熊德榮　江興

摘 要： 黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出，要全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。陜西省委、省政府就推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，作出了一系列重大部署。地處陜西南部的安康市在中省戰(zhàn)略定位中，是限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，用地條件較差，生態(tài)要求剛性。新型城鎮(zhèn)化如何定位、選擇什么樣的路徑、怎樣加快推進(jìn)，一直是各方面高度關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞： 生態(tài)功能區(qū)； 新型城鎮(zhèn)化； 保障機(jī)制

中圖分類號： F299.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0066-03

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀趨勢，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。安康作為國家限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，無疑是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神的當(dāng)務(wù)之急和重要任務(wù)。

一、安康市加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要意義

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。國家“十二五”規(guī)劃綱要指出：“堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，城鎮(zhèn)化率提高到51.5%。” [1] 2013年底，中央召開了城鎮(zhèn)化工作會議，圍繞推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，明確了指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則和重點任務(wù)；2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》正式發(fā)布實施；省委十二屆四次全會，對加快推進(jìn)我省新型城鎮(zhèn)化提出了要求。中省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的部署，為安康走出一條重點生態(tài)功能區(qū)的城鎮(zhèn)化之路指明了方向。堅定不移地推進(jìn)安康的新型城鎮(zhèn)化，具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。[2]

（一）從全國的發(fā)展來看，城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

1. 有利于擴(kuò)大投資。我國在目前的發(fā)展階段，投資需求的最大潛力在城鎮(zhèn)化。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，必然要加快城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而帶動第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造出巨大的投資需求。據(jù)專家測算，我國城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，將新增投資需求6.6萬億元，可替代10萬億元出口。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，能為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長提供強(qiáng)大的內(nèi)生動力。

2. 有利于拉動消費。擴(kuò)大消費是提高經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)能力的根本途徑。當(dāng)前，我國人口占世界人口的20%，且人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過4000美元，已進(jìn)入消費結(jié)構(gòu)升級的關(guān)鍵階段。同時，我國現(xiàn)有2億多農(nóng)民工，其中約有1.6億外出農(nóng)民工，農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量的富余勞動力。資料顯示，一個農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，消費需求會增加1萬多元。城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，可吸納1000多萬農(nóng)村人口進(jìn)城。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，將為釋放消費潛力開辟廣闊空間。

3. 有利于產(chǎn)業(yè)升級。城鎮(zhèn)化的過程實質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程。[3]城鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)和輻射作用，可帶動經(jīng)濟(jì)資源重組整合，引導(dǎo)生產(chǎn)要素合理流動，進(jìn)而助推工業(yè)發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，加快新興產(chǎn)業(yè)培育，從根本上優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)和整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。特別是城鎮(zhèn)化與第三產(chǎn)業(yè)緊密相連，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民向城鎮(zhèn)的集中，將極大地促進(jìn)商貿(mào)、餐飲、旅游等消費型服務(wù)業(yè)發(fā)展，帶動金融、保險、物流等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)興起，推動教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)業(yè)升級。

（二）從安康的發(fā)展來看，城鎮(zhèn)化是加快建設(shè)美麗富裕新安康的關(guān)鍵舉措

1. 城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相輔相成。安康要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型跨越，潛力在工業(yè)，希望在工業(yè)。近年來，安康始終把工業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長的“第一引擎”，按照大企業(yè)引領(lǐng)、大項目支撐、集群化發(fā)展、園區(qū)化承載的思路，不斷加快新型工業(yè)化步伐，工業(yè)經(jīng)濟(jì)保持了強(qiáng)勁增長的好勢頭。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的前提和基礎(chǔ)，而城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的載體和保障。只有“雙輪”驅(qū)動、協(xié)調(diào)發(fā)展，把工業(yè)化和城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合起來，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，才能更好地為新型工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

2. 城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的必由之路。當(dāng)前，安康城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾十分突出。主要是城鄉(xiāng)居民收入、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距大，一些農(nóng)村群眾的生活還比較困難，廣大農(nóng)村的基礎(chǔ)條件還比較落后，特別是農(nóng)村的公共服務(wù)滯后。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于加快農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，拓寬就業(yè)空間，增加農(nóng)民收入，有效解決農(nóng)村勞動力富余與農(nóng)村承載能力有限的矛盾；有利于加大對農(nóng)村的投入和扶持力度，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化和組織化經(jīng)營，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村群眾生產(chǎn)生活條件；有利于建立覆蓋城鄉(xiāng)全區(qū)域的社會保障體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

