肖金明

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250100)

推進(jìn)政治改革和民主化進(jìn)程，必須將人民代表大會(huì)制度建設(shè)成國家第一制度，使其成為真正的國家根本政治制度，在國家尤其是地方層面釋放其應(yīng)有的政治效應(yīng)?！髡哳}記

一、引言

1949年的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》確定建立人民代表大會(huì)制度，由于建國之初不具備普選條件，不具備全國選舉的條件，無法產(chǎn)生和召開全國人民代表大會(huì)，于是采用了政協(xié)全體會(huì)議代行全國人大職權(quán)的過渡做法。實(shí)際上，《共同綱領(lǐng)》沒有直接使用“人民代表大會(huì)制度”這一術(shù)語，但《共同綱領(lǐng)》規(guī)定國家權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)和人民政府。1954年《憲法》也沒有直接采用“人民代表大會(huì)制度”這一術(shù)語，它以《共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)，明確規(guī)定“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。可以認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度經(jīng)由“五四”憲法的規(guī)定成為我國根本政治制度?；蛘呖梢哉f，“五四”憲法明確了人民代表大會(huì)的性質(zhì)、地位和職權(quán)，正式確立了人民代表大會(huì)制度。1954年選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)成為國家政權(quán)的組織形式和國家政權(quán)體系的核心，人民代表大會(huì)制度不僅在憲法規(guī)范意義上更在實(shí)際政治生活中成為國家根本政治制度。但是，人民代表大會(huì)制度的發(fā)展并不是一帆風(fēng)順的，20世紀(jì)50年代后期至70年代中期的各種政治運(yùn)動(dòng)尤其是十年“文化大革命”重創(chuàng)了新建立的國家制度，包括民族區(qū)域自治制度、多黨合作與政治協(xié)商制度等國家基本制度，人民代表大會(huì)制度作為國家根本政治制度也未能幸免。①人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)的人民—執(zhí)政黨—國家政權(quán)關(guān)系失衡，削弱了人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和功能，甚至全國人民代表大會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)也出現(xiàn)了“停擺”。1965年1月三屆全國人大一次會(huì)議至1975年1月四屆人大一次會(huì)議其間的10年，人民代表大會(huì)制度基本陷入癱瘓狀態(tài)，導(dǎo)致整個(gè)國家政權(quán)體系發(fā)生紊亂?！拔母铩苯Y(jié)束后恢復(fù)重建人民代表大會(huì)制度，1982年《憲法》重構(gòu)和加強(qiáng)了人民代表大會(huì)的地位和職權(quán)，在隨后30年來，人民代表大會(huì)制度日益成熟并有效發(fā)揮政治能量，比較全面、直接和充分地反映了“一切權(quán)力屬于人民”的本質(zhì)。人民代表大會(huì)正逐步成為人民當(dāng)家作主的有效組織形式、整個(gè)國家政權(quán)體系的核心。

人民代表大會(huì)制度具有豐富和深刻的內(nèi)涵。簡言之，人民代表大會(huì)制度是關(guān)于人民代表大會(huì)性質(zhì)、職能、組織、運(yùn)作的一系列制度。廣言之，它還包括人民代表大會(huì)與人民、執(zhí)政黨、人民政府、人民法院、人民檢察院等相互關(guān)系的原則和機(jī)制。概言之，人民代表大會(huì)制度主要包括主權(quán)在民制度、民主集中制度、國家選舉制度、人大工作制度等基本制度，并形成以主權(quán)在民制度為本質(zhì)和核心內(nèi)容、以民主集中制度為組織和運(yùn)行原則、以國家選舉制度為前提和基礎(chǔ)、以人大工作制度為形式和實(shí)體的結(jié)合體與統(tǒng)一體。②參見程湘清:《什么是人民代表大會(huì)制度》，載《中國人大》2004年第11期。人民代表大會(huì)制度是一個(gè)完整的、多層面的制度體系，在第一個(gè)層面上反映了人民、人民代表大會(huì)、執(zhí)政黨的關(guān)系;在第二個(gè)層面上建立了人民代表大會(huì)與一府兩院的關(guān)系;在第三個(gè)層面上規(guī)定了一府兩院之間的相互關(guān)系;在每一個(gè)層面上都體現(xiàn)著中央與地方的關(guān)系。人民代表大會(huì)制度作為完整統(tǒng)一的政治制度體系，具有廣泛的政治效應(yīng)，它是促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度，為完善國家治理體系、提升國家治理能力、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供基本制度保障，為政治改革，包括政府改革、司法改革等規(guī)定民主方向、制度基礎(chǔ)和憲政路徑。為推進(jìn)政治文明、國家治理、政治改革，必須進(jìn)一步彰顯人民代表大會(huì)制度的根本屬性，突出人民代表大會(huì)制度的基本功能，全面鞏固人民代表大會(huì)的基礎(chǔ)地位，整體推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，尤其需要加強(qiáng)地方人民代表大會(huì)制度建設(shè)，進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度體系。

二、人民代表大會(huì)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一

在政治文明范疇中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一于人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在邏輯中。2004年，胡錦濤在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上發(fā)表重要講話，就進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度著重強(qiáng)調(diào)了密切聯(lián)系的三個(gè)方面:一是必須充分發(fā)揚(yáng)人民民主，保證人民當(dāng)家作主;二是必須堅(jiān)持依法治國的基本方略，不斷推進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義法治國家的進(jìn)程;三是必須加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，改善黨對(duì)國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。這三個(gè)相互聯(lián)系的方面構(gòu)成一個(gè)整體，將人民代表大會(huì)制度與政治文明建設(shè)高度關(guān)聯(lián)，使人民代表大會(huì)制度成為促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度，成為提高黨的執(zhí)政能力、保障人民當(dāng)家作主、實(shí)施依法治國基本方略的根本保障。③2005年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用加強(qiáng)全國人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》指出:堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，是提高黨的執(zhí)政能力，保障人民當(dāng)家作主，實(shí)施依法治國基本方略，做好新形勢下人大工作的必然要求?？梢赃@樣說，人民代表大會(huì)與人民、執(zhí)政黨的關(guān)系是最基本的政治關(guān)系，人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，執(zhí)政黨通過人民代表大會(huì)執(zhí)掌國家權(quán)力，在黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施依法治國戰(zhàn)略的進(jìn)程中，人民代表大會(huì)居于基礎(chǔ)地位。2014年將迎來全國人民代表大會(huì)成立60周年，按照慣例，習(xí)近平總書記將會(huì)在紀(jì)念大會(huì)上發(fā)表重要講話，重申人民代表大會(huì)制度的歷史作用、政治地位和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，闡述人民代表大會(huì)制度改革發(fā)展的新思路新舉措，人民代表大會(huì)制度將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。

——人民代表大會(huì)制度是保障人民當(dāng)家作主的根本制度。1982年《憲法》第2條規(guī)定:中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。在中國政治生活中，人民與人民代表大會(huì)的關(guān)系是最為根本的政治關(guān)系，是人民代表大會(huì)制度的首要內(nèi)容，這一政治關(guān)系的本質(zhì)要求是突出人民在政治生活中的主體地位，保障這一政治關(guān)系的原則是人民主權(quán)原則和民主集中制原則。完善人民代表大會(huì)制度，就是要貫徹人民主權(quán)原則和民主集中制原則，突出人民主體地位，保障人民通過全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，這是人民當(dāng)家作主的根本體現(xiàn)。從這樣的意義上講，人民代表大會(huì)是人民當(dāng)家作主的國家機(jī)關(guān)，是人民當(dāng)家作主的有效組織形式，人民代表大會(huì)制度是保障人民當(dāng)家作主的根本制度。

