鮑海燕

[摘 要]1911年，辛亥革命爆發(fā)，呼倫貝爾地區(qū)叛亂者次年宣布“獨(dú)立”。該事件是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外多種因素綜合作用的產(chǎn)物。其時(shí)，初掌政權(quán)的北洋政府對(duì)呼倫貝爾地區(qū)的叛亂采取應(yīng)對(duì)舉措。通過(guò)對(duì)這些舉措的探究，由此反映出北洋政府自身兩大基本特點(diǎn)：新政權(quán)的不穩(wěn)定性及局限性；肩負(fù)承上啟下的歷史任務(wù)。這兩個(gè)特點(diǎn)決定了北洋政府所采取的政策在制定、實(shí)施過(guò)程的局限性。但就相關(guān)政策制定目的和成效而言，其對(duì)穩(wěn)定呼倫貝爾地區(qū)的動(dòng)蕩局勢(shì)、恢復(fù)中央政府在該地區(qū)主權(quán)，仍起到十分重要的作用。

[關(guān)鍵詞]呼倫貝爾“獨(dú)立”；北洋政府；應(yīng)對(duì)舉措

一、呼倫貝爾“獨(dú)立”始末

辛亥革命爆發(fā)后，外蒙局勢(shì)動(dòng)蕩。在沙俄的鼓動(dòng)下，1911年12月1日，哲布尊丹巴集團(tuán)正式宣布獨(dú)立。1912年年底，哲布尊丹巴政權(quán)完成了對(duì)唐努烏梁素海之外整個(gè)外蒙古地區(qū)的控制，還向內(nèi)蒙古六盟和呼倫貝爾、歸化土默特、察哈爾等盟旗發(fā)出通報(bào)和號(hào)召，要求呼應(yīng)“獨(dú)立”，歸順乃至加入新成立的蒙古獨(dú)立國(guó)家。

首先響應(yīng)者是當(dāng)時(shí)歸黑龍江省管轄的呼倫貝爾地區(qū)，在沙俄駐呼倫（今海拉爾）領(lǐng)事烏薩蒂的指使下起事。1911年9月至10月間，呼倫貝爾各旗上層作出“獨(dú)立”決議。1912年1月14日，勝福等人組成“大清帝國(guó)義軍”，“遵照庫(kù)倫來(lái)文，宣告獨(dú)立?！盵1]翌日，蒙旗武裝攻入城內(nèi)，宣布“獨(dú)立”，成立隸屬于庫(kù)倫政府的“自治政府”。2月12日，勝福集團(tuán)在俄軍協(xié)助下占領(lǐng)吉拉林（室韋）等地，控制了整個(gè)呼倫貝爾地區(qū)。5月，哲布尊丹巴令勝福在呼倫貝爾成立機(jī)構(gòu)，以“蒙古國(guó)統(tǒng)轄大臣職銜，統(tǒng)治呼倫貝爾地區(qū)，獨(dú)立于中國(guó)政府管轄之外?！盵2]呼倫貝爾在形式上成為外蒙古的組成部分。俄國(guó)商民亦利用特殊地位，在幾年之內(nèi)與勝福簽訂捕魚(yú)、伐木和采礦等各種合同40余份，幾乎控制呼倫貝爾境內(nèi)各種資源的開(kāi)發(fā)掠奪權(quán)。[3]1915年11月6日，中俄談判，簽訂《中俄呼倫條約》（即《中俄會(huì)訂呼倫貝爾條件》），如此一來(lái)，呼倫貝爾成為沙俄策動(dòng)蒙古“獨(dú)立”、“自治”事件的重要組成部分，成為俄國(guó)多方控制的區(qū)域。

二、北洋政府應(yīng)對(duì)呼倫貝爾“獨(dú)立”事件的舉措

呼倫貝爾地區(qū)的“獨(dú)立”，對(duì)于北洋政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)突發(fā)性事件。北洋政府意識(shí)到該問(wèn)題的嚴(yán)重性，從中央到地方，各級(jí)政府官員以及呼倫貝爾民眾在奪回呼倫貝爾地區(qū)的主權(quán)問(wèn)題上從未放棄過(guò)努力。

