莫紀宏

(中國社會科學院 法學研究所，北京 100732)

程序制度建設視角下的我國人民代表大會制度體系的完善——基于湖南“衡陽賄選事件”的制度風險分析

莫紀宏

(中國社會科學院 法學研究所，北京 100732)

目前作為我國根本政治制度的人民代表大會制度在制度設計上存在著重實體輕程序的問題。程序制度缺失和重要制度不連貫是我國憲法和法律在設計人民代表大會制度時存在的主要制度缺陷，導致了我國現(xiàn)行人民代表大會制度中的很多實體制度在實際生活中長期無法有效地發(fā)揮作用。應當通過修改憲法、選舉法和組織法等方式，通過加強程序建設，堵塞目前我國人民代表大會制度中的各種可能存在的制度風險，甚至是制度危機，從而進一步挖掘人民代表大會制度自身的制度潛力，更好地實現(xiàn)保障人民當家作主權利、有效行使國家權力的制度目標。

人民代表大會制度;制度風險;衡陽賄選事件;程序制度

一、湖南“衡陽賄選事件”引發(fā)了怎樣的制度風險？

2013年12月29日《人民日報》發(fā)表了“湖南嚴肅查處衡陽破壞選舉案件”的“要聞”，并同時配發(fā)了題為“嚴肅黨紀國法、堅決鏟除腐敗”的“本報評論員”文章，由此揭開了“衡陽賄選事件”的蓋子，引發(fā)了國內(nèi)民眾和國際社會的廣泛關注，成為近期熱點新聞。

如果對《人民日報》關于“衡陽賄選事件”披露的各項信息整理一下，主要包括以下幾個要點：(1)2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽市召開第十四屆人民代表大會第一次會議，在差額選舉湖南省人大代表的過程中，發(fā)生了嚴重的以賄賂手段破壞選舉的違紀違法行為。(2)涉案人員的違法違紀行為可分為三個方面，其中，行賄方面：56名當選的省人大代表存在送錢拉票行為；受賄方面：518名衡陽市人大代表和68名大會工作人員收受錢物。另外，湖南省政協(xié)副主席童名謙(時任衡陽市委書記、市人大換屆領導小組組長)失職瀆職，對本案負有直接領導責任。(3)涉案金額：人民幣1.1億余元。(4)目前對涉案人員的初步處理情況，行賄者方面：對以賄賂手段當選的56名省人大代表依法確認當選無效并予以公告；對5名未送錢拉票但工作嚴重失職的省人大代表，依法公告終止其代表資格。受賄者方面：衡陽市有關縣(市、區(qū))人大常委會會議分別決定，接受512名收受錢物的衡陽市人大代表及3名未收受錢物但工作嚴重失職的市人大代表辭職。另有6名收受錢物的衡陽市人大代表此前因調離本行政區(qū)域已經(jīng)終止代表資格。領導責任方面：中央已決定免去童名謙領導職務，現(xiàn)正在按程序辦理，由中央紀委立案調查。

《人民日報》對“衡陽賄選事件”的定性使用了“三個挑戰(zhàn)”，即是對我國人民代表大會制度的挑戰(zhàn)，是對社會主義民主政治的挑戰(zhàn)，是對國家法律和黨的紀律的挑戰(zhàn)。這一定性是基于對“衡陽賄選事件”所造成的社會危害性程度的客觀事實和主觀認識做出的科學判斷，對于下一步妥善處理“衡陽賄選事件”所產(chǎn)生的負面影響和消極后果具有非常重要的方向性指導作用。

