熊德榮 江興
摘 要: 黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出,要全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式,推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。陜西省委、省政府就推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,作出了一系列重大部署。地處陜西南部的安康市在中省戰(zhàn)略定位中,是限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū),經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,用地條件較差,生態(tài)要求剛性。新型城鎮(zhèn)化如何定位、選擇什么樣的路徑、怎樣加快推進(jìn),一直是各方面高度關(guān)注的問題。
關(guān)鍵詞: 生態(tài)功能區(qū); 新型城鎮(zhèn)化; 保障機(jī)制
中圖分類號: F299.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼: A 文章編號: 1673-9973(2014)04-0066-03
城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程,是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀趨勢,是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。安康作為國家限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū),加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,無疑是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神的當(dāng)務(wù)之急和重要任務(wù)。
一、安康市加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要意義
城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。國家“十二五”規(guī)劃綱要指出:“堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路,科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃,促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,城鎮(zhèn)化率提高到51.5%。” [1] 2013年底,中央召開了城鎮(zhèn)化工作會議,圍繞推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化,明確了指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則和重點任務(wù);2014年3月,《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》正式發(fā)布實施;省委十二屆四次全會,對加快推進(jìn)我省新型城鎮(zhèn)化提出了要求。中省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的部署,為安康走出一條重點生態(tài)功能區(qū)的城鎮(zhèn)化之路指明了方向。堅定不移地推進(jìn)安康的新型城鎮(zhèn)化,具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。[2]
(一)從全國的發(fā)展來看,城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措
1. 有利于擴(kuò)大投資。我國在目前的發(fā)展階段,投資需求的最大潛力在城鎮(zhèn)化。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè),必然要加快城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),從而帶動第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,創(chuàng)造出巨大的投資需求。據(jù)專家測算,我國城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點,將新增投資需求6.6萬億元,可替代10萬億元出口。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè),能為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長提供強(qiáng)大的內(nèi)生動力。
2. 有利于拉動消費。擴(kuò)大消費是提高經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)能力的根本途徑。當(dāng)前,我國人口占世界人口的20%,且人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過4000美元,已進(jìn)入消費結(jié)構(gòu)升級的關(guān)鍵階段。同時,我國現(xiàn)有2億多農(nóng)民工,其中約有1.6億外出農(nóng)民工,農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量的富余勞動力。資料顯示,一個農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民,消費需求會增加1萬多元。城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點,可吸納1000多萬農(nóng)村人口進(jìn)城。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè),將為釋放消費潛力開辟廣闊空間。