人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力是代議民主和間接民主的中國形式，除此之外，人民當(dāng)家作主還有兩個(gè)方面的體現(xiàn):一是人民通過多種形式參加國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理，公民個(gè)人、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等多種形式主體參與公共生活，包括參與國家立法、政府決策、司法活動(dòng)等，這屬于政治參與范疇;二是以居民委員會(huì)制度和村民委員會(huì)制度規(guī)范和保障的群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)等自主形式，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等，這屬于基層群眾自治范疇。①這兩種形式的直接民主對(duì)于人民當(dāng)家作主具有重大現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然，從廣泛意義上講，基層群眾性自治亦屬于《憲法》第3條第3款規(guī)定的“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”的范疇?！稇椃ā返?11條賦予農(nóng)村村民委員會(huì)和城市居民委員會(huì)以“基層群眾性自治組織”地位，也由此奠定了基層群眾自治制度化、法制化的前提和基礎(chǔ)。中共十七大將以村民委員會(huì)、居民委員會(huì)制度為主要內(nèi)容的基層群眾自治制度與多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度并列為基本政治制度，從而使中國特色社會(huì)主義政治制度更加完善。當(dāng)然，盡管人民參政渠道不斷拓寬，基層社會(huì)自治程度不斷加深，但廣泛的、生動(dòng)的直接民主不能替代代議民主，從某種意義上講，如果不實(shí)行人民代表大會(huì)制度，不將國家政權(quán)建立在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上，政治參與和群眾性自治也就沒有了保障。直接民主制度不能替代人民代表大會(huì)制度的地位和作用。在中國，人民當(dāng)家作主應(yīng)當(dāng)是直接民主與間接民主相輔相成、基層民主與代議民主“上下呼應(yīng)”的民主。②彭真曾指出:“上面，全國人大和地方各級(jí)人大認(rèn)真履行憲法賦予的職責(zé)，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制;下面，基層實(shí)行直接民主，凡是關(guān)系群眾利益的事情，由群眾自己當(dāng)家，自己做主，自己決定。上下結(jié)合，就會(huì)加快社會(huì)主義民主的進(jìn)程。把村民委員會(huì)搞好等于辦好八億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班，使人人養(yǎng)成民主生活的習(xí)慣，這是發(fā)展社會(huì)主義民主的一項(xiàng)很重要的基礎(chǔ)工作?！眳⒁姟度珖舜蟪Ｎ瘯?huì)副委員長彭真在六屆全國人大常委會(huì)第20次會(huì)議上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》1987年3月17日。

——人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的根本制度。依法執(zhí)政是國家民主與法治的基本要求，依法執(zhí)政與通過人民代表大會(huì)執(zhí)政是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，兩者互為表里、相輔相成，通過人民代表大會(huì)執(zhí)政是依法執(zhí)政的要求和保障，是政黨執(zhí)政應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則和路徑。在中國政治體制中，執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系是最為關(guān)鍵的政治關(guān)系，是人民代表大會(huì)制度的重大內(nèi)容，這一政治關(guān)系的本質(zhì)要求是突出人民代表大會(huì)對(duì)政黨執(zhí)政的功能，指導(dǎo)這一政治關(guān)系的原則是黨政統(tǒng)一原則和民主、科學(xué)、依法執(zhí)政的原則。完善人民代表大會(huì)制度，就是要貫徹黨政統(tǒng)一原則和民主、科學(xué)、依法執(zhí)政的原則，突出人民代表大會(huì)對(duì)政黨執(zhí)政的作用，保證人民代表大會(huì)成為執(zhí)政黨民主、科學(xué)、依法執(zhí)政的機(jī)關(guān)。從這樣的意義上講，人民代表大會(huì)是共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的國家機(jī)關(guān)，是民主、科學(xué)、依法執(zhí)政的組織途徑，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的根本制度。

從民主執(zhí)政的角度看，執(zhí)政黨必須與國家政權(quán)形成必要的結(jié)合，只有與國家政權(quán)中最民主的部分結(jié)合起來，才能既避免黨政合一，又促進(jìn)民主執(zhí)政。政府、法院、檢察院由民主產(chǎn)生，但不是民主組織，人民代表大會(huì)是國家政權(quán)體系中最民主的部分，包括它的產(chǎn)生和運(yùn)作。民主執(zhí)政就要求執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的結(jié)合，通過人民代表大會(huì)執(zhí)政是民主執(zhí)政的具體表現(xiàn)。從科學(xué)執(zhí)政的角度看，無論采用什么樣的政黨制度，無論西方國家還是發(fā)展中國家，政黨執(zhí)政都必須符合政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和政黨政治規(guī)律。一方面，執(zhí)政黨的路線方針政策應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)民意和反映規(guī)律，政黨執(zhí)政涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方方面面，這就需要執(zhí)政黨準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握并遵循市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)和生態(tài)文明的規(guī)律;另一方面，執(zhí)政黨的自身建設(shè)和執(zhí)政活動(dòng)必須遵循政黨政治規(guī)律，尤其是黨政關(guān)系規(guī)律，其中包括政黨政治、選舉政治、代議政治三位一體的規(guī)律?？茖W(xué)執(zhí)政要求執(zhí)政黨充分尊重代議政治規(guī)律，實(shí)現(xiàn)與人民代表大會(huì)的適度結(jié)合，創(chuàng)新符合民主法治要求的黨政關(guān)系，通過人民代表大會(huì)執(zhí)政。

——人民代表大會(huì)制度是推進(jìn)法治國家建設(shè)的根本制度。人民代表大會(huì)制度是組織國家政權(quán)的制度，國家權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)的根本屬性，這決定了人民代表大會(huì)在國家政權(quán)體系中的基礎(chǔ)地位。①《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用加強(qiáng)全國人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》指出:根據(jù)黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》的要求，當(dāng)前要重點(diǎn)做好兩方面工作:一是進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表的作用，支持、規(guī)范和保證其依法履行職責(zé)和行使權(quán)力;二是加強(qiáng)全國人大常委會(huì)的制度建設(shè)，使全國人大及其常委會(huì)更好地發(fā)揮最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的作用。如果說代表機(jī)關(guān)體現(xiàn)了人民代表大會(huì)的性質(zhì)，權(quán)力機(jī)關(guān)則體現(xiàn)了人民代表大會(huì)在國家政權(quán)體系的地位。在國家政權(quán)體系中，人民代表大會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系以及“一府兩院”的相互關(guān)系是最基本的政治關(guān)系，是人民代表大會(huì)制度的基本內(nèi)容，這些政治關(guān)系的本質(zhì)要求是突出國家政權(quán)體系的民主性和法治性，規(guī)范這些政治關(guān)系的原則是民主集中制原則和依法治國原則。完善人民代表大會(huì)制度，就是要貫徹民主集中制原則和依法治國原則，突出國家政權(quán)體系的民主法治化，保障人民代表大會(huì)成為實(shí)施依法治國、推進(jìn)法治國家建設(shè)的第一位和樞紐性的國家機(jī)關(guān)。②有人認(rèn)為司法機(jī)關(guān)是依法治國的主要機(jī)關(guān)，典型的說法是“法院是國家法治的最終屏障”或“司法是社會(huì)公平正義的最后一道防線”;也有人認(rèn)為依法行政、建設(shè)法治政府是依法治國的主體工程，政府是依法治國、建設(shè)法治國家的主要機(jī)關(guān);還有人主張執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)成為依法治國的主要政治機(jī)關(guān)，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政一體建設(shè)，相對(duì)于依法行政來說，依法執(zhí)政更為關(guān)鍵。上述觀點(diǎn)都有其合理性，但從整體上就國家機(jī)關(guān)功能而言，人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)是依法治國的組織機(jī)關(guān)、責(zé)任機(jī)關(guān)和樞紐機(jī)關(guān)。從這樣的意義上講，人民代表大會(huì)是法治國家建設(shè)的組織機(jī)關(guān)，是實(shí)施依法治國戰(zhàn)略的責(zé)任機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)制度是推進(jìn)法治國家建設(shè)的根本制度。