3. 城鎮(zhèn)化是惠民生促公平的重要舉措。目前，全市10縣區(qū)均屬秦巴集中連片特困山區(qū)，尚有1200多個貧困村100多萬貧困人口，尤其是88萬人居住在中高山偏遠(yuǎn)地區(qū)和暴雨、洪水等自然災(zāi)害威脅區(qū)。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，對于改善群眾的生存環(huán)境、提高生產(chǎn)生活質(zhì)量，從根本上改善民生、促進(jìn)社會公平，具有特殊意義。加速農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使全市人民共享發(fā)展成果，正是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。

二、安康市加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實基礎(chǔ)

安康城鎮(zhèn)化水平雖然滯后于全國全省，但已步入快速推進(jìn)期。2013年，國家、陜西和安康城鎮(zhèn)化率分別為53.73%、51.31%、41%，分別比2012年提高1.16、1.29、1.6個百分點，安康城鎮(zhèn)化增速快于全國全省。這并非急于求成、拔苗助長的結(jié)果，而是順勢而為、瓜熟蒂落的發(fā)展過程，這樣的推進(jìn)速度還會持續(xù)較長一個時期。

（一）工業(yè)化水平提升助推城鎮(zhèn)化發(fā)展

近年來，安康始終扭住經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心，推動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，在有質(zhì)量、有效益的基礎(chǔ)上保持了合理的經(jīng)濟(jì)增長速度，尤其是規(guī)模以上工業(yè)增速6年來一直排在全省前列，這種逆勢上揚的勢能還將持續(xù)釋放，為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程注入強(qiáng)勁動力。

（二）陜南避災(zāi)扶貧移民搬遷帶來歷史機(jī)遇

全市計劃十年搬遷22.6萬戶88萬人。目前已搬遷7.5萬戶 28.5萬人，前三年轉(zhuǎn)移的人口相當(dāng)于一個中等縣城的人口。隨著中省支持力度加大，在“政府推動”和“市場拉動”雙重動力作用下，城鎮(zhèn)化必然步入快速上升的通道。

（三）建設(shè)國家主體功能區(qū)試點示范市帶來契機(jī)

2013年，安康市委、市政府作出了大力發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的決策，這是主體功能區(qū)建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)合點。既為限制開發(fā)區(qū)域增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、合理發(fā)展適宜性產(chǎn)業(yè)騰出空間，又促進(jìn)生產(chǎn)要素向月河川道集聚，增強(qiáng)“三區(qū)兩園一中心”發(fā)展活力，突顯全市新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化引擎作用。這是安康未來城鎮(zhèn)化中最活躍的板塊和最能夠吸引發(fā)展要素的成長體，也是新型城鎮(zhèn)化的最大亮點。

三、安康市加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的工作重點

安康的新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)按照“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路”的要求，緊密結(jié)合重點生態(tài)功能區(qū)試點示范工作實際，堅持民生為本、生態(tài)為先，科學(xué)調(diào)整規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)格局，努力提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和水平。

（一）突出規(guī)劃引領(lǐng)

規(guī)劃是城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計，決定著城鄉(xiāng)發(fā)展的方向和未來，決定著把什么樣的城市留給子孫后代。要遵循中省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃在戰(zhàn)略層面對安康經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀要求，在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有重大規(guī)劃方案進(jìn)行審視，按照法定規(guī)劃程序科學(xué)實施相關(guān)工作。比如，委托西北大學(xué)城市建設(shè)與區(qū)域規(guī)劃研究中心編制了《安康市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大綱》，并出臺了《關(guān)于加快建設(shè)省級重點鎮(zhèn)和縣區(qū)（域）副中心鎮(zhèn)有關(guān)事項的通知》、《安康中心城市建設(shè)三年行動計劃》等配套文件。《大綱》提出要構(gòu)筑“一心一帶、七城多點”城鎮(zhèn)空間布局，按照綜合承載能力，把全市9個縣城劃定為適度拓展、控制規(guī)模和疏解限制三種類型。對中心城區(qū)劃定了“三區(qū)四線”控制范圍和管理辦法。這些都融入了生態(tài)文明理念，更加注重產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式以及堅守文脈等方面的轉(zhuǎn)變，更加注重觀念更新、體制革新、技術(shù)創(chuàng)新等方面的運用。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要嚴(yán)格依照這些要求來落實。堅決維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，通過強(qiáng)化宣傳、執(zhí)法管理和鐵腕治違，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐

城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展來支撐，否則就會出現(xiàn)“空城”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化就難以持續(xù)健康發(fā)展。國內(nèi)外有大量正反兩方面的例子，比如日本的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，主要是依靠工業(yè)企業(yè)的發(fā)展來吸納眾多農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，有力地拉動了內(nèi)需，促進(jìn)了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。而墨西哥在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，由于缺乏產(chǎn)業(yè)跟進(jìn)，導(dǎo)致大量盲目進(jìn)城的農(nóng)民找不到工作，在城市中心聚居地出現(xiàn)了連片的“貧民窟”，引發(fā)了很多社會問題。要積極優(yōu)化與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的生產(chǎn)力布局，樹立“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城融合、協(xié)調(diào)推進(jìn)”的理念，在提升中心城市產(chǎn)業(yè)聚積功能的同時，努力建成一批農(nóng)產(chǎn)品加工、商貿(mào)物流、文化旅游名鎮(zhèn)與社區(qū)。在避災(zāi)扶貧移民搬遷集中安置中，增加產(chǎn)業(yè)承接與吸納就業(yè)的能力，重點引進(jìn)和興辦一批勞動密集型企業(yè)，扶持壯大龍頭企業(yè)，支持群眾到工業(yè)企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、山林經(jīng)濟(jì)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)合作社組織務(wù)工增收，實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。

（三）提升公共服務(wù)

當(dāng)前，民生城建的理念已深入人心。但由于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的歷史欠賬，必須按照“民生也即民聲”的工作導(dǎo)向，更加專注傾聽群眾的呼聲，優(yōu)先加大群眾利用率較高的基礎(chǔ)設(shè)施投入，重點改善方便群眾生產(chǎn)生活的公共服務(wù)，加快城鎮(zhèn)路網(wǎng)、管網(wǎng)、市場、停車場、天然氣、休閑娛樂和環(huán)衛(wèi)等配套設(shè)施建設(shè)，重點提升上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等公共服務(wù)水平。要加快推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，有序放開中心城市落戶限制，放開縣城和集鎮(zhèn)戶籍限制，做好農(nóng)村居民進(jìn)城落戶工作。將進(jìn)城落戶農(nóng)民納入城市社會保障和公共服務(wù)體系，切實解決他們在收入、就業(yè)、住房、社保、子女就學(xué)等方面的難題，通過滿足他們市民化的需求，使之徹底融入城鎮(zhèn)生活。[4]

（四）著力改善生態(tài)

牢固樹立生態(tài)文明理念，同步推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，積極實施“天藍(lán)、水清、地綠、景美”生態(tài)環(huán)境工程，大規(guī)模開展植樹增綠活動，著力建設(shè)生態(tài)園林城市、生態(tài)示范縣、環(huán)境優(yōu)美鎮(zhèn)和生態(tài)宜居社區(qū)，實現(xiàn)人與自然和諧相處。切實加強(qiáng)水資源保護(hù)和綜合利用，著力抓好城鎮(zhèn)揚塵、工業(yè)廢氣、汽車尾氣、噪音污染治理，有效防止農(nóng)村面源污染。提升城鎮(zhèn)管理水平，建立健全環(huán)境衛(wèi)生綜合整治長效機(jī)制，下力氣解決占道經(jīng)營、違法建設(shè)、亂放垃圾、亂倒污水、亂丟雜物等問題，努力創(chuàng)造整潔舒適的生活環(huán)境。