（一）勸撫

勝福等宣告呼倫貝爾“獨(dú)立”后，政府方面并未料到該事件的嚴(yán)重性，誤以為“似由排漢而起”。黑龍江巡撫周樹(shù)模在給內(nèi)閣外務(wù)部的奏報(bào)中認(rèn)為，“查呼倫貝爾地隸黑龍江，與其他蒙古地方不同……此次變起，其宣告書(shū)明言大清帝國(guó)義軍，不受漢官節(jié)制。是其志在仇漢，與他處獨(dú)立不同”。加之蒙旗總管勝福來(lái)電，情愿受撫，綜合這些情況，他認(rèn)為“顯系變亂驅(qū)官，不得視為交戰(zhàn)團(tuán)體”。[4]1912年1月18日，電告東三省總督趙爾巽：“如果只不受漢官節(jié)制，則揀素洽蒙情旗員接署”。周數(shù)模委派杜蔭田、于家銘為勸諭委員前往勸撫。各蒙旗總管有所轉(zhuǎn)變，欲“取消獨(dú)立”。23日，勝福等人因俄國(guó)外交官烏薩蒂的威脅，“頓翻前議”，杜蔭田以“道廳全準(zhǔn)蒙員接替”為條件繼續(xù)安撫，勝福不接受。杜蔭田等委員根據(jù)具體情況得出結(jié)論，此次“獨(dú)立”事件與俄國(guó)有直接關(guān)系。24日，勝福、車(chē)和扎等人進(jìn)攻臚濱府（今滿(mǎn)洲里），俄駐齊齊哈爾、海拉爾領(lǐng)事出面干涉，阻撓中國(guó)政府派兵鎮(zhèn)壓，稱(chēng)“鐵路界內(nèi)華兵不得與蒙人沖突；鐵路運(yùn)兵，非俄政府特別允許不能照辦”，而且“路界亦不容留道廳官吏居住，限期迫令出站?！盵5]漢官勸諭無(wú)果、派兵受阻，黑龍江當(dāng)局增派八旗協(xié)領(lǐng)慶善、驍騎校景明等赴呼倫勸撫。勝福又一度動(dòng)搖，但再次反悔，滿(mǎn)洲里遂被叛軍占領(lǐng)。

北洋政府做出的勸撫的決策，集中在變亂初期，從下級(jí)到上級(jí)政府官員沒(méi)有意識(shí)到事情的嚴(yán)重性，對(duì)外部環(huán)境了解不甚，只按照因政局動(dòng)蕩而引起的內(nèi)部動(dòng)亂來(lái)處理，采取了保守的方式。

（二）武裝抵抗

中央政府對(duì)叛亂集團(tuán)的勸撫無(wú)效，地方官員試圖采用武力手段鎮(zhèn)壓叛亂風(fēng)潮。

1912年1月15日，勝福集團(tuán)的武裝進(jìn)入呼倫城，占領(lǐng)官署，呼倫道臺(tái)準(zhǔn)備率兵反擊，烏薩蒂威脅說(shuō)：“雙方交戰(zhàn)，炮彈若落入站界，即行調(diào)兵干涉?！焙魝惖琅_(tái)恐“惹起國(guó)際交涉”，被迫將駐軍撤進(jìn)東清鐵路站界。起初的武裝抵抗還未開(kāi)始就被迫結(jié)束，勝福等人順利占領(lǐng)呼倫城。2月2日，陳巴爾虎旗總管車(chē)和扎率領(lǐng)數(shù)百名蒙古兵，在俄軍的協(xié)助下，攻擊臚濱府。守衛(wèi)臚濱城的巡防兵一個(gè)營(yíng)立即還擊，“斃沙俄西伯利亞第十五號(hào)聯(lián)隊(duì)軍官勞喀普林斯基及俄兵四名、叛軍二十名，傷敵多名，繳獲沙俄軍用地圖十幅。”[6]4日，叛軍又攻臚濱府，俄國(guó)增調(diào)兵力，威脅臚濱公署，“限十二點(diǎn)鐘交槍馬，否則開(kāi)炮轟擊”。臚濱知府張壽增出面談判，“磋商四小時(shí)之久”，蒙俄方不肯讓步，而且不承認(rèn)進(jìn)攻中國(guó)駐軍的事實(shí)，稱(chēng)“并無(wú)俄兵”，后又稱(chēng)“非我之命令”。張壽增鑒于“兵力不敷”，若開(kāi)戰(zhàn)“必至牽動(dòng)外交，不得已將槍馬交蒙，下午四鐘帶兵出署”，后乘車(chē)返回齊齊哈爾。中國(guó)的武裝抵抗失敗。