依法治國，建設(shè)法治國家的基礎(chǔ)是科學(xué)立法，建立完備的國家法制。人民代表大會(huì)制度是形成和完善國家法律體系的根本制度。人民代表大會(huì)是科學(xué)立法、建立完備法制的主體機(jī)關(guān);依法治國，建設(shè)法治國家的關(guān)鍵是依法行政、公正司法，建設(shè)民主法治政府，推進(jìn)依法獨(dú)立司法。一方面，人民代表大會(huì)制度是促進(jìn)政府與法律有效結(jié)合的根本制度，政府由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的制度保證著政府的民主性，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)以執(zhí)法為使命，組織權(quán)限、行為過程、責(zé)任水平受到法律約束，從而保證了政府的法治性;另一方面，人民代表大會(huì)制度是保證法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使司法職權(quán)的根本制度，以憲法與法律為紐帶確立“一府兩院”的關(guān)系，使法院、檢察院通過訴訟和監(jiān)督促進(jìn)依法行政，從而維護(hù)法治國家的進(jìn)程;依法治國，建設(shè)法治國家的保障是權(quán)力監(jiān)督和制約，人民代表大會(huì)制度是形成權(quán)力監(jiān)督和制約的根本制度。除了建立在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的一府兩院形成相互制約外，人民代表大會(huì)的權(quán)力監(jiān)督，包括完善憲法實(shí)施機(jī)制尤其是維護(hù)憲法權(quán)威的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)促進(jìn)和保障法治國家建設(shè)有著更為根本的作用。

三、人民代表大會(huì)制度與完善治理體系、提升治理能力、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化

中共十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系與中國特色社會(huì)主義制度相適應(yīng)，就要求在國家根本政治制度基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善國家治理體系，形成以人民為主體、以執(zhí)政黨為核心、以國家政權(quán)為主導(dǎo)力量、以地方為基本層面、以社會(huì)為協(xié)同的完整統(tǒng)一體，在執(zhí)政能力、權(quán)力能力、行政能力、司法能力以及地方自主治理能力、社會(huì)協(xié)同治理能力等有效整合中提升國家治理能力。完善國家治理體系，提升國家治理能力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須不斷完善人民代表大會(huì)制度并充分發(fā)揮其基石作用。

——人民在國家治理體系中擁有主體地位。國家治理體系屬于人民，完善國家治理體系，提升國家治理能力，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)人民的主體地位;國家治理依靠人民，國家治理亦即人民治理，依靠人民治理國家是國家治理的必經(jīng)之路;國家治理為了人民，國家治理的根本宗旨是為了人民，為了最廣大人民的根本利益。完善國家治理體系，提升國家治理能力，必須遵循“屬于人民、依靠人民、為了人民”的根本原則。體現(xiàn)“屬于人民、依靠人民、為了人民”民主原則的實(shí)踐有兩個(gè)基本面向:一是，公民行使政治權(quán)利參加國家和社會(huì)事務(wù)的管理，這需要完善憲法公民政治權(quán)利制度，尤其需要不斷拓寬政治參與渠道，釋放公民政治權(quán)利的效應(yīng);二是，人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，這需要不斷完善人民代表大會(huì)制度，完善代議政制的程序和形式，以及“人民代表大會(huì)——人民代表——人民”關(guān)系的制度化。從這樣的意義上講，完善人民代表大會(huì)制度，直接關(guān)系著人民在國家治理體系中的主體地位，直接關(guān)系著以民主化、法治化為基本內(nèi)涵的國家治理的現(xiàn)代化。

——執(zhí)政黨在國家治理體系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。共產(chǎn)黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系決定了國家治理體系的中國特色。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心作用主要以加強(qiáng)與作為國家政權(quán)體系核心的人民代表大會(huì)的關(guān)系加以體現(xiàn)。共產(chǎn)黨執(zhí)政能力是國家治理能力的重要組成部分，甚至可以說，執(zhí)政能力是國家治理能力的關(guān)鍵。通過人民代表大會(huì)執(zhí)政是完善國家治理體系的基本需要，也是提升執(zhí)政能力和國家治理能力的體制機(jī)制、方式方法的保障;而民主、科學(xué)、依法執(zhí)政既是國家治理體系的運(yùn)作原則和形態(tài)，也是提升執(zhí)政能力和國家治理能力的指導(dǎo)思想、基本原則的保障。如何改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮執(zhí)政黨在國家治理體系中統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)八方的作用，通過黨內(nèi)民主和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)確保路線、方針、政策的正確性;如何推進(jìn)執(zhí)政黨民主、科學(xué)、依法執(zhí)政，通過人民代表大會(huì)執(zhí)掌政權(quán)以確保執(zhí)政的有效性、國家政權(quán)的穩(wěn)定性和政權(quán)運(yùn)作的方向性，都直接關(guān)系著國家治理體系的完善程度、國家治理的整體能力和國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

——國家政權(quán)在國家治理體系中體現(xiàn)主導(dǎo)功能。人民代表大會(huì)與“一府兩院”構(gòu)成國家政權(quán)體系，人民代表大會(huì)在國家政權(quán)體系中處于中心地位，其權(quán)力能力在國家治理能力體系中具有核心地位，“一府兩院”的行政能力和司法能力是國家治理能力的重要組成部分。在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上，完善“一府兩院”體制，在改善“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督關(guān)系的同時(shí)，尤其需要進(jìn)一步完善“一府兩院”相互間的關(guān)系。一方面，健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度，充分體現(xiàn)人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位和權(quán)威，確保國家權(quán)力的民主運(yùn)行和集中統(tǒng)一行使;另一方面，需要調(diào)整和規(guī)范政府與法院、檢察院的關(guān)系，將這些關(guān)系建立在權(quán)力分工制約的原則指導(dǎo)下，規(guī)范在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上。完善人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的“一府兩院”體制，形成司法對(duì)行政的制約機(jī)制，對(duì)于確立國家治理體系的內(nèi)在邏輯，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

——地方治理在國家治理體系中至為重要。在國家主權(quán)意義上，單一制下國家與地方的關(guān)系強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)與國家憲法和中央政府相統(tǒng)一。這里的中央政府是主權(quán)意義上的中央政府，而不是治理意義上的中央政府。在國家治理意義上，中央與地方的關(guān)系應(yīng)當(dāng)建立在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，合理劃分中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)，完善相應(yīng)的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)配置，構(gòu)建完整統(tǒng)一、協(xié)調(diào)高效的國家治理體系。在國家治理中，中央與地方關(guān)系的基本原則是充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。如前所述，在人民代表大會(huì)制度體系的三個(gè)層面上都存在中央與地方的關(guān)系。換言之，只有在人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上調(diào)適和規(guī)范中央與地方的關(guān)系，貫徹發(fā)揮兩個(gè)積極性的原則，才能保障地方自主治理并與中央治理相統(tǒng)一。完善人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的中央與地方關(guān)系，既保障地方治理的自主性，激發(fā)基層治理的活力，又保持國家治理體系的完整統(tǒng)一，提升整體國家治理能力，這對(duì)于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化無疑具有深遠(yuǎn)的影響。

