美國政府與非政府組織跨部門的合作關(guān)系

〔作者簡(jiǎn)介〕

宋文輝，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)博士，江蘇 蘇州 215006。

〔摘要〕美國是非政府組織最為活躍的國家，在長期的發(fā)展過程中，美國非政府組織具有種類多、數(shù)量多、獨(dú)立性高、志愿性強(qiáng)、資金來源多元化等鮮明的特點(diǎn)。值得關(guān)注的是，在美國政府與非政府組織的互動(dòng)過程中，逐步形成了跨部門的合作伙伴關(guān)系。美國非政府組織在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、處理社會(huì)問題、提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)、監(jiān)督企業(yè)社會(huì)責(zé)任、參與公共政策的制定和執(zhí)行等政府管理的活動(dòng)中發(fā)揮了重要的作用。美國非政府組織的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于建立我國政府與非政府合作伙伴關(guān)系具有重要的借鑒意義。

〔關(guān)鍵詞〕美國非政府組織；政府管理；合作伙伴

〔中圖分類號(hào)〕D871.23 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2014）04-0096-06

一、美國非政府組織的發(fā)展?fàn)顩r

美國是世界上經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的國家也是非政府組織最為活躍的國家。自上個(gè)世紀(jì)六十年代以來，美國非政府組織迅速發(fā)展，并逐步成為與政府部門、企業(yè)并列的“第三部門”。在長期的發(fā)展過程中，美國非政府組織形成了自己的鮮明的特色，具體包括以下幾個(gè)方面：

種類多、數(shù)量多。美國非政府組織幾乎涵蓋了社會(huì)生活中的各個(gè)領(lǐng)域，各行各業(yè)。目前美國非政府組織的種類包括： 各類學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、文化藝術(shù)社團(tuán)、宗教團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、互助合作社等等。此外，美國的非政府組織數(shù)量眾多。從1991年-2001年10年間美國官方認(rèn)可的非政府組織的數(shù)量從27000個(gè)迅速增加到超過60000個(gè)，而在2001年非政府組織的數(shù)量實(shí)際上已經(jīng)超過了6百萬個(gè)〔1〕。

獨(dú)立性高。美國非政府組織最為鮮明的特點(diǎn)就是具有很高的獨(dú)立性，形成這一特點(diǎn)的原因具體有以下幾點(diǎn)：一是美國的非政府組織的產(chǎn)生時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于美國政府的成立時(shí)間；二是美國憲法以國家根本大法的形式明確規(guī)定了美國公民享有神圣不可侵犯的言論、出版、集會(huì)和結(jié)社自由，這為美國非政府組織的成立、組織、管理、運(yùn)行提供了良好的法律環(huán)境；三是美國民眾對(duì)政府采取警惕和不信任態(tài)度，認(rèn)為“管的最少的政府就是最好的政府，政府過多的權(quán)力干預(yù)會(huì)損害個(gè)人自由，而認(rèn)為非政府組織的獨(dú)立存在是實(shí)現(xiàn)民主的重要制度保障”；四是美國的政府、企業(yè)、非政府組織在長期的社會(huì)管理實(shí)踐中形成了良性、互動(dòng)的關(guān)系模式：既互相監(jiān)督又互不干涉，既功能互補(bǔ)又各司其職，既相互合作又能依法獨(dú)立運(yùn)行?！?〕由于以上因素，美國非政府組織受到政府的控制很小，具有高度的獨(dú)立性。

志愿性強(qiáng)。美國非政府組織的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目基本上都是依靠志愿者來運(yùn)作的，在數(shù)量上志愿者數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過工作人員。首先，美國人把參與志愿活動(dòng)視為日常生活的一部分，并且認(rèn)為參與志愿活動(dòng)的價(jià)值不僅僅在于幫助別人，更在于個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，正如Shye，S.〔3〕指出志愿活動(dòng)中夾雜著非利他主義的動(dòng)機(jī)；其次，美國社會(huì)注重對(duì)年輕人志愿意識(shí)的培養(yǎng)，為了鼓勵(lì)年輕人參與志愿活動(dòng)，美國的高校和企業(yè)把年輕人有無參與志愿活動(dòng)、志愿時(shí)間多少直接與考大學(xué)和找工作相掛鉤；再次，美國的企業(yè)鼓勵(lì)員工參與志愿活動(dòng)，許多公司允許在工作時(shí)間內(nèi)帶薪參與志愿活動(dòng)；最后，美國政府采取很多措施，鼓勵(lì)志愿活動(dòng)，如提供獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)貸款給年輕的志愿者，并給參與志愿工作滿一定時(shí)間的志愿者授予“總統(tǒng)志愿服務(wù)獎(jiǎng)”。

