努力完善中小學校長教師交流輪崗制度

朱永新

誰站在講臺上，誰就決定著教育的品質。教師是教育過程中最重要、最關鍵的因素。師資質量是推進教育公平中至關重要的“軟件”。近幾年全國各地推行的“義務教育學校標準化建設”，有效地推進了城鄉(xiāng)學校在經費投入、硬件資源配置方面的均衡發(fā)展，但是卻很難在短期內實現(xiàn)城鄉(xiāng)師資的均衡配置，這也成為制約農村與邊遠地區(qū)教育質量提高的“瓶頸”。

國內外的經驗表明，實行校長和教師的交流輪崗制度，是有效提高農村和邊遠地區(qū)教育質量的方法之一。為此，國家近年來一直努力推進校長教師交流輪崗工作?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確將實行校長教師交流輪崗作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置、辦好人民滿意教育的一項戰(zhàn)略舉措?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》也明確要求首先在縣（區(qū)）域內實行校長教師交流制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，并且逐步在更大范圍內推進。國務院在《關于加強教師隊伍建設的意見》中更具體地把建立縣（區(qū)）域內義務教育學校校長教師輪崗交流機制，作為加強城鄉(xiāng)教師隊伍建設的重要途徑。

今年9月，教育部、財政部、人力資源和社會保障部等部委聯(lián)合印發(fā)了《關于推進縣（區(qū)）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，對加快推進縣（區(qū)）域內義務教育學校校長教師交流輪崗工作的具體方法與時間安排等進行了全面部署。教育部教師工作司負責人在答記者問時表示，將多措并舉加快推進義務教育學校校長教師交流輪崗，努力讓每所學校都能有好的校長、好的教師，讓每個學生都能享受到優(yōu)質的教育。

上述文件為下一階段校長教師交流的問題提供了指導性、操作性的政策依據(jù)。但是我們應該充分認識這項工作的艱巨性、復雜性。據(jù)全國教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)和課題組實地調查發(fā)現(xiàn)，這項工作在實施過程中遇到了多種障礙，包括經費不足、配套保障措施不到位、交流輪崗組織管理不力、監(jiān)督評價缺失等，因而造成教師、校長流動率低、效果差，流動難以推進的局面。目前全國各地縣（區(qū)）域內城鄉(xiāng)教師、校長在學歷、職級、待遇方面差距仍然較大。除沈陽、成都等少數(shù)地區(qū)外，我國大部分地區(qū)城鄉(xiāng)校長、教師的交流率均在5%以下，與教育部提出的10%～15%的流動率目標相去甚遠。

解決城鄉(xiāng)之間師資的均衡配置，完善義務教育階段校長與教師交流的政策，需要我們因地制宜，制定更加詳盡、更加切實可行的操作辦法。具體可以從以下幾個方面著手：

一、將“縣域內義務教育學校教師、校長交流輪崗”確立為一種制度，明確交流輪崗工作的目標、范圍和策略

三部委的文件明確指出，要“加快建立縣（區(qū)）域內校長教師交流輪崗制度。力爭用3至5年時間實現(xiàn)縣（區(qū)）域內校長教師交流的制度化、常態(tài)化，率先實現(xiàn)縣（區(qū)）域內校長教師資源均衡配置，支持鼓勵有條件的地區(qū)在更大范圍內推進，為義務教育均衡發(fā)展提供堅強的師資保障”。根據(jù)這個要求，推進校長教師交流應遵循“國家主導、省級統(tǒng)籌、以縣為主，雙向交流、共同發(fā)展，以人為本、分類指導”的基本原則，要采取切實措施，進一步擴大校長教師交流覆蓋面。

在交流主體方面，以城區(qū)名校與農村薄弱校間的校長輪崗和骨干教師與薄弱教師間的交流為主，確保師資在城鄉(xiāng)間的均衡分配和優(yōu)質師資向農村的流動。流動時限可定為小學校長6年制、中學校長3年制、教師1～3年制。教師、校長的交流由地方教育行政部門在國家層面政策的統(tǒng)一要求下，結合本區(qū)域實際情況，制定具體多樣的實施辦法。