——社會(huì)協(xié)同在國家治理體系中不可或缺。完善國家治理體系，必須實(shí)現(xiàn)國家治理體系結(jié)構(gòu)化。國家治理結(jié)構(gòu)既包括中央與地方的縱向上的上下結(jié)構(gòu)，又包括一個(gè)政權(quán)層面橫向上的前后左右結(jié)構(gòu)，也包括國家與社會(huì)關(guān)系意義上的內(nèi)外結(jié)構(gòu)。協(xié)同治理是國家治理現(xiàn)代化的重要特征，建立在國家與社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)同成為國家治理不可或缺的一部分。人民是國家治理的恒定主體，這意味著國家與社會(huì)的關(guān)系是國家治理體系的基本內(nèi)容，它在一定意義上反映了國家治理體制機(jī)制，也在一定程度上決定著國家治理的水平。人們通常認(rèn)為，國家與社會(huì)的關(guān)系呈現(xiàn)強(qiáng)國家——強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)國家——弱社會(huì)、弱國家——強(qiáng)社會(huì)、弱國家——弱社會(huì)等四樣形態(tài)。不少學(xué)者認(rèn)為，“強(qiáng)國家——強(qiáng)社會(huì)”形態(tài)是一種理想的模式。實(shí)際上，一個(gè)適度的國家(主要表現(xiàn)為職能適度的政府)加上一個(gè)適中的社會(huì)(主要指社會(huì)結(jié)構(gòu)適中及其相應(yīng)的社會(huì)能力)，才能夠形成國家與社會(huì)關(guān)系的良性狀態(tài)，才能形成國家治理體系中良好的社會(huì)協(xié)同。如前所言，國家與社會(huì)的關(guān)系反映著一個(gè)國家的治理水平，實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)鍵是處理好國家與社會(huì)的關(guān)系。建立政府與社會(huì)、政府管理與社會(huì)自治的良性互動(dòng)和分工協(xié)作，才是社會(huì)管理創(chuàng)新之道，也是國家治理現(xiàn)代化之路。

四、人民代表大會(huì)制度與政治改革、政府改革、司法體制改革的關(guān)聯(lián)統(tǒng)一

在人民代表制度框架體系內(nèi)展開漸進(jìn)的政治改革，包括人民代表大會(huì)制度的自我完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的改革，政府改革與司法改革，等等，關(guān)系著黨、人民和國家關(guān)系的民主化、規(guī)范化、程序化，關(guān)系著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。30年來改革的進(jìn)程表明，漸進(jìn)性、有序性、關(guān)聯(lián)性、統(tǒng)一性是中國改革的基本特征，這當(dāng)然有賴于共產(chǎn)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，也有賴于人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的改革和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，必須與人民代表大會(huì)制度相結(jié)合;政府層面的改革和司法體制改革，也都必須在憲法確立的人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)進(jìn)行。人民代表大會(huì)制度一方面規(guī)定了政治改革的方向和基本路徑，另一方面規(guī)定了政治改革的基本面向和限度，還在一定意義上保證了政治改革的漸進(jìn)有序性和關(guān)聯(lián)統(tǒng)一性。

——堅(jiān)持以改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為關(guān)鍵的政治改革，應(yīng)當(dāng)與推進(jìn)民主、科學(xué)、依法執(zhí)政結(jié)合起來。所謂民主執(zhí)政，主要是指執(zhí)政必須遵循人民主權(quán)的最高原則，貫徹民主集中制原則;所謂科學(xué)執(zhí)政，主要是指執(zhí)政必須尊重國家政權(quán)運(yùn)作規(guī)律，遵循國家治理的基本邏輯;所謂依法執(zhí)政，主要是指執(zhí)政必須遵守國家法治原則，尊崇憲法法律至上地位。無論是民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政，還是依法執(zhí)政，都與人民代表大會(huì)制度高度關(guān)聯(lián)。無論是從人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在本質(zhì)性來看，還是從民主、科學(xué)、依法執(zhí)政的外在實(shí)踐性來講，堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)必須與人民代表大會(huì)制度有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)民主、科學(xué)、依法執(zhí)政必須通過人民代表大會(huì)執(zhí)政。人民代表大會(huì)制度是人民主權(quán)原則和民主集中制原則的制度表現(xiàn)，國家政權(quán)運(yùn)作和國家治理體系建立在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上，人民代表大會(huì)制度致力于完善國家法律體系進(jìn)而確立國家法治體系，這就意味著堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)踐民主、科學(xué)、依法執(zhí)政的原則，必須將完善人民代表大會(huì)制度、支持人民代表大會(huì)依法履職、通過人民代表大會(huì)執(zhí)政作為當(dāng)前的重大課題。

堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，其永恒的命題是改善黨與國家政權(quán)的關(guān)系，最重要的是黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系。在國家層面上，科學(xué)、民主、依法執(zhí)政正在步入軌道，但地方層面上依法執(zhí)政的狀況很不理想，地方黨委依法執(zhí)政的能力嚴(yán)重制約了黨的執(zhí)政能力，主要是因?yàn)槭苤朴诘胤近h委與地方人民代表大會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀況。從某種意義上講，地方黨委依法執(zhí)政的水平取決于地方黨委尊重、支持地方人民代表大會(huì)工作的意愿和程度，當(dāng)然也取決于地方黨委尊重和保證司法工作的意愿和程度。政治領(lǐng)域的任何改革，如果不與人民代表大會(huì)制度建設(shè)相結(jié)合，都難以取得預(yù)期的成效，對(duì)于改善地方黨委與地方人民代表大會(huì)的關(guān)系、促進(jìn)地方層面依法執(zhí)政來說亦是如此。只有完善地方人民代表大會(huì)制度，使地方人民代表大會(huì)成為地方黨委的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政渠道，才能制度化地推進(jìn)地方黨委執(zhí)政能力建設(shè)，在地方層面上將黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治地方建設(shè)、地方自主治理有效結(jié)合起來。

——堅(jiān)持以政府改革為重點(diǎn)的政治改革，應(yīng)當(dāng)與全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府結(jié)合起來。關(guān)于政府改革，從來就不是孤立進(jìn)行的。一方面，政府改革與經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)改革存在千絲萬縷的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)改革需要政府改革相適應(yīng)，政府改革是市場化改革與社會(huì)化改革的需要，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，需要轉(zhuǎn)變政府職能，正確界定和處理政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系;另一方面，更為重要的是，需要將政府改革作為政治改革的重點(diǎn)，將與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革相適應(yīng)的政府改革上升到政治的高度，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，通過政府改革優(yōu)化政治生態(tài)。政治意義上的政府改革關(guān)鍵是在國家政權(quán)體系中貫徹民主集中制和權(quán)力制約原則，確立政府與其他政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，以政府與法院、檢察院的關(guān)系調(diào)適為重點(diǎn)，當(dāng)然最重要的是以政府與人民代表大會(huì)的關(guān)系為根本。