在當(dāng)時(shí)內(nèi)外混亂的情況下，北洋政府對(duì)叛亂集團(tuán)所進(jìn)行的武裝抵抗并不能起到實(shí)質(zhì)性的作用。況且，只是當(dāng)?shù)伛v軍進(jìn)行反抗，剛剛經(jīng)歷戰(zhàn)亂的北洋軍閥部隊(duì)，無(wú)力出兵與俄國(guó)公然對(duì)抗，結(jié)果自然是失敗的。

（三）外交交涉

呼倫貝爾的“獨(dú)立”，使中國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到俄國(guó)對(duì)我國(guó)領(lǐng)土的極大野心，意識(shí)到俄國(guó)在呼倫貝爾問(wèn)題中的重要作用。中國(guó)政府希冀采取和平方式，在呼倫貝爾的問(wèn)題上與俄國(guó)達(dá)成統(tǒng)一看法。于是，中俄間關(guān)于中國(guó)北部邊疆外交上的往來(lái)成為北洋政府外交體系中尤為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

呼倫貝爾宣告“獨(dú)立”后，俄國(guó)對(duì)該事件上的大力扶持使中國(guó)政府認(rèn)識(shí)到“俄人安心助蒙，已屬悍然不顧”。曾令駐俄公使向俄國(guó)政府提出抗議，指斥和抗議俄國(guó)偽裝中立，支持、援助以至直接出兵參與呼倫貝爾“獨(dú)立”的行為，并多次籌劃出兵收復(fù)呼倫貝爾地區(qū)，因俄方以武力相威脅而沒(méi)有成功。

沙俄在脅迫北洋軍閥政府簽署了承認(rèn)外蒙古“獨(dú)立”現(xiàn)狀的《聲明文件》之后，又謀求使袁世凱政府承認(rèn)在俄國(guó)實(shí)際控制下的呼倫貝爾“獨(dú)立”現(xiàn)狀。1914年2月19日，俄國(guó)駐北京公使庫(kù)朋斯齊向北京政府提出了關(guān)于“恢復(fù)中國(guó)在呼倫貝爾主權(quán)之條件”。3月，俄使烏薩蒂向北京政府提出了將呼倫貝爾作為“自治區(qū)域”的條件。通過(guò)這些文件的簽署，俄國(guó)幾乎把持了呼倫貝爾地區(qū)的各項(xiàng)權(quán)益，架空了中國(guó)政府對(duì)呼倫貝爾的統(tǒng)轄權(quán)。后經(jīng)協(xié)商，1915年11月6日，俄國(guó)脅迫袁世凱政府簽訂《中俄呼倫條約》，北京政府承認(rèn)呼倫貝爾為“特別區(qū)域”。至此，在呼倫貝爾地區(qū)宣告“獨(dú)立”、“自治”的八年時(shí)間里，呼倫貝爾在中俄的外交交涉下，地位由“自治”轉(zhuǎn)為“特別區(qū)域”。在這八年的大部分時(shí)間里，呼倫貝爾地區(qū)的主權(quán)在名義上仍歸屬中華民國(guó)，受黑龍江省長(zhǎng)官的監(jiān)督。實(shí)際上，中國(guó)政府既不能駐兵，又不能管理該地區(qū)的內(nèi)政外交；俄國(guó)在呼倫貝爾地區(qū)的實(shí)際權(quán)益并沒(méi)有削弱，反而，這個(gè)條約的簽訂，使俄國(guó)在呼倫貝爾地區(qū)的權(quán)利合法化。

