10月21日立法院頒布《工會法》，1930年6月6日立法院頒布《工會法施行法》。1931年4月，還頒行了《海員工會組織規(guī)則》、《民船船員工會組織規(guī)則》等。各省市相應(yīng)成立總工會，包括職業(yè)工會、特種工會、產(chǎn)業(yè)工會在內(nèi)的工會組織不斷增多。在農(nóng)會方面，1930年12月30日，國民政府正式頒布了《農(nóng)會法》。農(nóng)會此時納地主與普通小農(nóng)于一體，以避免階級對立，是農(nóng)民的法定職業(yè)團(tuán)體。1931年1月31日，又頒布了《農(nóng)會法施行法》予以配合。在此之后，新的農(nóng)會迅速取代農(nóng)民協(xié)會，成為全國性的農(nóng)民組織。在沿海存在大量漁民，政府還單獨制定了漁會法。1929年11月11日，立法院頒布《漁會法》。1930年6月28日農(nóng)礦部頒布《漁會法施行規(guī)則》。漁會主要集中于東部及南部沿海省份，如山東、浙江、上海、江蘇等地區(qū)。在自由職業(yè)團(tuán)體方面，則是以條例的形式，如《會計師條例》、《教育會法》等。在社會團(tuán)體方面，1930年1月國民黨第三屆中執(zhí)委第67次常務(wù)會議同時通過了《學(xué)生團(tuán)體組織原則》、《學(xué)生自治會組織大綱》、《婦女團(tuán)體組織原則》、《婦女團(tuán)體組織大綱》、《文化團(tuán)體組織原則》、《文化團(tuán)體組織大綱》。這些黨內(nèi)條規(guī)也作為法令在全國推行。在職業(yè)團(tuán)體項下，農(nóng)會、漁會、工會、商會、自由職業(yè)者公會既按地區(qū)居于壟斷地位形成橫向體系，也可以按行業(yè)界別形成全國性的縱向體系，是民眾團(tuán)體中的主體。社會團(tuán)體本特定目的而設(shè)立，如體育、文化、宗教、公益等類，并不一定會形成全國性的組織體系。因為組織體系與功能界別相對應(yīng)，職業(yè)團(tuán)體也因此具有了一定的民意代表性。

國民政府密集頒布團(tuán)體立法，意味著國家在通過行政及法律手段，培育有利于政府統(tǒng)治的社會團(tuán)體類型。此種培育是具有選擇性的，政黨類的、革命式、秘密會社式的團(tuán)體并沒有包括在內(nèi)。1934年1月中國民權(quán)保障同盟北平分會試圖成立時就遭北平之黨部否決。普適立法和專項立法使民眾團(tuán)體獲得了政治與法律上的合法性，但同時也需要接受國民黨黨部及政府的督導(dǎo)和甄別。經(jīng)過整頓的職業(yè)與社會團(tuán)體的政治職能受到控制，經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)方面的專業(yè)職能得到保持。據(jù)1931年9月國民黨中央統(tǒng)計處的統(tǒng)計，職業(yè)團(tuán)體類的農(nóng)會、工會、商會、同業(yè)公會、自由職業(yè)團(tuán)體均有明顯增長，尤以農(nóng)、工、商會為最多。在自由職業(yè)者團(tuán)體部分，包括會計師、律師、醫(yī)師、記者、工程師等群體，在總體上從業(yè)者有限，公會主要是在一些大中城市才有成立，并不十分普遍。社會團(tuán)體部分，數(shù)量與會員不等。

表1 全國人民團(tuán)體統(tǒng)計（1931年9月）

政府屢加嚴(yán)令，各地各界別民眾團(tuán)體的組建仍進(jìn)度不一，其原因既有社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度地區(qū)差異，也有職業(yè)及行業(yè)結(jié)社意愿的差異。如同業(yè)公會系按行業(yè)成立，開始并沒有強(qiáng)制要求同業(yè)均須加入公會，但一些同業(yè)為避免公會約束，不愿入會，造成會內(nèi)會外的規(guī)則差異。同業(yè)公會因此呈請政府要求強(qiáng)制入會，政府初始并不同意，后來也發(fā)現(xiàn)如此不利于公會組織之發(fā)展，要求公會將業(yè)規(guī)上報政府審查通過后，可強(qiáng)制同業(yè)入會。農(nóng)會因為普通農(nóng)民的結(jié)社意識不強(qiáng)，也不愿繳納會費，發(fā)展更為緩慢。自由職業(yè)公會的情況稍有不同，會計師公會和律師公會在一開始成立之時，就強(qiáng)調(diào)如不加入公會，即不能執(zhí)業(yè)。因此，所有從業(yè)者均加入所在地的職業(yè)公會。

經(jīng)過國民黨和政府的努力，再加上職業(yè)團(tuán)體的確為各行業(yè)利益維護(hù)所需要，到1935年，全國的職業(yè)與社會團(tuán)體都有明顯增長。根據(jù)國民黨中央統(tǒng)計處的統(tǒng)計如表2。

與立法初期相比，不論職業(yè)團(tuán)體還是社會團(tuán)體，團(tuán)體和會員數(shù)量都有顯著增加。團(tuán)體總數(shù)達(dá)到47798個，會員數(shù)量達(dá)到520余萬人。特別是職業(yè)團(tuán)體方面，農(nóng)會、工會和商會成為團(tuán)體和會員人數(shù)規(guī)模較大的社會組織。社會團(tuán)體方面，學(xué)生自治會、文化、慈善及公益團(tuán)體也有成倍增長?？梢哉f，通過政府的立法推進(jìn)，國民黨所設(shè)計的民眾團(tuán)體系統(tǒng)基本建立起來。