關(guān)于政府與人民代表大會(huì)的關(guān)系，前提是政府由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，關(guān)鍵是人民代表大會(huì)與政府的權(quán)能劃分，這顯然不是“立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)”的概念劃分，而是涉及更為廣泛的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能劃分與權(quán)責(zé)配置。中共十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。在政府與人民代表大會(huì)的關(guān)系上，人大監(jiān)督很重要，人大決策或許更為重要?！坝捎陂L期以來，黨比較重視行政權(quán)力，行政首腦又在黨內(nèi)地位高于人民代表大會(huì)，因而，行政機(jī)關(guān)往往比人民代表大會(huì)更有權(quán)威……使得一些地方政府可以去行使明顯屬于人民代表大會(huì)決定權(quán)范圍的權(quán)力。例如，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算的部分調(diào)整變更，法律明確規(guī)定政府應(yīng)報(bào)人大常委會(huì)審批，實(shí)際上政府常常不予報(bào)告。重大改革計(jì)劃和重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的上馬，本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)公民權(quán)利的重要行動(dòng)等等，都明顯地應(yīng)由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)來決定的事情，但有些政府不習(xí)慣、不愿意把這些事情提交人民代表大會(huì)決定。”①蔡定劍:《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第340頁。這樣的狀況正處于外在變化中，但離人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求還差很遠(yuǎn)。隨著政治文明的推進(jìn)和國家治理體系的完善，立法權(quán)之外的決策權(quán)日益重要，這就不僅要求各級(jí)政府的重大行政決策出臺(tái)前要向本級(jí)人大報(bào)告，還需要在人大與政府之間合理劃分決策權(quán)，以限定政府的決策權(quán)能，并進(jìn)一步健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，以適應(yīng)人大決策職能的現(xiàn)實(shí)需要和未來需求。應(yīng)當(dāng)順便強(qiáng)調(diào)的是，需要進(jìn)一步強(qiáng)化人大對(duì)政府的監(jiān)督，在當(dāng)前體制下，法院、檢察院對(duì)政府的抽象行為難有作為，因此應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)對(duì)政府行政決策的監(jiān)督。

——堅(jiān)持以司法體制改革為重點(diǎn)的政治改革，應(yīng)當(dāng)與完善人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的“一府兩院”體制結(jié)合起來。司法改革當(dāng)前的課題就是要在制度上確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使司法職權(quán)。無論是自中共十一屆三中全會(huì)以來黨的歷次代表大會(huì)的政治報(bào)告，還是《憲法》第126、131條規(guī)定，都明確要求保障獨(dú)立司法。②自中共十一屆三中全會(huì)以來，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法職權(quán)一直是司法工作的重要原則。中共十一屆三中全會(huì)表述為“檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要保持應(yīng)有的獨(dú)立性”;中共十三大政治報(bào)告表述為“司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)”。這實(shí)際上也是1982年《憲法》第126、131條的提法;從中共十五大開始，中共歷次代表大會(huì)政治報(bào)告均表述為“依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。這里需要明確兩點(diǎn)，一是獨(dú)立司法或“司法獨(dú)立”的完整表述是依法獨(dú)立公正行使司法職權(quán)。依法是獨(dú)立司法的基礎(chǔ)，也是排除干涉尤其是行政干涉的最高事由;獨(dú)立是依法行使司法職權(quán)的前提，也是實(shí)現(xiàn)司法公正的保障;公正是依法司法的最高目標(biāo)，也是獨(dú)立司法的價(jià)值訴求。二是獨(dú)立司法的關(guān)鍵在于排除行政機(jī)關(guān)的干涉。這就意味著必須通過司法改革使法院、檢察院擺脫政府的實(shí)際控制。也就是說，在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上完善“一府兩院”體制，尤其需要完善法院、檢察院與政府的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)制度對(duì)“一府兩院”關(guān)系的基礎(chǔ)作用，不存在與人民代表大會(huì)制度無關(guān)的“一府兩院”關(guān)系，沒有人民代表大會(huì)制度的保障，法院、檢察院的獨(dú)立就無從談起。這里所說的“司法獨(dú)立”不是西方三權(quán)分立理論的要求，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本需要，也是國家治理現(xiàn)代化的要求。完善“一府兩院”關(guān)系的重點(diǎn)在于，一要用制度提升法院、檢察院排除行政干涉的能力，確保法院、檢察院能夠依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，當(dāng)然除了創(chuàng)新體制機(jī)制外，最根本的依靠和保障來自人民代表大會(huì)制度;二要轉(zhuǎn)變檢察職能，推進(jìn)行政檢察制度建設(shè)，使檢察院通過行使法律監(jiān)督權(quán)制約政府行政權(quán)，推動(dòng)政府依法行政進(jìn)程。③參見肖金明:《建構(gòu)、完善和發(fā)展我國行政檢察制度》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2011年第6期。推進(jìn)政治意義上的政府改革與司法體制改革相互關(guān)聯(lián)，目的就是要逐步形成政府尊重人大、尊重司法的局面，使尊重司法成為法治政府應(yīng)有的品質(zhì)和風(fēng)格，這既是政府的憲法義務(wù)和“一府兩院”關(guān)系準(zhǔn)則的具體要求，也是人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在邏輯。

中共十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:改革司法體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，這與跨區(qū)域設(shè)立法院不是完全等同的概念，這可能意味著最高法院和高級(jí)法院設(shè)立跨行政區(qū)劃的巡回法院或巡回法庭，負(fù)責(zé)特定類型和范圍案件的管轄，以確保司法不受地方利益的影響。將探索建立新的管轄制度與跨行政區(qū)劃設(shè)置法院等同起來實(shí)際上是一種誤解?？缧姓^(qū)劃設(shè)置法院的主張?jiān)缫延兄驗(yàn)榕c人民代表大會(huì)制度不協(xié)調(diào)或者說存在憲法障礙而備受質(zhì)疑。①有人認(rèn)為，跨區(qū)設(shè)置法院的憲法障礙是1982年《憲法》第101條第2款關(guān)于“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長”的規(guī)定，而第3條第3款關(guān)于“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”的規(guī)定、第103條第3款關(guān)于“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)”的規(guī)定，以及第128條關(guān)于“地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”的規(guī)定，因?yàn)闆]有“本級(jí)”的明確限定，因而不構(gòu)成跨區(qū)域設(shè)置法院的憲法障礙。參見劉樹德:《法院設(shè)置的憲法表達(dá)》，載《人民法院報(bào)》2013年11月22日第7版。這顯然是不考慮憲法規(guī)范體系、憲法結(jié)構(gòu)、憲法條款關(guān)聯(lián)性及其對(duì)憲法條款含義的影響而形成的理解。實(shí)際上，《憲法》第3條統(tǒng)領(lǐng)第101條、103條、128條等憲法條款構(gòu)成了人大與法院的憲政關(guān)系，跨區(qū)域設(shè)置法院不是對(duì)憲法哪一個(gè)或哪幾個(gè)條款的違反，而是對(duì)人民代表大會(huì)制度和1982年《憲法》的違反。關(guān)于推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，這樣的改革需要在確無替代方案時(shí)進(jìn)行充分論證后審慎而行。原因是如果省以下法院、檢察院的法官、檢察官實(shí)行統(tǒng)一管理，要么形成司法職權(quán)上收的事實(shí)，地方尤其是基層地方不再負(fù)責(zé)司法事務(wù)，要么地方上出現(xiàn)管人與管事相分離的狀態(tài)，致使地方特別是基層治理體系松解。無論出現(xiàn)什么樣的狀況，顯然都與夯實(shí)基層、充實(shí)地方的國家治理體系發(fā)展趨勢不一致。換個(gè)角度說，省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理體制并不意味著與人民代表大會(huì)制度的完全背離，但這樣的體制與地方人民代表大會(huì)制度的協(xié)調(diào)確實(shí)是一個(gè)新的難題。