三部委文件對交流人員的范圍做了清晰的規(guī)定，如義務教育階段公辦學校校長、副校長在同一所學校連續(xù)任滿兩屆后，原則上應交流。在同一所學校連續(xù)任教達到地方教育行政部門規(guī)定年限的專任教師均應交流輪崗。對教師在同一所學校連續(xù)任教年限的規(guī)定，應與中小學學制學段相銜接。城鎮(zhèn)學校、優(yōu)質學校每學年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師交流輪崗應不低于交流總數(shù)的20%。文件既有規(guī)范性的政策要求，也給地方留下了政策空間。

交流方式上，可以通過組建教育集團或對口結對的一體化等形式，在集團內部或對口學校之間相對固定交流，用統(tǒng)一標準評估教育質量。

二、建立“縣管校用”的義務教育教師管理制度

三部委的文件要求全面推進“縣管校聘”的管理改革，加強縣（區(qū)）域內義務教育學校教師的統(tǒng)籌管理，為教師資源的均衡配置和合理流動提供制度保障。這就要求對教師隊伍管理模式進行重大的變革，建立“縣管校用”的義務教育教師管理制度，由縣級教育行政部門會同有關部門統(tǒng)一管理教師人事關系和聘任交流，委派學校對教師進行日常教學事務的管理。這樣，可以有效規(guī)避與《教師法》第十七條中教師與學校聘任關系的沖突，實現(xiàn)教師由“學校人”向“系統(tǒng)人”的轉變。因此，應盡快在全國范圍內建立健全“縣管校用”的教師管理制度，為推進縣域內義務教育學校教師、校長交流提供根本的組織保障和法律依據(jù)。

三、明確責任主體，成立專門機構并完善工作機制

三部委的文件明確要求，要在黨委政府統(tǒng)一領導下，“各級教育、組織、編制、財政、人社等部門形成聯(lián)動機制，加強統(tǒng)籌規(guī)劃、政策指導和督導檢查，并明確各級相關職能部門的工作責任”。因此，各縣區(qū)要成立強有力的組織領導機構，由各級政府一把手領導或分管領導親自負責統(tǒng)籌，會同教育、財政、人社、編制等部門形成聯(lián)動機制，協(xié)同制定政策和規(guī)章制度，全面系統(tǒng)地在全國部署縣域內義務教育學校教師、校長交流輪崗的戰(zhàn)略規(guī)劃和行動方案，將縣域內教師、校長交流輪崗成效作為問責和考核各級政府和相關部門政績的重要指標。同時，要建立校長教師交流輪崗政策的信息公開制度，切實維護參與交流輪崗校長教師的合法權益。

四、設立專項經費推動交流輪崗工作

專項經費可以為縣域內教師、校長流動輪崗制度的推進提供財政保障。建議設立由中央到地方不同配額構成的專項資金，為校長教師提供流動經費補貼。經費劃撥與支付由各級財政部門掌控，由專門機構小組監(jiān)督管理，實行透明公開的自地方到中央的申報、審批、發(fā)放、匯報一體化專項經費管理機制。

五、建立交流輪崗工作的監(jiān)督評價機制

有效的監(jiān)督評價機制是確保和提高校長教師交流輪崗成效的制度保障。建議由交流目的地學校作為考核單位，成立由校行政管理團隊和在校教師、學生代表組成的專門督導評價小組，為校長教師分別制定一套交流工作評價指標體系、評判標準和評價策略，對交流工作績效進行實時監(jiān)督與評價，確保交流的效果，并為交流制度的完善提供反饋和依據(jù)。