團(tuán)體的分布受地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程序之影響較大，在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的東部及南部地區(qū)，組織較為成熟。在各區(qū)域的中心城市，社團(tuán)數(shù)量和規(guī)模也相對發(fā)達(dá)。上海市人民團(tuán)體合計有521個，會員有265062個單位。其中，市商會下同業(yè)公會有246個，會員有20686個。工會有產(chǎn)業(yè)工會39個，會員40158人，職業(yè)工會63個，會員60158人，鐵路工會6個，會員15026人。漢口市合計團(tuán)體241個，會員268904個單位，其中同業(yè)公會有147個，會員8850，職業(yè)工會有34人，會員76643人。南京市有市農(nóng)會1個，下有區(qū)農(nóng)會27個，會員計有4472人。工會有總工會1個，產(chǎn)業(yè)工會1個，職業(yè)工會32個。市商會1個，下屬公會會員76個，商店會員3個。特種團(tuán)體中，包括自由職業(yè)團(tuán)體有5個，文化團(tuán)體36個，慈善團(tuán)體32個，公益團(tuán)體75個。各類團(tuán)體共計280個，會員共計有65820個單位。與上海、漢口相比，同業(yè)公會數(shù)量明顯較少。在1937年初，福建省合計有團(tuán)體1707個，會員143460個單位。云南省的團(tuán)體則少很多，合計團(tuán)體只有743個，會員72439個單位。

立法不僅規(guī)定了民眾團(tuán)體的組織及注冊程序，推動組織擴(kuò)展，還規(guī)范了團(tuán)體的治理結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則。各團(tuán)體通常都設(shè)立會員大會、理事會、監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)，以選舉的方式來推選會內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)，以會議方式來議決會務(wù)。諸如經(jīng)費來源、會員權(quán)利與義務(wù)、會員規(guī)則等，也多通過章程加以限定。各類團(tuán)體類型數(shù)量眾多，國家立法和會內(nèi)章程基本使組織的結(jié)構(gòu)與運作趨于標(biāo)準(zhǔn)化。除此類程式化的條款外，更重要的是國家立法對政府與社團(tuán)關(guān)系、社團(tuán)的職能取向、社團(tuán)的法律地位等基本問題進(jìn)行了設(shè)定。

表2 全國人民團(tuán)體統(tǒng)計（1935年）

在國家與社團(tuán)關(guān)系方面，事實上已經(jīng)形成黨部、政府對社團(tuán)的雙重管理體制。社團(tuán)的成立需要獲得黨部的許可，并在黨部指導(dǎo)之下開展會務(wù)。社團(tuán)成立同樣要符合相關(guān)界別團(tuán)體法規(guī)的要求，并呈報主管官署批準(zhǔn)備案。黨部主要是管理社團(tuán)的會務(wù)，社團(tuán)的主管機(jī)構(gòu)則是政府官署，根據(jù)業(yè)務(wù)多是由部門具體負(fù)責(zé)督導(dǎo)?！豆ā返谒臈l規(guī)定工會之主管監(jiān)督機(jī)構(gòu)為其所在地之省縣政府?！豆ど掏瑯I(yè)公會法》規(guī)定公會預(yù)算及年度主要會務(wù)活動須呈報主管官署備案。文化團(tuán)體會務(wù)由黨部主管，但依宗旨主管官署在中央為教育部、內(nèi)政部，在地方為教育及民政部門，其會務(wù)應(yīng)受各主管官署之指揮。政府的業(yè)務(wù)管理主要包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作審核、派員監(jiān)督和人員訓(xùn)練等幾種方式。因界別行業(yè)不同，涉及到的具體事務(wù)差別較大。商會、同業(yè)公會主要是工商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場秩序事務(wù)較多，諸如價格變動、市場供給、經(jīng)濟(jì)政策、市場調(diào)查等類，商人團(tuán)體都需與政府經(jīng)濟(jì)管理部門加以交涉，以爭取較好的行業(yè)發(fā)展環(huán)境。農(nóng)會的業(yè)務(wù)主要涉及改良農(nóng)業(yè)、改進(jìn)農(nóng)民智識等事務(wù)，具體承擔(dān)較多的是農(nóng)種改良、推行農(nóng)貸、二五減租等。至于工會，職責(zé)主要是團(tuán)體協(xié)約、職業(yè)介紹、勞資糾紛處理等類事務(wù)。

職業(yè)團(tuán)體本是基于會員結(jié)社意愿之上的理性組合，國家通過立法授予其合法性并實施管理，由此使團(tuán)體職能形成兩個向度：在維護(hù)會員利益的同時，也需要協(xié)助政府施政。職業(yè)團(tuán)體的專項法規(guī)中多在宗旨部分強(qiáng)調(diào)以會員利益與行業(yè)利益為目標(biāo)，但也有相應(yīng)條款規(guī)定必須履行政府委托事項，需要協(xié)助政府推行社會及經(jīng)濟(jì)建設(shè)之各項政策法令。《農(nóng)會法》第一條規(guī)定：農(nóng)會以發(fā)展農(nóng)民經(jīng)濟(jì)，增進(jìn)農(nóng)民智識，改善農(nóng)民生活，而圖農(nóng)業(yè)之發(fā)達(dá)為宗旨。第四條規(guī)定應(yīng)指導(dǎo)農(nóng)民及協(xié)助政府或自治機(jī)關(guān)推行下列事務(wù)：關(guān)于土地水利之改良，關(guān)于種子肥料及農(nóng)具之改良，關(guān)于生產(chǎn)、消費、信用、倉庫等合作事業(yè)之提倡，關(guān)于糧食之儲積及調(diào)濟(jì)，關(guān)于農(nóng)業(yè)之發(fā)達(dá)改良等。《工商同業(yè)公會法》規(guī)定，同業(yè)公會的宗旨是維護(hù)增進(jìn)同業(yè)之公共利益及矯正營業(yè)上之弊害。同時，同業(yè)公會在行業(yè)政策制訂、行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)政策推行等方面都有著重要的調(diào)查、咨詢及協(xié)進(jìn)功能，在政府、企業(yè)與市場之間發(fā)揮著中間作用。1929年的《商會法》規(guī)定：商會以圖謀工商業(yè)及對外貿(mào)易之發(fā)展，增進(jìn)工商業(yè)公共之福利為宗旨。商會得就有關(guān)工商業(yè)之事項建議于中央或地方行政官署。社會團(tuán)體的事務(wù)相對明確，服務(wù)對象較為寬泛，但政府在推行社會建設(shè)之時也會對慈善團(tuán)體、文化團(tuán)體、體育團(tuán)體等有所倚重。