五、完善人民代表大會(huì)制度以適應(yīng)政治文明、國家治理、政治改革的需要

近些年來不少學(xué)者開始關(guān)注憲法制度研究，包括對(duì)像違憲審查制度等這樣一些新制度的探討和設(shè)計(jì)，對(duì)一些老制度的重新反思，其中也包括對(duì)人民代表大會(huì)制度的審視。學(xué)界對(duì)人民代表大會(huì)制度的歷史和政治地位存在比較一致的認(rèn)識(shí)，但對(duì)其現(xiàn)實(shí)作用評(píng)判存在差異，有人甚至作出人民代表大會(huì)制度基本失效的判斷。盡管這樣的判斷主要是基于學(xué)者的感性認(rèn)識(shí)，但有足夠的事?lián)軌蛘f明人民代表大會(huì)制度在國家和地方層面水平不一，人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐狀況不盡人意。由于選舉制度、代表制度等不盡完善，人大地位與職能、組織與結(jié)構(gòu)、能力與權(quán)威等不夠到位，致使人民代表大會(huì)制度在地方層面難以釋放出應(yīng)有的政治效應(yīng)。毫無疑問，這與人民代表大會(huì)制度作為國家根本政治制度的地位很不相稱。如何認(rèn)識(shí)人民代表大會(huì)制度，如何理解人民代表大會(huì)制度的政治效應(yīng)，以及如何完善人民代表大會(huì)制度以釋放其應(yīng)有的政治效應(yīng)，是我國當(dāng)前政治改革的基礎(chǔ)性課題。

如前所述，人民代表大會(huì)制度與政治文明、國家治理、政治改革密切關(guān)聯(lián)。適應(yīng)政治文明、國家治理、政治改革的需要，應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)重點(diǎn)面向上完善人民代表大會(huì)制度，一是在一般意義上，強(qiáng)調(diào)完善選舉制度、代表制度、決策制度、監(jiān)督制度等，以進(jìn)一步健全人民代表大會(huì)職能體系和組織體系，滿足黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的體制機(jī)制需要，為完善國家治理體系、提升國家治理能力、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供體制機(jī)制支撐，以及為包括政府改革、司法改革在內(nèi)的政治改革確立方向和道路。二是在特殊意義上，需要特別關(guān)注地方層面的人民代表大會(huì)制度建設(shè)，在地方層面上實(shí)踐黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的要求，尤其要確?；鶎拥胤近h委依法執(zhí)政;在地方層面上完善國家治理體系、提升國家治理能力，尤其要強(qiáng)化基層地方自主治理責(zé)任和能力;以及確保政治改革在地方層面上沿著正確的方向和軌道運(yùn)行。

——政治文明與人民代表大會(huì)制度的完善。社會(huì)主義政治文明的核心是民主政治，它的實(shí)現(xiàn)途徑是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。如前所言，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國統(tǒng)一于人民、執(zhí)政黨、“一府兩院”與人民代表大會(huì)的政治關(guān)系中，統(tǒng)一于人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵上。推進(jìn)政治文明建設(shè)，需要不斷完善人民代表大會(huì)制度，將黨的領(lǐng)導(dǎo)建基于人民代表大會(huì)制度構(gòu)筑的政治平臺(tái)上，將人民當(dāng)家作主奠基于人民代表大會(huì)制度夯實(shí)的政治基礎(chǔ)上，將依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施奠定在人民代表大會(huì)制度鑄就的政治基石上。人民代表大會(huì)制度緊密聯(lián)結(jié)著黨的領(lǐng)導(dǎo)，密切聯(lián)系著人民當(dāng)家作主，高度結(jié)合著依法治國，為這三個(gè)方面及其有機(jī)統(tǒng)一提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)政治文明建設(shè)，無疑是人民代表大會(huì)制度的根本政治功能和最高政治效應(yīng)，當(dāng)然也是政治改革欲求的根本目標(biāo)。

在地方層面上實(shí)踐黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一尤其重要，為此應(yīng)當(dāng)特別注重兩個(gè)方面:一是，應(yīng)當(dāng)重視地方黨委書記兼任地方人大主任的制度安排。執(zhí)政黨在國家政權(quán)體系內(nèi)執(zhí)掌政權(quán)，這符合世界政黨政治的一般規(guī)律。中國執(zhí)政黨在國家政權(quán)體系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的最佳位置就是人民代表大會(huì)。在以往的實(shí)踐中，地方黨委書記兼任地方人大主任的做法建立了地方黨委與地方人大的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，但這個(gè)聯(lián)結(jié)點(diǎn)上的規(guī)范化、制度化問題一直沒有得到解決，人們對(duì)這一政治安排與地方黨委依法執(zhí)政、通過人大執(zhí)政的關(guān)系沒有引起足夠的重視，從而影響了這一制度安排的政治效應(yīng);①實(shí)際上，地方黨委書記很少以地方人大常委會(huì)主任的身份出現(xiàn)在當(dāng)?shù)卣紊钪校賲⒓拥胤饺舜蟮木唧w活動(dòng)。這一方面與人們對(duì)地方黨委書記兼任人大常委會(huì)主任的制度安排的意義認(rèn)識(shí)不夠有關(guān)，更與這一制度安排的規(guī)范化不足有關(guān)。前不久，有些省份取消了省委書記設(shè)在省級(jí)人大的辦公室，有些設(shè)區(qū)的市的市委書記不再兼任同級(jí)人大常委會(huì)主任，這些做法進(jìn)一步淡化了這一制度安排的政治意義。在不少省份，由于省委書記極少參加人大活動(dòng)，甚至在一定意義上降低了人大的地位。比如，某省省委書記兼任人大常委會(huì)主任，但兩會(huì)期間的有些人大活動(dòng)并不參加，常務(wù)副主任主持的活動(dòng)在媒體報(bào)道就要往后排，甚至上不了黨報(bào)的一版，而政協(xié)的活動(dòng)卻能夠排在前面，因?yàn)檎f(xié)主席的級(jí)別比人大常務(wù)副主任的級(jí)別高。曾長期從事政法工作的該省人大主持工作的常務(wù)副主任對(duì)此十分不滿，認(rèn)為媒體沒有政治觀念，漠視了地方人大的地位和權(quán)威，于是召黨報(bào)相關(guān)負(fù)責(zé)人談話，責(zé)問為什么兩會(huì)期間人大活動(dòng)的報(bào)道登在第二版，這樣的情況因此有所改變。二是，應(yīng)當(dāng)注意黨的職能與人大職能的關(guān)聯(lián)與貫通。比如，地方黨委的組織權(quán)與地方人大的人事權(quán)之間應(yīng)當(dāng)形成協(xié)調(diào)溝通的關(guān)系，使人大政治任命具有程序與實(shí)體的雙重意義。再比如，加強(qiáng)地方黨委對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，無論政治領(lǐng)導(dǎo)還是執(zhí)法監(jiān)督，都需要地方黨委政法委員會(huì)與地方人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的關(guān)聯(lián)、貫通與協(xié)同，地方黨委政法委員會(huì)對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)通過地方人大相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作展開。這就需要進(jìn)一步完善地方人大組織體系，建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)地方黨委與地方人大的重要工作關(guān)系，不斷完善地方黨委通過人大執(zhí)政的體制機(jī)制。