（四）出臺(tái)對(duì)蒙政策

民國(guó)初興，北洋軍閥政府還在和南方革命黨人爭(zhēng)奪中央政府實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對(duì)沙俄策動(dòng)的外蒙古和呼倫貝爾“獨(dú)立”幾乎沒(méi)有還擊之力，在外交交涉中也沒(méi)有獲得顯著的成果。加之蒙古盟旗普遍不認(rèn)同共和、民國(guó)，這給北洋政府收回主權(quán)的行動(dòng)帶來(lái)諸多不便。“先弭內(nèi)亂，以杜外侮”，在邊疆地區(qū)局勢(shì)動(dòng)蕩的情況下，維持統(tǒng)治、穩(wěn)定局勢(shì)是剛剛掌握政權(quán)的北洋軍閥政府亟須處理的問(wèn)題，據(jù)此，北洋政府出臺(tái)了以維護(hù)蒙古僧俗封建主特權(quán)為目的的政策。

東三省、直隸及內(nèi)蒙古是北洋軍閥的勢(shì)力范圍，也是在辛亥革命中沒(méi)有宣布“獨(dú)立”、脫離清王朝統(tǒng)治的地區(qū)，封建舊勢(shì)力比較強(qiáng)大。袁世凱握權(quán)后，提出優(yōu)待清室的條件，并獎(jiǎng)勵(lì)歸屬共和的各蒙古王公。試圖先穩(wěn)住內(nèi)蒙局勢(shì)。

在中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，設(shè)蒙藏院，旨在疏通和建立如同清政府理藩院與蒙古、西藏上層封建統(tǒng)治者傳統(tǒng)的隸屬關(guān)系，對(duì)蒙古、西藏等少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行傳統(tǒng)的封建統(tǒng)治，控制各少數(shù)民族封建上層。

在籠絡(luò)蒙古王公上層方面，1914年8月21日，經(jīng)蒙古王公聯(lián)合會(huì)提出、北洋政府參議院修改后的《蒙古待遇條例》正式通過(guò)公布。1915年1月30日，袁世凱令蒙藏院擬定《馭蒙說(shuō)帖》，5月，公布《蒙人服官內(nèi)地辦法》。9月，又制定特賞蒙古榮典條目。由此，蒙古族官員在由漢族建立的政權(quán)里擁有了參政權(quán)。

北洋政府通過(guò)《蒙古待遇條例》和加封晉爵等措施，維護(hù)了蒙古封建王公制度。辛亥革命之后，蒙古王公雖然都懼怕“民主共和”會(huì)剝奪他們的封建地位，部分人蠢蠢欲動(dòng)，企圖發(fā)難，但真正起兵叛亂者寥寥無(wú)幾。這說(shuō)明大部分蒙古僧俗封建主是不愿意背離祖國(guó)的。所以當(dāng)袁世凱政府實(shí)行保留他們?cè)械姆饨ㄌ貦?quán)地位不變并加以籠絡(luò)的時(shí)候，這些封建階層的代表人物就“傾心內(nèi)向”了。

在豐厚的利益誘惑和獎(jiǎng)勵(lì)政策下，北洋政府基本穩(wěn)定了內(nèi)蒙古動(dòng)蕩的局勢(shì)，為后來(lái)取消呼倫貝爾“獨(dú)立”奠定了內(nèi)部基礎(chǔ)。與此同時(shí)，穩(wěn)定了北洋軍閥政府在蒙古地區(qū)的統(tǒng)治權(quán)，得到了蒙古上層封建王公的認(rèn)可。

（五）東蒙古王公會(huì)議的召開(kāi)

在北洋軍閥政府制定的拉攏政策下，各盟旗王公主動(dòng)向北京政府靠攏。為了進(jìn)一步抵制沙俄的侵略陰謀，防止蒙古王公離心運(yùn)動(dòng)的蔓延，穩(wěn)定北洋軍閥控制的北方數(shù)省的局勢(shì)，袁世凱積極推行封建籠絡(luò)政策，以便使蒙古王公能夠理解袁世凱“民主共和”的真實(shí)內(nèi)容。