在評判職業(yè)及社會團(tuán)體的自治空間時，其法律地位不可忽視。在早期商會性質(zhì)的研究中，有學(xué)者從其階級屬性來強(qiáng)調(diào)其為資產(chǎn)階級團(tuán)體，有學(xué)者從與政府關(guān)系角度強(qiáng)調(diào)其官督商辦特性，也有學(xué)者從法律屬性來強(qiáng)調(diào)其社團(tuán)法人性質(zhì)，這三種判斷并不是基于同一標(biāo)準(zhǔn)，但都涉及到商會與政府關(guān)系。單純的性質(zhì)判斷未足充分闡釋團(tuán)體在訓(xùn)政體制下的制度空間，更為重要的問題應(yīng)是據(jù)此探析團(tuán)體自治權(quán)空間及其法定權(quán)利與義務(wù)?！渡虝ā返诙l規(guī)定商會屬于法人。在1930年《農(nóng)會法》中，第二款明確規(guī)定“農(nóng)會為法人”。在工人團(tuán)體方面，《工會法》中也確立工會的法人和非營利地位。在自由職業(yè)者團(tuán)體方面，會計師公會、律師公會、醫(yī)師公會、教育公會均具法人資格。在社會團(tuán)體方面，團(tuán)體之組織未如職業(yè)團(tuán)體之系統(tǒng)，慈善救濟(jì)及文化團(tuán)體都具有法人屬性。

法人的劃分依據(jù)如何？司法院關(guān)于商會法人屬性的解釋可供參考：第一，商會者私法人也，以所規(guī)定法律性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，而區(qū)別為公法人與私法人，如縣市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治團(tuán)體，規(guī)定于公法，稱公法人；其他職業(yè)團(tuán)體同社會團(tuán)體（宗教慈善類）均為私法人。第二，商會者社團(tuán)法人也。凡捐助財產(chǎn)供一定目的之用而成立之團(tuán)體如善堂、善會等稱財團(tuán)法人；商會則以代表會員為組織基礎(chǔ)，為自然人工集合體系社團(tuán)法人。第三，商會者，公益法人也，以發(fā)展工商業(yè)及增進(jìn)公共利益為宗旨。商會系屬社團(tuán)性的、公益性的私法人。同業(yè)公會是商會的會員組織，在行業(yè)層面又具有獨立性。司法解釋認(rèn)為：“工商同業(yè)公會本于公所會館制度之精神，依據(jù)法規(guī)規(guī)定準(zhǔn)則而設(shè)立，即以維護(hù)增進(jìn)同業(yè)之公共利益及矯正營業(yè)之弊害為宗旨，其法律上之地位與商會同屬公益法人，不得為營利事業(yè)”。關(guān)于商人團(tuán)體的司法解釋對理解同類職業(yè)團(tuán)體的法律地位具有參考作用。作為社團(tuán)法人，團(tuán)體可以收取會員會費作為運行費用，需要服務(wù)于會員公益，可以作為民事主體履行法定權(quán)利與義務(wù)。在會內(nèi)也擁有選舉領(lǐng)導(dǎo)人處理行業(yè)事務(wù)的權(quán)利。根據(jù)實際情況來看，職業(yè)與社會團(tuán)體的經(jīng)費基本是來自于會員會費。不論是團(tuán)體法還是會內(nèi)章程，都規(guī)定經(jīng)費為自我籌集。許多商人社團(tuán)還擁有公產(chǎn)，可以由此獲得公產(chǎn)收入，但不能直接經(jīng)營營利事業(yè)以獲得利潤。在組織方面，團(tuán)體系由民眾發(fā)起，會內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)層，主要由選舉產(chǎn)生。議事時，也是由執(zhí)監(jiān)委會集體討論決定。在會內(nèi)事務(wù)上，具有一定的自主性。會內(nèi)的辦事機(jī)構(gòu)，由團(tuán)體自主決定設(shè)立。黨部和政府可能會試圖影響團(tuán)體的人事選舉，但是卻禁止現(xiàn)任政府官員及公務(wù)人員在團(tuán)體中任職，黨員則不在限制之列。許多研究也揭示商會、同業(yè)公會等團(tuán)體的運行中貫徹著在一定程度上的民主原則，具有民權(quán)實踐的重要意義。但是，對社團(tuán)法人地位的理解顯然不能過于機(jī)械。職業(yè)及社會團(tuán)體既具有社團(tuán)法人的地位，同時也要服從于訓(xùn)政時期黨政體制的管理；既要維護(hù)會員及行業(yè)利益，同時也要協(xié)助國民政府實施經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會管理。