六、建立全國義務教育學校校長教師電子檔案庫

建立全國義務教育學校校長教師電子檔案庫，實時掌握關于教師校長的基本情況、工作活動與表現(xiàn)、專業(yè)發(fā)展歷程等信息，為師資資源配置和人事管理提供現(xiàn)代化的基礎信息平臺。在校長教師交流制度建設中，該電子檔案庫可以成為專門機構小組進行城鄉(xiāng)師資資源調配和流動情況監(jiān)督管理的基礎數(shù)據(jù)庫，可以成為專項經費劃撥和審核的數(shù)據(jù)依據(jù)，可以成為校長教師流動輪崗工作的監(jiān)督、評估、反饋平臺，可規(guī)避流動后離崗、瀆職等不良現(xiàn)象。

七、完善流動輪崗校長教師的激勵機制

三部委的文件明確指出：要在編制核定、崗位設置、職務（職稱）晉升、聘用管理、業(yè)績考核、培養(yǎng)培訓、薪酬福利、評優(yōu)表彰等方面制定優(yōu)惠傾斜政策，激發(fā)校長教師參與交流輪崗的積極性和主動性。樹立正確用人導向，把到艱苦邊遠地區(qū)和薄弱學校工作作為培養(yǎng)鍛煉校長、教師的重要平臺，與其職業(yè)發(fā)展進行全過程、全方位的有機銜接。所以，各級教育行政部門要盡快完善激勵機制，建立獎懲制度，對于積極參與輪崗的校長教師，在職稱評定、評優(yōu)評先、求學深造等各種事務中，相對于同等條件下的其他人，給予各種制度上的傾斜與扶持，同時做好優(yōu)秀輪崗校長教師的宣傳報道工作，吸引更多校長教師自覺自愿主動加入輪崗隊伍。

八、堅持以人為本，爭取校長教師和全社會的理解、認同和支持

三部委文件中明確要求，必須實行人性化管理，讓校長教師自覺自愿參與交流，交流工作才不會流于形式，才能取得實效?！耙y(tǒng)籌各類學校發(fā)展需要與交流對象的實際情況，實行剛性流動與柔性流動相結合，政策兜底與激勵引導相結合，政策引導為主，行政手段為輔。”同時，要求各級教育行政部門和學校將交流輪崗工作與教師隊伍的結構優(yōu)化結合起來，要“多給校長教師一些人文關懷，多做一些暖人心的工作，讓參與交流的校長教師經濟上得到實惠，精神上得到鼓勵，地位上得到提高，事業(yè)上得到發(fā)展，使校長教師真正愿意流動、主動參與流動”。

三部委的文件對校長教師的交流輪崗制定了具體的路線圖和時間表：2014年進行總體部署和經驗交流，印發(fā)相關政策文件，啟動推進交流的專項工作措施，交流輪崗工作初見成效。2015年通過專項措施、經驗交流和新聞宣傳，持續(xù)加大工作推進力度。2016年將對先行先試、取得顯著工作成效的省份開展檢查驗收，予以宣傳表彰。2017年開展校長教師交流輪崗工作專項督導檢查。2018年對工作滯后或不力的省份，逐省進行工作指導和幫扶，要求提出整改措施。

從目前的情況來看，義務教育階段校長教師交流輪崗已經是箭在弦上，蓄勢待發(fā)。如何解決教師流動輪崗以后的教師隊伍建設，如何解決城市教師到農村邊遠地區(qū)的周轉住房與吃飯問題，如何解決農村校長教師到城市學校的工作適應問題，都有待研究與探索。這是一項前所未有的工作，盡管國內外有一些成功的經驗，卻由于我國幅員遼闊、地區(qū)之間差異性大，很難簡單復制。未來此項工作仍然需要我們不斷探索、不斷完善。

（本文作者系民進中央副主席、中國教育學會副會長。文中引用參考了李玲教授主持的教育部哲學社會科學研究2010年度重大課題攻關項目《構建城鄉(xiāng)一體化的教育體制機制研究》等成果，特此致謝。）

（責 編 子 君）