1912年10月28日，第一次東蒙古王公會(huì)議在長(zhǎng)春召開(kāi)，中華民國(guó)政府在會(huì)議開(kāi)始時(shí)提出了10項(xiàng)議案，11月1日，蒙古王公及各旗代表以簽名方式通過(guò)了中華民國(guó)政府提出的10項(xiàng)議案，并作為最后決議。第一次東蒙古王公會(huì)議召開(kāi)后，哲里木盟十旗正式歸順民國(guó)政府，袁世凱北洋軍閥政權(quán)也從此確立了在哲里木盟的統(tǒng)治和管轄權(quán)。但外蒙古、呼倫貝爾“獨(dú)立”問(wèn)題仍然是中華民國(guó)政府面臨的重要問(wèn)題。1913年10月13日至16日，哲里木盟十旗王公在長(zhǎng)春召開(kāi)了第二次聯(lián)合會(huì)議。這次會(huì)議，取消呼倫貝爾“獨(dú)立”的問(wèn)題提上日程。但此次會(huì)議，只在東四盟聯(lián)合防務(wù)辦法等次要問(wèn)題上達(dá)成一致，其他重要的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題均未得到解決。經(jīng)過(guò)兩次東蒙王公會(huì)議，蒙漢封建統(tǒng)治階級(jí)最終達(dá)成協(xié)議，內(nèi)蒙古東部地區(qū)的局勢(shì)逐漸平靜下來(lái)。

雖然兩次東蒙古王公會(huì)議并沒(méi)有對(duì)解決呼倫貝爾“獨(dú)立”做出一個(gè)明確的決議，但首先將內(nèi)蒙古東部地區(qū)的局勢(shì)穩(wěn)定下來(lái)，這對(duì)相鄰的呼倫貝爾地區(qū)十分有利。中央政府控制了內(nèi)蒙古的局勢(shì)，可以重點(diǎn)解決呼倫貝爾地區(qū)的問(wèn)題，而不必?fù)?dān)心有更大的聯(lián)合動(dòng)亂發(fā)生。

三、關(guān)于北洋政府應(yīng)對(duì)呼倫貝爾“獨(dú)立”、“自治”舉措的評(píng)價(jià)

關(guān)于北洋政府針對(duì)呼倫貝爾“獨(dú)立”事件所做出的應(yīng)對(duì)舉措及該事件發(fā)生的背景來(lái)看，在整個(gè)過(guò)程中，北洋政府表現(xiàn)出自身兩大基本特點(diǎn)：新政權(quán)的不穩(wěn)定及局限性；肩負(fù)承上啟下的歷史任務(wù)。

（一）新政權(quán)的不穩(wěn)定及局限性

北洋軍閥集團(tuán)在封建專(zhuān)制政權(quán)中崛起，以“共和國(guó)”的形式執(zhí)掌統(tǒng)治大權(quán)，且需要帝國(guó)主義勢(shì)力的支持。這樣的統(tǒng)治集團(tuán)看起來(lái)十分矛盾，也正是由于其自身的矛盾性，決定了北洋軍閥集團(tuán)以封建地主階級(jí)為其主要的社會(huì)基礎(chǔ)。尤其在統(tǒng)治初期，中央政府制定的一系列對(duì)蒙政策都是在危機(jī)重重的情況下作為應(yīng)急措施而做出的臨時(shí)反應(yīng)，沒(méi)有全面的、系統(tǒng)的政策體系，其目的是穩(wěn)定邊疆局勢(shì)，爭(zhēng)取帝國(guó)主義勢(shì)力的支持，保護(hù)新政府的執(zhí)政權(quán)力。所以北洋政府針對(duì)呼倫貝爾“獨(dú)立”所做出的應(yīng)對(duì)舉措，無(wú)論是出臺(tái)對(duì)蒙政策還是與俄國(guó)進(jìn)行外交交涉，并沒(méi)有顯示出新政權(quán)的優(yōu)勢(shì)，外交上也節(jié)節(jié)敗退，將呼倫貝爾地區(qū)變?yōu)閷?shí)際上由俄國(guó)控制的“特別區(qū)域”，使得沙俄長(zhǎng)驅(qū)直入，掌握在呼倫貝爾地區(qū)的實(shí)際霸權(quán)，攫取資源。中國(guó)政府只是在形式上擁有呼倫貝爾地區(qū)的主權(quán)。而且由于北洋政府的妥協(xié)退讓?zhuān)坏沟煤魝愗悹柕貐^(qū)長(zhǎng)時(shí)間獨(dú)立、自治，而且?guī)?dòng)了周邊盟旗局勢(shì)的混亂。