資金來源多元化。美國非政府組織資金來源是多元化、多渠道的，其資金主要來源于以下五種方式：一是美國政府為非政府組織制定了許多優(yōu)惠的免稅政策，間接為非政府組織提供資金支持；二是美國非政府組織大量承接政府的公共服務(wù)外包項(xiàng)目以此來獲得政府的資金；三是美國非政府組織在法定的范圍內(nèi)可以開展自主經(jīng)營活動(dòng)來取得部分資金；四是美國公民尤其是美國富人熱衷于社會(huì)公益和慈善事業(yè)，很樂意把大量的金錢捐贈(zèng)給非政府組織；五是有些非政府組織可以向會(huì)員收取會(huì)員費(fèi)和向社會(huì)公民收取服務(wù)費(fèi)來獲得資金。

制度完善。一是簡(jiǎn)便易行的登記注冊(cè)制度。受歷史傳統(tǒng)影響以及聯(lián)邦和州法律的保護(hù)，在美國成立一個(gè)非政府組織并不需要政府的允許或支援，注冊(cè)法人資格只需要提交一份兩頁紙的機(jī)構(gòu)章程，寫明機(jī)構(gòu)名稱、目標(biāo)，說明維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的宗旨。 二是嚴(yán)格的免稅資格認(rèn)定制度。凡是需要稅收優(yōu)惠的美國非政府機(jī)構(gòu)，都需要向美國國稅局申請(qǐng)免稅資格。為了成功獲得免稅資格，非政府組織必須通過組織測(cè)試和運(yùn)行測(cè)試：美國國稅局會(huì)按照稅法5Olc3條款對(duì)非政府組織的目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，判斷其目標(biāo)是否符合免稅的要求；此外，還會(huì)對(duì)非政府組織的日?；顒?dòng)進(jìn)行監(jiān)督，審查是否存在與組織目標(biāo)不相關(guān)的活動(dòng)，如果發(fā)現(xiàn)非政府有牟取個(gè)人私利的腐敗行為，或從事被禁止的政治性活動(dòng)，則無法獲得免稅資格。三是嚴(yán)格的監(jiān)管制度。首先，受贈(zèng)、捐贈(zèng)行為的監(jiān)管制度。美國法律嚴(yán)格規(guī)定了非政府組織的受贈(zèng)、捐贈(zèng)行為，如受贈(zèng)機(jī)構(gòu)在接受250美元及以上捐款，就必須給捐贈(zèng)者開具收據(jù)，捐贈(zèng)者即可憑收據(jù)享有一定的稅收減免優(yōu)惠。其次，私人基金會(huì)的管理制度。美國法律對(duì)于基金會(huì)的管理通常都比較嚴(yán)格，政府要求基金會(huì)必須非常詳細(xì)列出每筆資金的來源和流向，并且規(guī)定基金會(huì)每年必須用掉5%的總資產(chǎn)，否則就強(qiáng)行征稅。最后，經(jīng)營行為的監(jiān)管制度。美國國稅局要區(qū)分非政府組織的經(jīng)營活動(dòng)的目標(biāo)來決定是否對(duì)其征稅，如果非政府組織的經(jīng)營活動(dòng)為了慈善目標(biāo)就可以享受免稅優(yōu)惠；如果是為了追逐市場(chǎng)利潤，則需要承擔(dān)依法納稅的義務(wù)。另外，美國國稅局還要判定非政府組織開展的經(jīng)營活動(dòng)是否違背自身的組織目標(biāo)。

二、美國政府與非政府組織之間的關(guān)系

美國學(xué)者依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了不同的政府與非政府組織關(guān)系模型。 Coston，J. M.〔4〕運(yùn)用了一些變量，如“政府對(duì)于制度多元性的接受或抗拒程度”、“政府與非政府組織的連接”、“相對(duì)權(quán)力關(guān)系”、“正式化程度”、“有利于政策或者非政府組織”等將政府與非政府組織的關(guān)系概括為“壓制”、“敵對(duì)”、“競(jìng)爭(zhēng)”、“契約訂定”、“第三者政府”、“協(xié)力”、“互補(bǔ)”、“合作”共八種模型。Najam，A.〔5〕以目標(biāo)和偏好的策略兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)將政府與非政府組織的關(guān)系歸納為“合作”、“吸納”、“互補(bǔ)”、“對(duì)立”四種模型。在合作的模型中，政府與非政府組織利用類似的手段尋找類似的目標(biāo)；在吸納的模型中，政府與非政府組織傾向于利用相似的手段尋找有差異的目標(biāo)；在互補(bǔ)的模型中，政府與非政府組織傾向于利用有差異的手段尋找相似的目標(biāo)；在對(duì)立的模型中，政府與非政府組織則利用有差異的手段尋找有差異的目標(biāo)。Young D.R.〔6〕基于一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念“理性選擇模式”，將政府與非政府組織的關(guān)系“補(bǔ)充”、“互補(bǔ)”和“抗衡”三種模型。在補(bǔ)充模型中，非政府組織可以提供政府無法提供的公共產(chǎn)品；在互補(bǔ)模型中，非政府組織協(xié)助政府進(jìn)行公共財(cái)物的派送，非政府組織與政府是一種伙伴關(guān)系；在抗衡型模式中，非政府組織提倡政府進(jìn)行政治變革，并對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。