——國家治理與人民代表大會(huì)制度的完善。如前所述，國家治理體系建基于人民代表大會(huì)制度之上，提升國家治理能力需要以國家權(quán)力能力為核心實(shí)現(xiàn)執(zhí)政能力、行政能力、司法能力等有效整合，而國家治理現(xiàn)代化與人民代表大會(huì)制度所保障的政治現(xiàn)代化同步并行，從理論邏輯和制度功能上講，人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)成為國家治理體系的基石和架構(gòu)。加強(qiáng)國家治理體系和治理能力建設(shè)，就需要在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上，完善以人民代表大會(huì)為基石和架構(gòu)的國家治理體系的層級(jí)關(guān)系，既包括中央與地方的關(guān)系，也包括地方不同層級(jí)的關(guān)系。地方治理體系和治理能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)與地方人大制度建設(shè)相聯(lián)系，尤其需要重視基層政權(quán)在國家治理體系中的地位和作用。從完善國家治理體系的意義上夯實(shí)基層，通過加強(qiáng)基層治理改善國家治理狀態(tài)。

從完善國家治理體系、提升國家治理能力的角度看，加強(qiáng)地方人民代表大會(huì)制度應(yīng)當(dāng)著眼于兩個(gè)方面:一方面，地方立法權(quán)需要合理布局和配置。當(dāng)前地方立法權(quán)布局不均衡，不能夠適應(yīng)地方治理的需要，在已有的地方立法權(quán)布局中也存在運(yùn)作方面的問題，主要表現(xiàn)為地方立法權(quán)基本上由人大常委會(huì)行使，地方人大會(huì)議基本上沒有立法活動(dòng)，地方人大立法職能虛化。從立法權(quán)的功能上講，地方立法權(quán)對(duì)于地方層面的國家治理具有重要意義。中共十八屆三中全會(huì)提出增加具有地方立法權(quán)的較大市的數(shù)量，這無疑是完善地方人民代表大會(huì)制度的重要舉措，也為完善地方治理體系、提升地方治理能力拓展了制度空間。在合理布局地方立法權(quán)的過程中，在省級(jí)地方和較大的市的層面上，應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整地方人大與其常委會(huì)的關(guān)系。一般而言，凡是地方特別重大的事項(xiàng)，宜由地方人大作出決定或進(jìn)行立法，地方重大事項(xiàng)可由地方人大常委會(huì)決定或立法;凡是全國人大制定的法律，地方實(shí)施辦法應(yīng)由地方人大制定，全國人大常委會(huì)制定的法律需要地方立法，可由地方人大常委會(huì)進(jìn)行。②人民代表大會(huì)立法職能“縮水”的情形同樣發(fā)生在國家層面上。改革開放以來，由于全國人大常委會(huì)職能擴(kuò)充，全國人大立法權(quán)出現(xiàn)萎縮跡象。自1979年至2011年，全國人大共制定41部法律(另修改法律11部)，而全國人大常委會(huì)制定法律達(dá)到191部，分別占比約為17.4%與82.6%。一些本應(yīng)由全國人大制定的基本法律卻由全國人大常委會(huì)制定，出現(xiàn)同樣重要的法律有的由全國人大制定，而有的由全國人大常委會(huì)制定的現(xiàn)象，引起學(xué)者的理論質(zhì)疑和人們對(duì)全國人大最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)地位虛置的擔(dān)憂。當(dāng)然這種狀況在地方上表現(xiàn)地更為徹底，地方人大與其常委會(huì)關(guān)系正常化需要形成立法職能上的合理分工并加以規(guī)范化。近來，一些地方陸續(xù)出臺(tái)人民代表法實(shí)施辦法，代表法由全國人大制定(全國人大常委會(huì)修改)，代表法的地方實(shí)施辦法宜由地方人大制定。在山東省人民代表法實(shí)施辦法立法征詢過程中，筆者曾建議省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議后提交省人民代表大會(huì)審議通過。另一方面，地方人大的性質(zhì)、地位、職能等需要進(jìn)一步明確和規(guī)范。當(dāng)前在有些基層地方，存在人大主任或常務(wù)副主任兼做執(zhí)行性事務(wù)等不規(guī)范狀況，比如，人大常委會(huì)主任或者常務(wù)副主任、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)等被安排一些諸如開發(fā)區(qū)建設(shè)總指揮這樣的“實(shí)職性”崗位，甚至出現(xiàn)“黨委政府管全面、分管領(lǐng)導(dǎo)管條線、人大政協(xié)管點(diǎn)片、檢察法院管事件”這樣的基層管理體制，看似是對(duì)基層人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的重視和尊重，實(shí)際上是長期普遍存在的人大虛化、人大領(lǐng)導(dǎo)虛位、政協(xié)可有可無等觀念的表現(xiàn)?；鶎拥倪@些做法模糊了人大的性質(zhì)，淡化了人大的決策和監(jiān)督職能，矮化了人大的政治地位。①基層人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)在各類管委會(huì)、指揮部等擔(dān)當(dāng)一些“實(shí)質(zhì)性”的行政性、執(zhí)行性工作，盡管不屬于在國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任正式職務(wù)，但也有違反《憲法》第103條第2款關(guān)于“縣級(jí)以上地方的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)”規(guī)定的嫌疑，至少與《憲法》第103條規(guī)定的原理相違背。如果這些情況不改變，就無法發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，無法顯示地方人民代表大會(huì)制度的政治效應(yīng)。

——政治改革與人民代表大會(huì)制度的完善。如前所述，政治改革，包括政府改革、司法改革等，總體方向是以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)建設(shè)中國特色民主政治，政治改革的軌道是以人民代表大會(huì)制度為核心的政治制度體系鋪筑的憲政道路，政治改革是社會(huì)主義政治制度的自我完善和發(fā)展，主要是指人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，尤其是地方人民代表大會(huì)制度的完善和發(fā)展，這充分說明了人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)同政治改革的邏輯關(guān)系。如果不強(qiáng)化人民代表大會(huì)制度與政治改革的邏輯關(guān)系，地方層面改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治改革就難以使地方黨委走上通過人民代表大會(huì)執(zhí)政的道路，地方黨委民主、科學(xué)、依法執(zhí)政就無法落實(shí);如果不強(qiáng)化人民代表大會(huì)制度與政府改革的邏輯關(guān)系，地方人民代表大會(huì)制度的政治效應(yīng)和地方人大的權(quán)威就無法體現(xiàn)，地方層面的法治政府建設(shè)進(jìn)程就缺乏制度性的推動(dòng)力量;②在近來的行政審批改革進(jìn)程中，根據(jù)中央和上級(jí)政府的做法和要求，一些地方政府大比例削減行政審批事項(xiàng)，陷入了慣常的數(shù)字行政的誤區(qū)。一些設(shè)區(qū)的市政府不遵循改革與法治關(guān)系的一般原則，自行削減省級(jí)人大常委會(huì)通過地方性法規(guī)設(shè)立的行政審批事項(xiàng)。且不講這些行政審批事項(xiàng)的設(shè)定是否合理與該否取消，下級(jí)政府無視上級(jí)人大權(quán)威的做法無疑嚴(yán)重背離了法治原則，甚至應(yīng)當(dāng)視為違憲行為。這種漠視人大權(quán)威的做法已經(jīng)成為法治地方、法治政府建設(shè)的最大障礙。如果不強(qiáng)化人民代表大會(huì)制度與司法改革的邏輯關(guān)系，不能將人民代表大會(huì)的政治權(quán)威與司法權(quán)威結(jié)合起來，司法改革就無法獲得持久的成效。司法權(quán)威來自人民的信賴，來自憲法和人民代表大會(huì)制度的保障，來自人民代表大會(huì)的政治權(quán)威。地方和基層人民代表大會(huì)沒有政治權(quán)威，司法權(quán)威就難以確立，那種寄希望自上而下輸送權(quán)威的做法難以形成穩(wěn)定持久的司法格局。