北洋軍閥統(tǒng)治集團(tuán)在中國(guó)社會(huì)局勢(shì)發(fā)生開(kāi)天辟地的大變動(dòng)之時(shí)誕生，其自身的不穩(wěn)定及局限性是無(wú)法避免的，這種不穩(wěn)定性給覬覦中國(guó)領(lǐng)土的帝國(guó)主義勢(shì)力帶來(lái)先機(jī)，民眾對(duì)北洋政府的不信任更是可以大做文章之處。

（二）承上啟下

1、處理歷史遺留問(wèn)題與解決現(xiàn)狀并重

從古至今，呼倫貝爾都是歷屆中央政府予以大力關(guān)注的地域，列強(qiáng)侵占該地區(qū)的企圖由來(lái)已久。1847年9月，俄國(guó)土拉省長(zhǎng)官穆拉維約夫出任東西伯利亞總督后即制定了《穆拉維約夫計(jì)劃》，以侵略我國(guó)黑龍江流域?yàn)槟繕?biāo)，割占黑龍江以北60多萬(wàn)平方公里領(lǐng)土。1860年11月，俄國(guó)在庫(kù)倫設(shè)領(lǐng)事館，后設(shè)呼倫設(shè)領(lǐng)事館。這些機(jī)構(gòu)成為俄國(guó)侵略我國(guó)蒙古地區(qū)和呼倫貝爾地區(qū)的指揮機(jī)關(guān)。1900年，俄國(guó)以“保護(hù)鐵路”為名侵入東北，鎮(zhèn)壓東北的義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)，其中一路侵入呼倫貝爾，占領(lǐng)滿(mǎn)洲里、海拉爾、扎賚諾爾、富拉爾基等地長(zhǎng)達(dá)八年。1905年，俄國(guó)敗于日俄戰(zhàn)爭(zhēng)，開(kāi)始在我國(guó)外蒙古、內(nèi)蒙古和呼倫貝爾地區(qū)的蒙古王公官員中收買(mǎi)籠絡(luò)，培植親俄勢(shì)力。直到辛亥革命爆發(fā)，策動(dòng)呼倫貝爾地區(qū)“獨(dú)立”的陰謀成功。因此，呼倫貝爾地區(qū)局勢(shì)的長(zhǎng)期不穩(wěn)為后來(lái)的“獨(dú)立”埋下了導(dǎo)火索，該地區(qū)與沙俄的矛盾并非只在北洋政府統(tǒng)治時(shí)期才出現(xiàn)，北洋軍閥政府實(shí)際上肩負(fù)了處理歷史遺留問(wèn)題和解決現(xiàn)狀的雙重責(zé)任。

2、內(nèi)部政策的承襲與微變

北洋政府是在新舊制度相互沖擊中建立起來(lái)的，因此它占據(jù)著中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)向近代社會(huì)過(guò)渡的重要地位。北洋政府在執(zhí)政初期面臨的最大難題是政局動(dòng)蕩和國(guó)內(nèi)派系斗爭(zhēng)激烈。各種派系間政治勢(shì)力矛盾尖銳，這種局勢(shì)大大分散了北洋政府的精力。辛亥革命爆發(fā)后，帝國(guó)主義列強(qiáng)趁中國(guó)時(shí)局混亂，紛紛趁火打劫，并相互勾結(jié)。北洋政府面臨中國(guó)將被肢解的險(xiǎn)惡局勢(shì)，并非坐以待斃，而是在內(nèi)政外交上做出了反應(yīng)。