在政府立法及管理之中，仍然具有政治甄別與政治控制的條款，重點是兩個方面：其一是會員資格。在職業(yè)團(tuán)體中，《農(nóng)會法》、《商會法》、《工會法》都列有會員禁止條款。其內(nèi)容大同小異，強(qiáng)調(diào)褫奪公權(quán)尚未復(fù)權(quán)者、有反革命行為經(jīng)判決確定者、禁治產(chǎn)者均不能為會員，自然也不能擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)及職員。社會團(tuán)體中，如婦女會禁止有違反三民主義之言論與行動者、褫奪公權(quán)者、有不良之嗜好者、營不正當(dāng)職業(yè)者入會。文化團(tuán)體規(guī)定違背三民主義之言論或行動，褫奪公權(quán)，患精神病者，嗜好賭博或吸食鴉片者禁止入會。限制條款明確將行為能力與政治資格并列。在1927年8月國民政府財政部頒布的《會計師注冊章程》中，還曾在第三條第二項規(guī)定會計師限于國民黨員，直接將政黨標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加為入職資格。此法一出，遭到全國各地會計師公會的強(qiáng)烈反對。會計師潘序倫呈書要求撤銷此項條款，后經(jīng)國民黨中央議決，“任用會計師不必以黨員為限”。其二是解散及禁止條款，政府掌握團(tuán)體的成立及解散大權(quán)?！豆ā芬?guī)定：工會如存立之基本要件不具備者，違反法規(guī)情節(jié)重大者，破壞安寧秩序或妨害公益者，得由主官官署解散之。《文化團(tuán)體組織大綱》規(guī)定，文化團(tuán)體不得于三民主義及法律規(guī)定范圍之外為政治運動。諸如反革命行為、不得違反三民主義等條款，并非從法律上所列的公民條款，而是明顯的政治限定，其目的在于將政治上的反對者排除在團(tuán)體之外，同時避免團(tuán)體進(jìn)行政治上的反對活動。

政府立法在相當(dāng)程度上貫徹了國民黨發(fā)展民眾團(tuán)體的旨意。通過社團(tuán)立法和管理，職業(yè)及社會團(tuán)體獲得政治及法律上的合法性，并形成了較為完整的組織體系。立法也強(qiáng)調(diào)黨部和政府對團(tuán)體的督導(dǎo)和甄別，政府作為主管官署掌握著社團(tuán)合法性的授予及褫奪大權(quán)。國民政府擔(dān)負(fù)治權(quán)重責(zé)，立法的重點也是在職業(yè)及社會團(tuán)體的專業(yè)職能，特別是協(xié)助政府施政的功用。雖然在國民黨組訓(xùn)體系的設(shè)計中，強(qiáng)調(diào)組織、思想、行為與業(yè)務(wù)訓(xùn)練四者合一，但在實踐中團(tuán)體是否能夠達(dá)到這一目標(biāo)則受到諸多因素的影響。

四、秩序建構(gòu)下的社團(tuán)績效與制度調(diào)適

按照國民黨的理想設(shè)計，經(jīng)過改組與整頓的民眾團(tuán)體在全國普遍設(shè)立，在黨部和地方官署之督導(dǎo)下，既可組訓(xùn)民眾、貫徹黨義，也可以輔助政府，協(xié)行社會建設(shè)，其政治和專業(yè)職能均能在訓(xùn)政允許范圍內(nèi)展開。

就抗戰(zhàn)前的實踐看，民眾團(tuán)體的組織體系已基本建立起來。這不僅體現(xiàn)在規(guī)模的擴(kuò)張上，國民黨在此改組注冊過程中還對職員及會員有所甄別，試圖對一些團(tuán)體的人事與運作產(chǎn)生影響。較具代表性的事件是上海市商會改組事件。在1929年3月的國民黨三大上，市黨部代表潘公展等提出解散各地各級商會，避免各級商會由“商棍操縱把持”，“危害黨國”，試圖以市黨部領(lǐng)導(dǎo)下的商民協(xié)會取而代之。此舉遭到全國商會及工商界的強(qiáng)烈反對。1929年5月，上海依國民黨中央之決議組建了商人團(tuán)體整理委員會。商整會的組織大綱規(guī)定，商整會“服從中國國民黨當(dāng)?shù)刈罡唿h部之指導(dǎo)及受主管行政機(jī)關(guān)之管轄”。1930年6月，合并改組后的市商會成立，所選舉的執(zhí)委和監(jiān)委中，如王延松、駱清華等都屬國民黨在上海工商界的骨干分子，新商會的組成具有濃重的黨化色彩，因此還遭到上海各業(yè)同業(yè)公會的質(zhì)疑。朱英、李達(dá)嘉、馮筱才、白華山的研究都揭示出，在上海商會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)更迭中，外部勢力和內(nèi)部派系糾葛使其呈現(xiàn)出復(fù)雜態(tài)勢，而商會存廢之爭及其改組可以說是黨派勢力介入商會的典型事件。有論者以為這表明商會的民間獨立性蕩然無存，但如從國民黨的立場看，從準(zhǔn)備解散商會到最后不得不與民意妥協(xié)，承認(rèn)商會的組織傳統(tǒng)，并不能說是商會的完全失敗。同時，黨部和政府力量的介入并不能通過直接任命達(dá)成，仍需要通過商會的內(nèi)部選舉來實現(xiàn)。政治力量的干預(yù)更多是以隱性的方式進(jìn)行的，在不同地區(qū)、團(tuán)體中的影響程度并不能劃一看待。選舉過程充滿著復(fù)雜變量，在表面的民主多數(shù)原則背后，實際上隱含著實力、政治、利益、派系等諸多因素的博奕。