司法改革是政治改革的重要組成部分，人們對(duì)司法改革有很多愿望和方案，但任何改革方案都必須與人民代表大會(huì)制度相結(jié)合。司法改革盡管是一項(xiàng)整體性的改革，但主要表現(xiàn)在地方層面上，地方層面的司法改革應(yīng)當(dāng)避免脫軌而行，也就是說，司改不能脫離人民代表大會(huì)制度的原理和規(guī)范鋪設(shè)的政改之道。這里有兩個(gè)問題需要特別重視，一是，應(yīng)當(dāng)擺脫傳統(tǒng)的“上下”思維，在一級(jí)政權(quán)層面上重構(gòu)“一府兩院”的關(guān)系，將法院、檢察院的人財(cái)物完全置于同級(jí)人大的管控下，從而使司法擺脫政府的實(shí)際控制，以保證基層和地方司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法職權(quán)。③參見肖金明:《完善人民代表大會(huì)制度與中國司法構(gòu)造》，載《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期。法院司法權(quán)威受到的最主要威脅來自于政府及其部門，尤其是政府通過掌控“人財(cái)物”等資源形成對(duì)法院的優(yōu)勢和事實(shí)性制約，從而削弱了法院的獨(dú)立性并減弱了司法權(quán)威。這是長期以來難以形成執(zhí)政黨所主張和要求的“尊重和服從司法判決和檢察”局面的主要原因。④早在2006年，中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》指出:各級(jí)行政機(jī)關(guān)要增強(qiáng)依法行政的觀念，尊重和服從司法審判和檢察，依法參與訴訟活動(dòng)，自覺履行生效裁判，保證國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。如果要確立和維護(hù)司法權(quán)威，當(dāng)然需要建立一定的機(jī)制使法院真正獨(dú)立于政府，這需要借助人大與政府關(guān)系的全面改進(jìn)，使法院的建制、編制、人員、財(cái)政、設(shè)施與裝備等都建立在人大制度基礎(chǔ)上，以保障《憲法》第126條和第131條規(guī)定的實(shí)際意義，使法院、檢察院能夠獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，有效履行裁判糾紛和法律監(jiān)督職能。這是一個(gè)與人民代表大會(huì)制度的完善和權(quán)威型人大建設(shè)分不開的重大現(xiàn)實(shí)問題。二是，明確人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督的關(guān)系，確立兩者之間分界和關(guān)聯(lián)，推進(jìn)檢察職能轉(zhuǎn)型。人大監(jiān)督屬于政治監(jiān)督，其中包括對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，但人大監(jiān)督法律實(shí)施側(cè)重于宏觀，通常不具體到個(gè)案性的執(zhí)法和司法活動(dòng)，即使對(duì)具體執(zhí)法和司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，也必須遵循專門的程序和方式。憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，除對(duì)訴訟進(jìn)行監(jiān)督外，應(yīng)當(dāng)通過履行法律監(jiān)督職能重構(gòu)檢察院與政府的關(guān)系，以進(jìn)一步完善“一府兩院”體制。

六、結(jié)語

人民代表大會(huì)制度具有豐富的政治資源和制度資源，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)制度對(duì)于政治改革的深刻意義。首先，必須維護(hù)人民代表大會(huì)制度的權(quán)威性和基礎(chǔ)性，任何形式的改革都不能偏離人民代表大會(huì)制度，動(dòng)搖它的基礎(chǔ)地位和政治權(quán)威;其次，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)制度所包含的政治、制度資源的有用性和可用性，避免不計(jì)制度成本的改革，避免盲目制度更新或替代而走改革彎路;再次，應(yīng)當(dāng)通過人民代表大會(huì)制度的自身改革增強(qiáng)這些政治、制度資源的有用性與可用性，并將其充分運(yùn)用于當(dāng)前的政治改革，釋放人民代表大會(huì)制度應(yīng)有的政治效應(yīng)。毫無疑問，無論政府改革還是司法改革，都應(yīng)當(dāng)用好用活現(xiàn)有制度，優(yōu)先利用現(xiàn)有的制度資源以及對(duì)現(xiàn)行制度的優(yōu)化。

就政府改革而言，推進(jìn)政府依法行政，加快法治政府建設(shè)，最根本的還是要依靠人民代表大會(huì)制度。完善人民代表大會(huì)職能體系和組織體系，一方面要完善人大與政府的權(quán)限劃分，另一方面要強(qiáng)化人大對(duì)政府的監(jiān)督。就前者而言，要強(qiáng)化人大決策權(quán)限，充分發(fā)揮人大決議權(quán)的作用，尤其要處理好重大事務(wù)決策權(quán)在人大和政府之間的合理配置。當(dāng)前，重大行政決策民主化、科學(xué)化、法治化已經(jīng)成為依法行政、建設(shè)法治政府的重大課題。以民主決策為例，政府行政決策尤其是重大行政決策必須貫徹民主原則，并通過程序予以保證，比如公眾參與。毫無疑問，公眾參與政府決策過程，是民主決策的體現(xiàn)和保障。但為什么不充分挖掘和利用現(xiàn)成的制度資源，不充分發(fā)揮現(xiàn)成民主體制的作用?就地方治理來說，有兩種決策民主，一是重大行政決策的公眾參與所反映的決策民主，二是人大及其常委會(huì)在地方治理中擁有更多的決策權(quán)所體現(xiàn)的決策民主，毫無疑問哪一個(gè)方面都不應(yīng)忽視，但比較而言哪一個(gè)方面應(yīng)當(dāng)更加受到重視?或者問，兩個(gè)方面都存在民主程度不足的問題，哪一個(gè)方面的問題應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決?

就司法改革而言，推進(jìn)依法獨(dú)立公正司法，建立公正、權(quán)威、高效的司法體制，最根本的也是要依靠人民代表大會(huì)制度。當(dāng)前比較流行的關(guān)于司法體制改革的一些設(shè)想不無道理，一些方案并非一無是處，但從事物本質(zhì)上講，存在不少缺陷或者說不足。長期以來，人們習(xí)慣于或者說善于向上尋求解決現(xiàn)實(shí)問題的方案，極少在根本政治制度上求取解決之道。毫無疑問，這會(huì)使地方人大制度更加無效，并且與中央與地方關(guān)系民主化的方向也不一致，與推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的趨勢也不同向。這種固有的思維定勢需要逐步改變。只有將政治和司法及其關(guān)系等現(xiàn)實(shí)問題的應(yīng)對(duì)建立在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上，才能形成政治發(fā)展的長效機(jī)制和法治進(jìn)步的持續(xù)狀態(tài)。