據(jù)北洋政府的民族政策而言，大部分繼承了清朝的民族政策，因此有很多負(fù)面的評(píng)論，認(rèn)為“北洋軍閥代表了帝國(guó)主義的侵華利益，代表了中國(guó)地主買(mǎi)辦階級(jí)的利益，代表著行將滅亡的陳舊的生產(chǎn)關(guān)系?！钡彤?dāng)時(shí)的局勢(shì)來(lái)講，因襲清朝民族政策，還是取得了一些成績(jī)。在蒙古地區(qū)，部分蒙古上層王公回歸祖國(guó)，承認(rèn)北洋政府的統(tǒng)治。這對(duì)穩(wěn)定蒙古地區(qū)混亂的局勢(shì)無(wú)疑起了很大的作用。而且，北洋政府的民族政策也增添了一些與時(shí)代相適應(yīng)的新內(nèi)容，如“承認(rèn)中華民族各族人民一律平等”，雖然只是形式上的，但相對(duì)于以前的統(tǒng)治者歧視少數(shù)民族，甚至將民族分等級(jí)的做法來(lái)說(shuō)，還是有一定進(jìn)步意義的。還有第一次調(diào)整民族關(guān)系作為國(guó)家根本大法內(nèi)容之一，約法規(guī)定，中華民國(guó)領(lǐng)土為二十二行省、內(nèi)外蒙古、西藏和青海。這點(diǎn)規(guī)定肯定了蒙古、西藏、青海是中華民國(guó)領(lǐng)土不可分割的一部分，也承認(rèn)它們與一般行省不同的地位。

北洋政府的內(nèi)部政策的目的是盡可能拉攏蒙古人民，在當(dāng)時(shí)的條件下是很實(shí)際的目標(biāo)，也是最有可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。畢竟，在沒(méi)有過(guò)硬的軍事實(shí)力，也沒(méi)有自由、平等的國(guó)際地位，又沒(méi)有可靠的支持者和同盟者的綜合因素下，除了首先在內(nèi)政上盡力平息混亂，讓蒙古族人民認(rèn)同自己的統(tǒng)治，別無(wú)他法。

3、外交政策的承上啟下

內(nèi)部實(shí)行積極籠絡(luò)的政策，在與俄國(guó)分裂蒙古，分裂中國(guó)的交涉中，北洋政府從未放棄過(guò)外交努力，試圖通過(guò)和平的方式保護(hù)中國(guó)領(lǐng)土完整，這在當(dāng)時(shí)的環(huán)境中是可取的。若武力鎮(zhèn)壓，一是無(wú)多余的兵力；二是綜合國(guó)力弱，沒(méi)有強(qiáng)大的軍事實(shí)力與俄國(guó)抗衡；三是可能會(huì)起到反作用，加強(qiáng)當(dāng)?shù)厝嗣耠x心傾向。因?yàn)槊晒拧蔼?dú)立”的背景是較為復(fù)雜的，面對(duì)俄國(guó)拋出的維護(hù)蒙古族人民的利益，免受新政府欺凌的論調(diào)，蒙古族人民不了解在政權(quán)更迭后自己的命運(yùn)如何，不了解新政府，不了解所謂的“驅(qū)除韃虜”是不是要驅(qū)除蒙古族，所謂的“平均地權(quán)”是否要掠奪自己生存生活的地域，在矛盾的情緒中，俄國(guó)又在蒙古地區(qū)選出傀儡來(lái)替自己施行瓜分中國(guó)領(lǐng)土的丑惡目的，而扶持的傀儡政權(quán)也沒(méi)有完全明白俄國(guó)的目的，急急地附和過(guò)去，以為能為本民族的未來(lái)找到一條絕好的出路。

北洋時(shí)期在近代中國(guó)對(duì)外關(guān)系史上處于以一個(gè)十分重要的階段，它上接疲于應(yīng)付的晚清外交，下連國(guó)民政府的外交改革。但在此階段，國(guó)內(nèi)政局的動(dòng)蕩大大分散了北洋政府的外交活動(dòng)能力，“至于外交，棘手尤甚”。[7]因?yàn)閲?guó)內(nèi)政局的不穩(wěn)定，國(guó)家利權(quán)容易分散，無(wú)法集中有效地運(yùn)用權(quán)力，國(guó)內(nèi)嚴(yán)峻的政治局面決定了北洋政府初期無(wú)法采取新式的外交策略，只能承襲晚清外交格局，也沒(méi)有太多的自主權(quán)，只能是在自己能力所能支配的范圍內(nèi)盡力將損失減到最小，委曲求全。