黨規(guī)與國法之設(shè)定下，職業(yè)及社會團(tuán)體的政治職能與專業(yè)職能有所分際。在政治上，要求團(tuán)體服從三民主義，不得為政治運動，避免其成為政治反對者。但是，職業(yè)團(tuán)體作為職業(yè)群體的集體代言者，也參與到民族運動、公共事務(wù)及社會公益等類活動中。在國民會議、國民大會、參政會等代表的選舉中，職業(yè)團(tuán)體也在爭取本行業(yè)的選舉權(quán)利。職業(yè)團(tuán)體的民意代表性為國民黨及政府所允許，因此類選舉是以職業(yè)代表、黨派代表和地區(qū)代表混合制，職業(yè)代表在其中占有相當(dāng)比例。且在國民黨各地黨部之主導(dǎo)下，不少職業(yè)代表實際上為黨政官員充任。職業(yè)及社會團(tuán)體的專業(yè)職能空間相對較大，一方面職業(yè)團(tuán)體對于業(yè)務(wù)多可自主決策，并可向政府提出建議與要求。另一方面，團(tuán)體也要接受政府委托事務(wù)，特別是農(nóng)工商及自由職業(yè)者團(tuán)體，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展及職業(yè)懲戒方面都有擔(dān)當(dāng)重要角色。在稅收政策、行業(yè)政策等方面，政府與團(tuán)體間既有合作，也會有沖突。團(tuán)體通常以請愿、呈書、輿論等方式向政府表達(dá)意愿，不至迫不得已，甚少以激烈對抗方式進(jìn)行。政府通常以接見、解釋、輿論等方式加以回應(yīng)，有時在決策中也會邀請團(tuán)體代表。根據(jù)輿情及實際情形，也會對政策有相應(yīng)調(diào)整。如同業(yè)公會與政府間存在著頻繁的互動，同業(yè)公會較少采用司法訴訟、街頭運動等方式來進(jìn)行意見表達(dá)，呈請上書是成本較低的方式。不過，抗議或建議能否有效，并不是取決于團(tuán)體，而是取決于政府是否認(rèn)同，是否重視輿情的壓力。職業(yè)及社會團(tuán)體在政策的形成過程中，仍缺乏參與決策的制度渠道。在團(tuán)體自治與政府調(diào)控的動態(tài)平衡之中，政府掌握著更多的主動權(quán)。

在國民黨及政府推行的政治運動及民眾訓(xùn)練中，民眾團(tuán)體有所參與。如在識字運動中，農(nóng)會有其組織優(yōu)勢，也通過設(shè)立民眾補(bǔ)習(xí)學(xué)校、書報閱覽室、農(nóng)間學(xué)校等方式來提高農(nóng)民的知識素質(zhì)。1935年11月，江蘇江寧縣農(nóng)會就組織農(nóng)民識字班。南京市農(nóng)會成立了農(nóng)村教育促進(jìn)會，以各區(qū)農(nóng)會會員為會員，設(shè)立了組織、宣傳、調(diào)查、訓(xùn)育機(jī)構(gòu)來推進(jìn)農(nóng)民教育，其經(jīng)費主要由會員自行負(fù)擔(dān)。1934年起，國民政府開始推動新生活運動，其組織工作主要由各地新生活運動促進(jìn)會主導(dǎo)，但在貫徹過程中，職業(yè)及社會團(tuán)體也被納入其中。在南昌新生活運動促進(jìn)總會第一期工作計劃大綱中，會館、同鄉(xiāng)會、商會及同業(yè)公會、工會、婦女會各級職業(yè)團(tuán)體及社會團(tuán)體也有分擔(dān)職責(zé)。1935年10月3日，新生活運動促進(jìn)總會第43次干事會議決定由南昌市商會、總工會分別舉辦各業(yè)店員及各業(yè)工人厲行新生活演講會。團(tuán)體參與國民黨及政府推進(jìn)的組訓(xùn)活動在各地均較常見，其參與程度不一，難以一一列舉，由此亦可了解職業(yè)及社會團(tuán)體的確承擔(dān)著由國民黨及政府賦予的一些政治及公共職責(zé)。

國民黨強(qiáng)調(diào)通過黨團(tuán)方式在職業(yè)及社會團(tuán)體的職員、會員之中發(fā)展黨員，引導(dǎo)團(tuán)體發(fā)展方向。據(jù)少數(shù)地區(qū)的統(tǒng)計來看，成績并不理想。以1930年3月底浙江省的統(tǒng)計為例，全省共有國民黨黨員12717人，在各職業(yè)及民眾團(tuán)體中的黨員合計僅461人。再看上海市的統(tǒng)計，全市國民黨員共計6263人，各職業(yè)及社會團(tuán)體中的黨員僅371人。其中，農(nóng)民協(xié)會中黨員15人，工會中178人，商民協(xié)會中47人，交通業(yè)工會18人，學(xué)聯(lián)會6人，婦女會5人，慈善團(tuán)體11人，學(xué)術(shù)團(tuán)體8人，保衛(wèi)團(tuán)31人，其他團(tuán)體52人。據(jù)1934年1月國民黨四屆四中全會的組織報告，一些重要城市之人民團(tuán)體有不少已經(jīng)成立干事會以資運用，黨團(tuán)發(fā)展有所進(jìn)展。但到抗戰(zhàn)前期，國民黨黨員的數(shù)量雖有增長，但主要集中于知識界、軍界和政界，整體成長仍較緩慢。王奇生分析，其原因主要是黨組織軟弱渙散，黨與民眾相疏離，民眾對黨失去信仰。據(jù)1941年9月底的統(tǒng)計，各省各類型人民團(tuán)體數(shù)量共有25341個，黨團(tuán)總數(shù)為1220個所占此例過低。為何黨團(tuán)組織不力、作用有限？徐秀麗分析，除黨紀(jì)松懈、信仰乏力外，大部分黨團(tuán)以制止共產(chǎn)黨為惟一目的，“制止反動”、“消滅反動”，在民眾訓(xùn)練方面缺乏針對性。黨團(tuán)又在團(tuán)體中又多是以秘密方式活動，難以發(fā)揮動員作用。