3. 有利于產(chǎn)業(yè)升級。城鎮(zhèn)化的過程實質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程。[3]城鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)和輻射作用,可帶動經(jīng)濟(jì)資源重組整合,引導(dǎo)生產(chǎn)要素合理流動,進(jìn)而助推工業(yè)發(fā)展,促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級,加快新興產(chǎn)業(yè)培育,從根本上優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)和整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。特別是城鎮(zhèn)化與第三產(chǎn)業(yè)緊密相連,城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,農(nóng)民向城鎮(zhèn)的集中,將極大地促進(jìn)商貿(mào)、餐飲、旅游等消費型服務(wù)業(yè)發(fā)展,帶動金融、保險、物流等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)興起,推動教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)業(yè)升級。
(二)從安康的發(fā)展來看,城鎮(zhèn)化是加快建設(shè)美麗富裕新安康的關(guān)鍵舉措
1. 城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相輔相成。安康要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型跨越,潛力在工業(yè),希望在工業(yè)。近年來,安康始終把工業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長的“第一引擎”,按照大企業(yè)引領(lǐng)、大項目支撐、集群化發(fā)展、園區(qū)化承載的思路,不斷加快新型工業(yè)化步伐,工業(yè)經(jīng)濟(jì)保持了強(qiáng)勁增長的好勢頭。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的前提和基礎(chǔ),而城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的載體和保障。只有“雙輪”驅(qū)動、協(xié)調(diào)發(fā)展,把工業(yè)化和城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合起來,積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐,才能更好地為新型工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。
2. 城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的必由之路。當(dāng)前,安康城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾十分突出。主要是城鄉(xiāng)居民收入、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距大,一些農(nóng)村群眾的生活還比較困難,廣大農(nóng)村的基礎(chǔ)條件還比較落后,特別是農(nóng)村的公共服務(wù)滯后。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè),有利于加快農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移,拓寬就業(yè)空間,增加農(nóng)民收入,有效解決農(nóng)村勞動力富余與農(nóng)村承載能力有限的矛盾;有利于加大對農(nóng)村的投入和扶持力度,推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化和組織化經(jīng)營,加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善農(nóng)村群眾生產(chǎn)生活條件;有利于建立覆蓋城鄉(xiāng)全區(qū)域的社會保障體系,實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。
3. 城鎮(zhèn)化是惠民生促公平的重要舉措。目前,全市10縣區(qū)均屬秦巴集中連片特困山區(qū),尚有1200多個貧困村100多萬貧困人口,尤其是88萬人居住在中高山偏遠(yuǎn)地區(qū)和暴雨、洪水等自然災(zāi)害威脅區(qū)。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化,對于改善群眾的生存環(huán)境、提高生產(chǎn)生活質(zhì)量,從根本上改善民生、促進(jìn)社會公平,具有特殊意義。加速農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,使全市人民共享發(fā)展成果,正是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。
二、安康市加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實基礎(chǔ)
安康城鎮(zhèn)化水平雖然滯后于全國全省,但已步入快速推進(jìn)期。2013年,國家、陜西和安康城鎮(zhèn)化率分別為53.73%、51.31%、41%,分別比2012年提高1.16、1.29、1.6個百分點,安康城鎮(zhèn)化增速快于全國全省。這并非急于求成、拔苗助長的結(jié)果,而是順勢而為、瓜熟蒂落的發(fā)展過程,這樣的推進(jìn)速度還會持續(xù)較長一個時期。
(一)工業(yè)化水平提升助推城鎮(zhèn)化發(fā)展
近年來,安康始終扭住經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心,推動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,在有質(zhì)量、有效益的基礎(chǔ)上保持了合理的經(jīng)濟(jì)增長速度,尤其是規(guī)模以上工業(yè)增速6年來一直排在全省前列,這種逆勢上揚的勢能還將持續(xù)釋放,為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程注入強(qiáng)勁動力。
(二)陜南避災(zāi)扶貧移民搬遷帶來歷史機(jī)遇
全市計劃十年搬遷22.6萬戶88萬人。目前已搬遷7.5萬戶 28.5萬人,前三年轉(zhuǎn)移的人口相當(dāng)于一個中等縣城的人口。隨著中省支持力度加大,在“政府推動”和“市場拉動”雙重動力作用下,城鎮(zhèn)化必然步入快速上升的通道。
(三)建設(shè)國家主體功能區(qū)試點示范市帶來契機(jī)
2013年,安康市委、市政府作出了大力發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的決策,這是主體功能區(qū)建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)合點。既為限制開發(fā)區(qū)域增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、合理發(fā)展適宜性產(chǎn)業(yè)騰出空間,又促進(jìn)生產(chǎn)要素向月河川道集聚,增強(qiáng)“三區(qū)兩園一中心”發(fā)展活力,突顯全市新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化引擎作用。這是安康未來城鎮(zhèn)化中最活躍的板塊和最能夠吸引發(fā)展要素的成長體,也是新型城鎮(zhèn)化的最大亮點。