正如《人民日報》所指出的那樣，“衡陽賄選事件”構成了對我國根本政治制度人民代表大會制度的“挑戰(zhàn)”。我國現(xiàn)行《憲法》第2條的規(guī)定：中華人民共和國一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。《憲法》第3條也規(guī)定：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。憲法上述條款確立了我國人民代表大會制度的若干基本原則，是我國現(xiàn)行政治制度的合法性基礎。但“衡陽賄選事件”的發(fā)生對現(xiàn)行憲法所確立的人民代表大會制度的基本原則構成了嚴重挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)至少表現(xiàn)在以下三個方面：一是憲法規(guī)定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督?！昂怅栙V選事件”表明，衡陽市第十四屆人民代表大會第一次會議產(chǎn)生湖南省人大代表的選舉活動已經(jīng)無法用“民主選舉”這個憲法原則要求來衡量了，76名衡陽市省人大代表中有56名都存在賄選問題，這樣的人大代表選舉活動還具有“民主選舉”的性質嗎？二是憲法規(guī)定，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！昂怅栙V選事件”發(fā)生后，由529名市人大代表組成的衡陽市第十四屆人民代表大會目前只剩下8名代表了，8名代表還能組成一屆合法的行使地方國家權力機關職能的衡陽市人民代表大會嗎？如果依法產(chǎn)生的衡陽市人民代表大會在法律上不存在了，在衡陽市行政管轄范圍內(nèi)，衡陽市人民如何行使國家權力？三是根據(jù)憲法規(guī)定，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督?！昂怅栙V選事件”發(fā)生后，521名市人大代表辭職，由衡陽市第十四屆人民代表大會選舉產(chǎn)生的衡陽市人民政府、衡陽市人民法院和衡陽市人民檢察院在目前的情形下對誰負責？受誰監(jiān)督？當然，由此延伸出來的問題還很多，例如，在組成衡陽市第十四屆人民代表大會人大代表中的絕對多數(shù)辭職后，由人代會選舉產(chǎn)生的政府、法院和檢察院還具有合法性嗎？是否需要停止行使憲法和相關法律法規(guī)規(guī)定的行政職權、審判權和檢察權？56名賄選產(chǎn)生的衡陽市省人大代表代表資格失去效力，時間起點如何計算？是從衡陽市第十四屆人民代表大會第一次會議選舉產(chǎn)生這些賄選代表之日起失效，還是從代表資格被宣告無效之日起算？如果從當選之日起無效的話，這些賄選代表在過去一年中履職行為是否具有法律效力，是否會影響湖南省人大相關工作事項的合法性？等等。上述這些問題因為在我國現(xiàn)行《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》)和《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)等法律法規(guī)中都沒有涉及，故從人民代表大會制度的制度框架設計的角度來看，“衡陽賄選事件”發(fā)生后有關涉案人員被初步處理之后，在湖南省衡陽市行政區(qū)域內(nèi)，由于我國現(xiàn)行關于地方人大組織制度的相關法律規(guī)定不健全，在制度意義上確實產(chǎn)生了一定程度上的“國家權力真空狀態(tài)”，這種局面的出現(xiàn)顯然構成了對我國現(xiàn)行人民代表大會制度的“挑戰(zhàn)”，使我國現(xiàn)行人民代表大會制度的運轉面臨著很大的制度風險。

“衡陽賄選事件”在構成對我國人民代表大會制度“挑戰(zhàn)”的同時，也暴露出我國憲法制度存在一定程度的“危機”。“衡陽賄選事件”涉及到的“憲法危機”包括三個層次：一是為什么現(xiàn)有的憲法制度沒有能夠成功阻止“衡陽賄選事件”的發(fā)生，我們現(xiàn)有的憲法制度是否具備防范“衡陽賄選事件”發(fā)生的制度功能？很顯然，作為正常狀態(tài)下匪夷所思的“衡陽賄選事件”在現(xiàn)實中已經(jīng)真實地發(fā)生了，因此，只能從結果推定原因，也就是說，目前的憲法制度存在著防范“衡陽賄選事件”發(fā)生的自我調控方面的“危機”?；蛘呤乾F(xiàn)有的憲法制度在設計之初，就沒有認真地考慮出現(xiàn)“衡陽賄選事件”這樣的極端性問題時如何采取有效的制度調控機制來防范制度運作的風險問題。二是“衡陽賄選事件”導致了衡陽市兩級人大代表絕大部分被停止行使代表職務，但現(xiàn)有的憲法制度沒有對這種現(xiàn)象發(fā)生后，是否會影響現(xiàn)有制度運行的合法性作出必要的事先的制度安排。在總共529名代表組成的衡陽市第十四屆人民代表大會，有521名停止行使代表職務，那么剩下的8名代表還能組成合法的一屆人民代表大會嗎？如果說不行，憲法和組織法上的依據(jù)何在？如果說行，那么如何繼續(xù)有效地行使作為地方國家權力機關的法律職責？另外，如果說不行的話，為什么不行？剩下多少比例的代表一屆人民代表大會仍然可以合法有效地工作？在不行的情況下，衡陽市留下的國家權力機關的權力行使真空怎樣填補？由衡陽市第十四屆人民代表大會第一次會議選舉產(chǎn)生的衡陽市人民政府、衡陽市人民法院和衡陽市人民檢察院還能具有繼續(xù)合法運行的憲法依據(jù)嗎？等等。上述這些問題是真實存在的，在實踐中可以暫時淡化處置，但在法理上卻無法擱置。這種性質的“憲法危機”對于我國根本政治制度人民代表大會制度本身的制度自信的沖擊和傷害是致命性的，因此，使用“憲法危機”一詞一點也不能稱為過分。三是“衡陽賄選事件”發(fā)生后，黨中央采取了果斷措施，敢于壯士斷臂，敢于揭丑，及時地向社會曝光，這充分反映了以習近平為總書記的新一屆黨的領導集體對自身執(zhí)政能力的高度自信，也是對當下緊鑼密鼓開展的反腐治權工作的信心支持，從宏觀效果來看，無疑是積極和有效的。但是，如何從制度上找到比較可靠的解決“衡陽賄選事件”遺留下來的各種政治問題和法律問題的方法，特別是能否在處置“衡陽賄選事件”問題上堅持“依法辦事”原則，有條不紊地按照制度辦事，用制度化的力量來解決非制度化的問題，避免使用非制度化的手段作簡單處置和輕率的調和，這是對當下執(zhí)政黨執(zhí)政能力的一種考驗，也可以說是在應對一場不大不小的“憲法危機”。