國民黨中央對民眾組訓(xùn)的成績顯然不滿意。1936年初，中央民眾訓(xùn)練部呈報中常會的文件中說，“查過去各種人民團(tuán)體雖受黨部之指導(dǎo)及政府機(jī)關(guān)之監(jiān)督，然以管理方法未臻嚴(yán)密，指導(dǎo)監(jiān)督難期完善，際此非常時期，亟應(yīng)積極整頓，使各種人民團(tuán)體悉受黨的編制”。民眾團(tuán)體之組訓(xùn)作用未得顯著發(fā)揮，黨政督導(dǎo)難脫其責(zé)。到1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)，國家亟需動員民眾來支持抗戰(zhàn)，協(xié)助政府穩(wěn)定社會及經(jīng)濟(jì)秩序。在1938年3月底召開的國民黨臨全代表大會上制訂的《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》中，提出要“組織農(nóng)工商學(xué)各職業(yè)團(tuán)體，改善而充實之”。與此相應(yīng)，國民黨及政府適時進(jìn)行制度及政策調(diào)適。

首先是修改職業(yè)及社會團(tuán)體法規(guī)，強(qiáng)化組織體系。1938年10月，國民政府頒布《戰(zhàn)時民眾團(tuán)體整理辦法》，要求對民眾團(tuán)體進(jìn)行考核、調(diào)整及改組，協(xié)助戰(zhàn)爭動員。1939年6月，頒布《非常時期人民團(tuán)體組織綱要》要求職業(yè)團(tuán)體的會員入會及下級團(tuán)體加入上級團(tuán)體，均以強(qiáng)制為原則，退會應(yīng)有限制。1940年8月頒布的《非常時期職業(yè)團(tuán)體會員強(qiáng)制入會與限制退會辦法》再次重申了強(qiáng)制入會和限制退會原則。

針對黨部及黨團(tuán)組織不力的問題，國民黨制訂一系列政策來強(qiáng)化黨對團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)。1940年8月，國民黨中常會通過了《非常時期黨政機(jī)關(guān)督導(dǎo)人民團(tuán)體辦法》。國民黨還嘗試對團(tuán)體的人事、財務(wù)加強(qiáng)干預(yù)。1936年初，中央民眾訓(xùn)練部就提出向全國民眾團(tuán)體派遣書記，以監(jiān)督和推動團(tuán)體的組訓(xùn)工作。在致中常會的公文中說：“為求達(dá)此種目的，擬先從統(tǒng)制人民團(tuán)體重要工作人員著手，而以檢定之方法出之?！边@是直接干預(yù)社團(tuán)的人事組織，與社團(tuán)法人之法律屬性相悖。不過，真正派出的人數(shù)極為有限，效果未達(dá)初衷。到1940年2月，國民黨中常會正式制訂了《職業(yè)團(tuán)體書記派遣辦法》，并于同年10月由行政院公布。民眾團(tuán)體的經(jīng)費本來獨立，以會員會費為來源。黨部也出臺職業(yè)團(tuán)體會費補(bǔ)助辦法，視表現(xiàn)好壞予以資助。不過數(shù)量極少，補(bǔ)助金額也極其有限，并未改變團(tuán)體經(jīng)費獨立的情況。國民黨中央還同步開展對全國人民團(tuán)體的干部及會員訓(xùn)練，尤其以干部訓(xùn)練為重，希望以此推動團(tuán)體會務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，1941年訓(xùn)練的職業(yè)團(tuán)體干部計有2192人，1942年有3111人，1943年有10280人。1943年12月社會部頒布《人民團(tuán)體會員訓(xùn)練辦法》，以期推動會員的訓(xùn)練。

民眾團(tuán)體的組織體制也發(fā)生重大變化。在抗戰(zhàn)之前，民眾團(tuán)體由中央民眾訓(xùn)練部領(lǐng)導(dǎo)。雖幾經(jīng)調(diào)整，但始終以“民眾訓(xùn)練”為中心。1938年，民眾訓(xùn)練部更名為“社會部”。名變背后是事權(quán)增多及管理整合，但此時社會部仍隸屬于國民黨中央黨部。到1940年，社會部由中央黨部改隸于行政院。這意味著原本屬于黨部的民眾團(tuán)體及民眾組訓(xùn)事務(wù)轉(zhuǎn)由政府負(fù)責(zé)。由原來的黨政分際、各有側(cè)重到此時改由政府主導(dǎo)，不能不說是民眾組訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)體制的一大轉(zhuǎn)變。至其轉(zhuǎn)變之因，可由過程探知。1939年11月時，蔣介石在國民黨六中全會第四次大會上訓(xùn)示：“黨應(yīng)透過政府實現(xiàn)其主義政策”，并要求合作事業(yè)劃歸社會部主管，社會部可改隸行政院?？紫槲?、陳果夫、何應(yīng)欽等7人組成的黨政軍行政機(jī)構(gòu)調(diào)整委員會建言：社會部改隸行政院，同時將合作、救濟(jì)事業(yè)及養(yǎng)老茲幼等一切社會工作均劃歸該部管理，但民眾團(tuán)體及訓(xùn)練仍屬黨部管轄。居正則認(rèn)為社會建設(shè)本為黨之職責(zé)，反對將社會部改隸行政院。后經(jīng)中央常會決議改隸定案，其根本原因在于，“欲將使黨之社會政策，藉政府功令以實施，社會事業(yè)，假政府力量以建立，以是之故，本部改隸后之執(zhí)掌事項，按諸本黨政策及各國社會行政之趨勢。”按規(guī)劃，新立社會部執(zhí)掌范圍包括“人民團(tuán)體之組織訓(xùn)練指導(dǎo)與監(jiān)督”，還有社會救濟(jì)、社會福利、社會運動及合作事業(yè)。所設(shè)部門為社會部社會組織司，督導(dǎo)農(nóng)、工、商、青年、婦女團(tuán)體、特種團(tuán)體的組織訓(xùn)練及指導(dǎo)監(jiān)督。1940年11月，國民黨中央執(zhí)行委員會六中全會正式?jīng)Q議將社會部改隸于行政院，垂直管理原屬行政院內(nèi)政部民政司、地方社會局的社會公益類事及黨部的民眾組訓(xùn)、社會團(tuán)體業(yè)務(wù)。社會部改隸是在國民黨與政府“政強(qiáng)黨弱”格局下的實用之舉，將事權(quán)合一，以政府之行政力量提升組訓(xùn)能力，試圖避免此前黨部重于組訓(xùn)、政府重于業(yè)務(wù)的分際格局。

在抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民黨和政府亟需提高民眾動員能力，也更深切認(rèn)識到民眾組訓(xùn)的重要性與不足。因此，既改組民眾團(tuán)體的管理體制，也密集頒布新的民眾團(tuán)體法規(guī)予以調(diào)適。社會部將民眾團(tuán)體納入到社會行政、社會工作的管理體制之中，應(yīng)可稱是在觀念及管理上的積極進(jìn)步。不過觀其改進(jìn)路徑，仍是在強(qiáng)化對于民眾團(tuán)體的組織及督導(dǎo)，最大的缺陷在于對于會員及民眾本身的利益缺乏關(guān)注。

五、小結(jié)：黨治秩序下的制度困境

近代職業(yè)及社會團(tuán)體本是因應(yīng)職業(yè)分化、群體結(jié)社及社會發(fā)展而產(chǎn)生，初時并非為與政黨連接。及至國共兩黨推進(jìn)“國民”革命，職業(yè)團(tuán)體及群眾的人民力量被“發(fā)現(xiàn)”。國民黨南京建政后，以國家力量推動職業(yè)及社會團(tuán)體向黨化方向發(fā)展，試圖以此訓(xùn)練民眾，鞏固黨群關(guān)系，穩(wěn)定黨治秩序。在國民黨內(nèi)，以黨規(guī)為路線，以黨部為主導(dǎo)，將民眾團(tuán)體納入民眾組訓(xùn)體系之內(nèi)。在國民政府，以社團(tuán)立法為基礎(chǔ)，以政府督導(dǎo)為管理主體，將民眾團(tuán)體納入政府施政體系之中。在黨政協(xié)同推進(jìn)下，民眾團(tuán)體組訓(xùn)體系因而成立，特別是職業(yè)團(tuán)體，因其覆蓋農(nóng)工商等主要職群，其社會角色舉足輕重。在黨規(guī)與國法之下，民眾團(tuán)體獲得政治及法律合法性，但同時也要接受政治甄別，不得進(jìn)行反對性的政治運動。諸多政治性政黨及民間秘密結(jié)社也因此被排斥在體制之外。

在訓(xùn)政體制下，國民黨重點推動民眾團(tuán)體發(fā)動民眾組訓(xùn)，政府主要以民眾團(tuán)體協(xié)同施政。在制度范圍之內(nèi)，職業(yè)及社會團(tuán)體也獲得一定自治空間，在職業(yè)發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面發(fā)揮作用，是各職群自組織的重要依托。國民黨及政府對社團(tuán)的雙重督導(dǎo)體制看起來組織嚴(yán)密、分工清晰，但實施成果不佳，國民黨中央對此極不滿意。如從制度與實踐之中加以分析，可以發(fā)現(xiàn)表面嚴(yán)密的組織體系背后還存在諸多問題。首先是國民黨的治黨能力與組訓(xùn)目標(biāo)間存在落差。國民黨期望通過黨部指導(dǎo)、黨團(tuán)運作等方式來推動組訓(xùn)，但黨組織發(fā)展不良，在職業(yè)團(tuán)體之中力量欠缺。其次是黨政之間存在分際，以黨訓(xùn)政難以在基層得到落實。黨部重在政治訓(xùn)練，政府重視專業(yè)職能，而且在不少地區(qū)黨部與政府理念不合。再者社團(tuán)法人的自治權(quán)與黨政督導(dǎo)之間也存在矛盾。依法人屬性，團(tuán)體在人事、經(jīng)費、會務(wù)等方面具有相對自主權(quán)，黨政部門在政治甄別之外，還試圖對選舉、經(jīng)費進(jìn)行干預(yù)，不少從業(yè)者并不認(rèn)同，黨化較為明顯的社團(tuán)反而受到會員批評，拉遠(yuǎn)了與普通會員的距離。