三、安康市加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的工作重點
安康的新型城鎮(zhèn)化,應(yīng)按照“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路”的要求,緊密結(jié)合重點生態(tài)功能區(qū)試點示范工作實際,堅持民生為本、生態(tài)為先,科學(xué)調(diào)整規(guī)劃,優(yōu)化城鎮(zhèn)格局,努力提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和水平。
(一)突出規(guī)劃引領(lǐng)
規(guī)劃是城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計,決定著城鄉(xiāng)發(fā)展的方向和未來,決定著把什么樣的城市留給子孫后代。要遵循中省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃在戰(zhàn)略層面對安康經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀要求,在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,對現(xiàn)有重大規(guī)劃方案進(jìn)行審視,按照法定規(guī)劃程序科學(xué)實施相關(guān)工作。比如,委托西北大學(xué)城市建設(shè)與區(qū)域規(guī)劃研究中心編制了《安康市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大綱》,并出臺了《關(guān)于加快建設(shè)省級重點鎮(zhèn)和縣區(qū)(域)副中心鎮(zhèn)有關(guān)事項的通知》、《安康中心城市建設(shè)三年行動計劃》等配套文件。《大綱》提出要構(gòu)筑“一心一帶、七城多點”城鎮(zhèn)空間布局,按照綜合承載能力,把全市9個縣城劃定為適度拓展、控制規(guī)模和疏解限制三種類型。對中心城區(qū)劃定了“三區(qū)四線”控制范圍和管理辦法。這些都融入了生態(tài)文明理念,更加注重產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式以及堅守文脈等方面的轉(zhuǎn)變,更加注重觀念更新、體制革新、技術(shù)創(chuàng)新等方面的運用。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要嚴(yán)格依照這些要求來落實。堅決維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,通過強(qiáng)化宣傳、執(zhí)法管理和鐵腕治違,引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
(二)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐
城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展來支撐,否則就會出現(xiàn)“空城”現(xiàn)象,城鎮(zhèn)化就難以持續(xù)健康發(fā)展。國內(nèi)外有大量正反兩方面的例子,比如日本的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,主要是依靠工業(yè)企業(yè)的發(fā)展來吸納眾多農(nóng)民進(jìn)城就業(yè),有力地拉動了內(nèi)需,促進(jìn)了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。而墨西哥在城鎮(zhèn)化發(fā)展中,由于缺乏產(chǎn)業(yè)跟進(jìn),導(dǎo)致大量盲目進(jìn)城的農(nóng)民找不到工作,在城市中心聚居地出現(xiàn)了連片的“貧民窟”,引發(fā)了很多社會問題。要積極優(yōu)化與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的生產(chǎn)力布局,樹立“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城融合、協(xié)調(diào)推進(jìn)”的理念,在提升中心城市產(chǎn)業(yè)聚積功能的同時,努力建成一批農(nóng)產(chǎn)品加工、商貿(mào)物流、文化旅游名鎮(zhèn)與社區(qū)。在避災(zāi)扶貧移民搬遷集中安置中,增加產(chǎn)業(yè)承接與吸納就業(yè)的能力,重點引進(jìn)和興辦一批勞動密集型企業(yè),扶持壯大龍頭企業(yè),支持群眾到工業(yè)企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、山林經(jīng)濟(jì)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)合作社組織務(wù)工增收,實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。
(三)提升公共服務(wù)
當(dāng)前,民生城建的理念已深入人心。但由于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的歷史欠賬,必須按照“民生也即民聲”的工作導(dǎo)向,更加專注傾聽群眾的呼聲,優(yōu)先加大群眾利用率較高的基礎(chǔ)設(shè)施投入,重點改善方便群眾生產(chǎn)生活的公共服務(wù),加快城鎮(zhèn)路網(wǎng)、管網(wǎng)、市場、停車場、天然氣、休閑娛樂和環(huán)衛(wèi)等配套設(shè)施建設(shè),重點提升上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等公共服務(wù)水平。要加快推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化,有序放開中心城市落戶限制,放開縣城和集鎮(zhèn)戶籍限制,做好農(nóng)村居民進(jìn)城落戶工作。將進(jìn)城落戶農(nóng)民納入城市社會保障和公共服務(wù)體系,切實解決他們在收入、就業(yè)、住房、社保、子女就學(xué)等方面的難題,通過滿足他們市民化的需求,使之徹底融入城鎮(zhèn)生活。[4]
(四)著力改善生態(tài)