（五）充分彰顯特色

特色是城鎮(zhèn)的魅力所在。對安康來說，城鎮(zhèn)建設(shè)重點要突出兩大特色：一是山水特色。充分發(fā)揮山水優(yōu)勢，在保護(hù)城鎮(zhèn)原生態(tài)山水風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，切實規(guī)劃和建設(shè)一批森林公園、休閑綠地、親水景觀，充分展現(xiàn)安康中心城市和縣城集鎮(zhèn)融山親水、山水環(huán)繞的獨特魅力。同時，要突出群眾普遍認(rèn)同的地域名品和稀有珍品，大力培育市樹市花、縣樹縣花，為城鎮(zhèn)添色增彩。二是人文特色。切實加強(qiáng)對歷史古跡、民俗風(fēng)情、地域文化、人文精神的保護(hù)、挖掘和利用，充分吸收現(xiàn)代文明成果和現(xiàn)代文化精髓，吸取更多的先進(jìn)理念和文化元素，著力提高城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)管理水平，使自然風(fēng)貌與人文景觀融為一體、城鎮(zhèn)功能和城鎮(zhèn)形象珠聯(lián)璧合、現(xiàn)代文明與歷史文化交相輝映。

四、安康市加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的保障機(jī)制

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是一項事關(guān)全局、影響長遠(yuǎn)的綜合工程，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，創(chuàng)新體制機(jī)制，確保取得實效。

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

安康市應(yīng)成立加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立聯(lián)席會議制度，負(fù)責(zé)全市城鎮(zhèn)建設(shè)的組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定和宏觀指導(dǎo)。各縣區(qū)也要成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、決策機(jī)制和工作機(jī)制，及時研究解決城鎮(zhèn)化工作中的重大問題。各級各部門要把實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略擺在更加突出的位置，做到領(lǐng)導(dǎo)有力、責(zé)任落實、措施到位。各級黨政一把手要投入足夠的精力抓城鎮(zhèn)建設(shè)，重大問題親自解決，主要工作親自落實。各重點職能部門要各司其職、各負(fù)其責(zé)，齊抓共管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時，不斷加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和人才隊伍建設(shè)。

（二）創(chuàng)新機(jī)制

大力創(chuàng)新投融資機(jī)制，積極拓寬融資渠道，充分運用TOT、BOT等多種方式，吸引更多社會資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營和維護(hù)等領(lǐng)域。按照國家有關(guān)政策，支持組建城鎮(zhèn)建設(shè)投資開發(fā)公司，鼓勵有實力的企業(yè)運用多種模式參與城鎮(zhèn)建設(shè)。實行嚴(yán)格的土地供應(yīng)政策，認(rèn)真做好城鎮(zhèn)土地儲備工作，不斷完善農(nóng)村土地征用制度。推進(jìn)城鄉(xiāng)管理機(jī)制創(chuàng)新，按照規(guī)劃、建設(shè)、管理分離和決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則，理順城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理體制，切實強(qiáng)化鎮(zhèn)辦、街道、社區(qū)的管理職能。完善督查考核機(jī)制，建立健全加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的督查和考核體系，堅持把城鎮(zhèn)化建設(shè)工作納入年度目標(biāo)責(zé)任考核，作為評價考核領(lǐng)導(dǎo)班子和選拔任用干部的重要依據(jù)。

（三）優(yōu)化環(huán)境

著力優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，加快轉(zhuǎn)變政府職能，認(rèn)真落實政務(wù)信息公開、首問負(fù)責(zé)、限時辦結(jié)、責(zé)任追究等制度。著力優(yōu)化政策環(huán)境，在財政、稅收、土地、信貸、人才等方面，制定出臺更加優(yōu)惠的扶持政策，吸引更多的投資主體參與城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。著力優(yōu)化法治環(huán)境，以創(chuàng)建全國綜合治理優(yōu)秀市為契機(jī)，切實加強(qiáng)法治建設(shè)，形成良好法治風(fēng)尚。著力優(yōu)化人文環(huán)境，大力弘揚安康精神，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和監(jiān)督，加快建設(shè)社會信用體系，在全社會形成“人民城市人民建、人民城市人民管”的濃厚氛圍。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要

[Z].北京：人民出版社，2011.

[2]國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）[Z].農(nóng)村工作通訊，

2014-03-19.

[3]劉海平.新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵探析[J].決策探索（下半月），2012，（7）.

[4]徐啟方.安康市政府工作報告[N].安康日報，2014-03-05.

[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]