所以，在俄國(guó)與中國(guó)政府就呼倫貝爾問(wèn)題進(jìn)行談判中，北洋政府節(jié)節(jié)敗退，幾乎是一步步地拱手將呼倫貝爾地區(qū)讓了出去。但北洋政府在與俄國(guó)交涉呼倫貝爾的問(wèn)題上，仍然取得了一些成績(jī)。如在中俄簽訂《會(huì)訂呼倫貝爾條件》中，規(guī)定呼倫貝爾為“特別區(qū)域”，雖然北洋政府只是在名義上擁有呼倫貝爾地區(qū)的主權(quán)，實(shí)際利益仍由俄國(guó)獲得，但至少承認(rèn)了呼倫貝爾地區(qū)是中國(guó)政府的管轄區(qū)域，是中國(guó)領(lǐng)土的一部分。

4、統(tǒng)治政權(quán)更迭與問(wèn)題的接續(xù)解決

從1912年呼倫貝爾宣告“獨(dú)立”到1920年取消“獨(dú)立”，北洋軍閥政權(quán)更迭頻仍：1912—1916年，為袁世凱政府統(tǒng)治時(shí)期；1916—1920年，為皖系軍閥掌權(quán)。從時(shí)間跨度上來(lái)看，蒙古獨(dú)立風(fēng)波牽制了北洋政府的大部分精力，尤其為袁世凱及后來(lái)皖系軍閥的核心人物徐樹(shù)錚最為關(guān)注的問(wèn)題。呼倫貝爾“獨(dú)立”事件在兩大統(tǒng)治勢(shì)力接替下，最終得到解決。

雖然統(tǒng)治政權(quán)發(fā)生變化，但撤銷(xiāo)蒙古獨(dú)立并沒(méi)有因此擱置。袁世凱政府制定的方針政策為后來(lái)統(tǒng)治政權(quán)所繼承，并且在蒙古王公貴族中引起較大反響，此后，即使統(tǒng)治政權(quán)有所更換，蒙古封建王公們總要強(qiáng)調(diào)北洋政府初期所制定的政策。所以，即使政權(quán)發(fā)生變動(dòng)，但對(duì)蒙古王公們的政策是沒(méi)有變化的。對(duì)于呼倫貝爾地區(qū)來(lái)說(shuō)，在長(zhǎng)達(dá)八年的“獨(dú)立”“自治”中，內(nèi)蒙古的大局勢(shì)較為平靜，這對(duì)呼倫貝爾地區(qū)是十分重要的，民眾的情緒也漸趨穩(wěn)定。在內(nèi)憂(yōu)外患的情況下，北洋政府為保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)，維護(hù)中國(guó)國(guó)際地位做出了一定的努力，這點(diǎn)應(yīng)該被認(rèn)可。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐曦：《東三省紀(jì)略》[M]，沈陽(yáng)：遼海叢書(shū)續(xù)編本，第205頁(yè)。

[2]東三省都督趙爾巽咨報(bào)呼倫地方俄人蒙人舉動(dòng)情形（1912年6月7日）。田志和、馮學(xué)忠：《民國(guó)初年蒙旗“獨(dú)立”事件研究》[M]，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1991年，第124頁(yè)。

[3]中國(guó)社科院近代史研究所編：《沙俄侵華史》（第4卷下冊(cè)）[M]，北京：人民出版社，1990年，第875—879頁(yè)。

[4]故宮檔案館：《蒙古起義清方檔案》，《辛亥革命》（第七冊(cè)）[M]。白拉都其格等編：《蒙古民族通史》（第五卷上）[M]，呼和浩特：內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2002年，第210頁(yè)。

[5]軍事科學(xué)院編：《中國(guó)近代戰(zhàn)爭(zhēng)史》（第三冊(cè)）[M]，北京：軍事科學(xué)出版社，2008年，第184頁(yè)。

[6]民立報(bào)（1912年2月9日）[N]。田志和、馮學(xué)忠：《民國(guó)初年蒙旗“獨(dú)立”事件研究》[M]，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1991年，第123頁(yè)。

[7]徐有朋編：《袁大總統(tǒng)書(shū)牘匯編（卷首）》[M]，上海：上海廣益書(shū)局，1914年，第31頁(yè)。