牢固樹立生態(tài)文明理念,同步推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè),積極實施“天藍(lán)、水清、地綠、景美”生態(tài)環(huán)境工程,大規(guī)模開展植樹增綠活動,著力建設(shè)生態(tài)園林城市、生態(tài)示范縣、環(huán)境優(yōu)美鎮(zhèn)和生態(tài)宜居社區(qū),實現(xiàn)人與自然和諧相處。切實加強(qiáng)水資源保護(hù)和綜合利用,著力抓好城鎮(zhèn)揚塵、工業(yè)廢氣、汽車尾氣、噪音污染治理,有效防止農(nóng)村面源污染。提升城鎮(zhèn)管理水平,建立健全環(huán)境衛(wèi)生綜合整治長效機(jī)制,下力氣解決占道經(jīng)營、違法建設(shè)、亂放垃圾、亂倒污水、亂丟雜物等問題,努力創(chuàng)造整潔舒適的生活環(huán)境。
(五)充分彰顯特色
特色是城鎮(zhèn)的魅力所在。對安康來說,城鎮(zhèn)建設(shè)重點要突出兩大特色:一是山水特色。充分發(fā)揮山水優(yōu)勢,在保護(hù)城鎮(zhèn)原生態(tài)山水風(fēng)貌的基礎(chǔ)上,切實規(guī)劃和建設(shè)一批森林公園、休閑綠地、親水景觀,充分展現(xiàn)安康中心城市和縣城集鎮(zhèn)融山親水、山水環(huán)繞的獨特魅力。同時,要突出群眾普遍認(rèn)同的地域名品和稀有珍品,大力培育市樹市花、縣樹縣花,為城鎮(zhèn)添色增彩。二是人文特色。切實加強(qiáng)對歷史古跡、民俗風(fēng)情、地域文化、人文精神的保護(hù)、挖掘和利用,充分吸收現(xiàn)代文明成果和現(xiàn)代文化精髓,吸取更多的先進(jìn)理念和文化元素,著力提高城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)管理水平,使自然風(fēng)貌與人文景觀融為一體、城鎮(zhèn)功能和城鎮(zhèn)形象珠聯(lián)璧合、現(xiàn)代文明與歷史文化交相輝映。
四、安康市加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的保障機(jī)制
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是一項事關(guān)全局、影響長遠(yuǎn)的綜合工程,要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào),創(chuàng)新體制機(jī)制,確保取得實效。
(一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)
安康市應(yīng)成立加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組,建立聯(lián)席會議制度,負(fù)責(zé)全市城鎮(zhèn)建設(shè)的組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定和宏觀指導(dǎo)。各縣區(qū)也要成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu),健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、決策機(jī)制和工作機(jī)制,及時研究解決城鎮(zhèn)化工作中的重大問題。各級各部門要把實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略擺在更加突出的位置,做到領(lǐng)導(dǎo)有力、責(zé)任落實、措施到位。各級黨政一把手要投入足夠的精力抓城鎮(zhèn)建設(shè),重大問題親自解決,主要工作親自落實。各重點職能部門要各司其職、各負(fù)其責(zé),齊抓共管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時,不斷加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和人才隊伍建設(shè)。
(二)創(chuàng)新機(jī)制
大力創(chuàng)新投融資機(jī)制,積極拓寬融資渠道,充分運用TOT、BOT等多種方式,吸引更多社會資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營和維護(hù)等領(lǐng)域。按照國家有關(guān)政策,支持組建城鎮(zhèn)建設(shè)投資開發(fā)公司,鼓勵有實力的企業(yè)運用多種模式參與城鎮(zhèn)建設(shè)。實行嚴(yán)格的土地供應(yīng)政策,認(rèn)真做好城鎮(zhèn)土地儲備工作,不斷完善農(nóng)村土地征用制度。推進(jìn)城鄉(xiāng)管理機(jī)制創(chuàng)新,按照規(guī)劃、建設(shè)、管理分離和決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則,理順城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理體制,切實強(qiáng)化鎮(zhèn)辦、街道、社區(qū)的管理職能。完善督查考核機(jī)制,建立健全加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的督查和考核體系,堅持把城鎮(zhèn)化建設(shè)工作納入年度目標(biāo)責(zé)任考核,作為評價考核領(lǐng)導(dǎo)班子和選拔任用干部的重要依據(jù)。
(三)優(yōu)化環(huán)境
著力優(yōu)化政務(wù)環(huán)境,加快轉(zhuǎn)變政府職能,認(rèn)真落實政務(wù)信息公開、首問負(fù)責(zé)、限時辦結(jié)、責(zé)任追究等制度。著力優(yōu)化政策環(huán)境,在財政、稅收、土地、信貸、人才等方面,制定出臺更加優(yōu)惠的扶持政策,吸引更多的投資主體參與城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。著力優(yōu)化法治環(huán)境,以創(chuàng)建全國綜合治理優(yōu)秀市為契機(jī),切實加強(qiáng)法治建設(shè),形成良好法治風(fēng)尚。著力優(yōu)化人文環(huán)境,大力弘揚安康精神,加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和監(jiān)督,加快建設(shè)社會信用體系,在全社會形成“人民城市人民建、人民城市人民管”的濃厚氛圍。
參考文獻(xiàn):
[1]中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要
[Z].北京:人民出版社,2011.
[2]國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)[Z].農(nóng)村工作通訊,
2014-03-19.
[3]劉海平.新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵探析[J].決策探索(下半月),2012,(7).
[4]徐啟方.安康市政府工作報告[N].安康日報,2014-03-05.
[責(zé)任編輯、校對:楊栓保]