不論是政治組訓(xùn)還是協(xié)行施政，黨部和政府在很大程度上都是以自身目標(biāo)作為主要出發(fā)點。政府雖然在立法中強(qiáng)調(diào)社團(tuán)的專業(yè)職能，但在實踐中更注重職業(yè)團(tuán)體在施政方面的輔助作用，嚴(yán)重缺乏從普通會員角度的政策考量。重視團(tuán)體，但忽視各職業(yè)群體及會員之主體性。職業(yè)團(tuán)體努力表達(dá)自身意見，溝通政府，但團(tuán)體的意見是否能夠采納，取決于政府的裁定，團(tuán)體并無參與決策的穩(wěn)定制度渠道。各職業(yè)及社會團(tuán)體在執(zhí)行政府法令和會員的利益表達(dá)之間，不易平衡。在會員的角度，職業(yè)及社會團(tuán)體參與政治組訓(xùn)的意識并不強(qiáng)。因此，即使依賴于黨政部門的強(qiáng)制督導(dǎo)，其組訓(xùn)成效依然了了。在職業(yè)團(tuán)體與會員之間，團(tuán)體的凝聚力也受諸多因素影響。如商會過度為大商人掌控，農(nóng)會脫離普通自耕農(nóng)及貧雇農(nóng)，工會只專注于壓制勞資糾紛，其作為職業(yè)團(tuán)體的組織力也會與之俱降。將民眾團(tuán)體引入組訓(xùn)體制固無不可，但國民黨如本身治黨不力、治國無方，無疑使民眾喪失對其主義與政策的信仰及信心。在此情勢之下，組織與制度即使不斷更張，也易陷入形式窼臼，且造成愈強(qiáng)化管制，組訓(xùn)愈趨無力的困境之中。從另一個角度講，祖訓(xùn)實踐不力反而使職業(yè)及社會團(tuán)體的自治空間得到一定程度維系。

注釋

①民初的政黨發(fā)展?fàn)顩r請參見張玉法：《民國初年的政黨》，中央研究院近代史研究所，1985年。

②代表論著請參見王奇生：《黨員、黨權(quán)與黨爭——1924－1949年中國國民黨的組織形態(tài)》，上海：上海書店出版社，2003年；田湘波：《中國國民黨黨政體制剖析（1927－1937）》，長沙：湖南人民出版社，2006年；魏文享：《農(nóng)會組織與國民黨黨農(nóng)關(guān)系的重建（1927－1949）》，《江漢論壇》2008年第6 期；徐秀麗：《中國國民黨黨團(tuán)述論（1924－1949）》，《歷史研究》2012年第1 期；朱海嘉：《戰(zhàn)時國民黨對民眾團(tuán)體的管控政策研究——以重慶市黨政聯(lián)席會議為中心的考察》，《近代史學(xué)刊》2010年第7輯；秦佳：《國民黨民眾運動研究1924－1937》，遼寧大學(xué)2010年碩士論文。

③代表論著請參見楊煥鵬：《國民政府時期國家對人民團(tuán)體的管制——以浙江省為中心》，《東方論壇》2004年第5 期；徐秀麗：《南京政府建立后的政治國家與民間組織的關(guān)系》，《紹興文理學(xué)院學(xué)報》2009年第5 期；宮炳成：《南京國民政府的社團(tuán)政策與民眾運動控制（1927－1937）》，吉林大學(xué)2012年博士學(xué)位論文；陳志波：《南京國民政府社團(tuán)立法研究（1927－1937）》，廣西師范大學(xué)2005年碩士論文。關(guān)于農(nóng)會的研究參見魏文享：《國民黨、農(nóng)民與農(nóng)會：近代中國農(nóng)會組織研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2009年；關(guān)于同業(yè)公會的研究參見魏文享：《中間組織：近代工商同業(yè)公會研究》，武漢：華中師范大學(xué)，2007年。關(guān)于商會、同業(yè)公會的研究概況請參見馮筱才：《中國商會史研究之回顧與反思》，《歷史研究》2001年第5期；魏文享：《近代工商同業(yè)公會研究之回顧》，《近代史研究》2003年第5期；魏文享：《回歸行業(yè)與市場：近代工商同業(yè)公會研究的新進(jìn)展》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2013年第4期。

④徐小群：《民國時期的國家與社會——自由職業(yè)團(tuán)體在上海的興起（1912－1937）》，北京：新星出版社，2007年；朱英、魏文享主編：《近代中國自由職業(yè)者群體與社會變遷》，北京：北京大學(xué)出版社，2009年。自由職業(yè)者公會的研究綜述請參見尹倩：《中國近代自由職業(yè)群體研究述評》，《近代史研究》2007年第6期。

⑤徐秀麗對學(xué)界關(guān)于中國傳統(tǒng)社團(tuán)與現(xiàn)代社團(tuán)的區(qū)別有所歸納（《中國傳統(tǒng)社會的社團(tuán)及其與現(xiàn)代社團(tuán)的區(qū)別》，《文史哲》2009年第2期）。

⑥朱英：《辛亥時期的新式商人社團(tuán)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1991年。

⑦魏文享：《職業(yè)團(tuán)體與職業(yè)代表制下的民意建構(gòu)——以1931年國民會議為中心》，《近代史研究》2011年第3期。

⑧《孫中山全集》第11 卷，北京：中華書局，1986年，第294 頁。

⑨在1920年代的革命浪潮中，商會被國共兩黨定位為“反革命”的資產(chǎn)階級團(tuán)體。參見朱英：《“革命”與“反革命”：1920年代中國商會存廢紛爭》，《河南大學(xué)學(xué)報》2012年第5期。

⑩梁尚賢：《國民黨與廣東農(nóng)民運動》，廣州：廣東人民出版社，2004年；馮筱才：《北伐前后的商民運動（1924—1930）》，臺北：臺灣商務(wù)印書館，2004年。

?胡漢民：《國民黨民眾運動的理論》，《中央半月刊》1927年第5、6期。

??榮孟源：《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》（上），北京：光明日報出版社，1985年，第519 頁，第534頁。

?臺北中國國民黨黨史館：2．3／85，《中國國民黨中執(zhí)委第144次常委會會議記錄》，1928年6月7日。

?《訓(xùn)政綱領(lǐng)》（1928），《訓(xùn)政法規(guī)方案匯編》，1931年1月中國國民黨中央訓(xùn)練部印行。

?《約法宣言》，見榮孟源：《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》（上），北京：光明日報出版社，1985年，第846頁。