關于由誰來出面對“衡陽賄選事件”進行善后法律處理，這是“衡陽賄選事件”發(fā)生后善后工作遇到的最大法律難題。對于56名被宣告當選無效的衡陽市省人大代表，當選無效的決定和公告目前是由湖南省十二屆人大常委會第六次會議聽取和審議了省人大常委會代表資格審查委員會關于部分省十二屆人大代表當選無效的報告，根據(jù)《選舉法》第55條關于“以金錢或者其他財物賄賂代表，妨害代表自由行使選舉權而當選的，其當選無效的”規(guī)定，確認由衡陽市人民代表大會選舉產(chǎn)生的56名省十二屆人大代表當選無效的。由于現(xiàn)行《選舉法》沒有明確當選無效的決定由誰做出，故由湖南省十二屆人大常委會根據(jù)人大常委會代表資格審查委員會的報告確認當選無效的作法在法理還需要進一步加以說明。但衡陽市人民代表大會選舉產(chǎn)生的5名省十二屆人大代表提出辭去代表職務，由“衡陽市第十四屆人大第三次會議籌備組”接受其辭職的做法根據(jù)現(xiàn)行《選舉法》第52條的規(guī)定卻存在一定程度的法律適用上的瑕疵?，F(xiàn)行《選舉法》第52條第一款規(guī)定：全國人民代表大會代表，省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州的人民代表大會代表，可以向選舉他的人民代表大會的常務委員會書面提出辭職。常務委員會接受辭職，須經(jīng)常務委員會組成人員的過半數(shù)通過。接受辭職的決議，須報送上一級人民代表大會常務委員會備案、公告。很顯然，衡陽市人民代表大會選舉產(chǎn)生的5名省十二屆人大代表提出辭去代表職務，應當向選舉他們的衡陽市第十四屆人大常委會提出，而不是向“衡陽市第十四屆人大第三次會議籌備組”提出。因為“衡陽市第十四屆人大第三次會議籌備組”只是根據(jù)湖南省第十二屆人民代表大會常務委員會第六次會議決定成立的，其任務是負責籌備衡陽市第十四屆人民代表大會第三次會議的有關事宜，接受由衡陽市選出的部分省人大代表辭職并報省人大常委會備案、公告，接受衡陽市所屬縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人大常委會報送的代表資格終止的報告并公告，召集衡陽市第十四屆人民代表大會第三次會議?；I備組下設代表資格審查委員會，負責審查補選衡陽市第十四屆人民代表大會代表的選舉是否符合法律規(guī)定等相關工作。從目前憲法、組織法、選舉法和立法法的各項規(guī)定來看，由湖南省人大常委會作出決定來成立“衡陽市第十四屆人大第三次會議籌備組”法律上的依據(jù)不是十分充分。由于“衡陽市第十四屆人大第三次會議籌備組”涉及到地方人大的組織體制問題，故在法理上應當報請全國人大常委會批準。因為根據(jù)2000年《立法法》第8條第(二)項的規(guī)定,“各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權”等關于國家機構的立法應當屬于法律的立法事項，在此，湖南省人大常委會通過的“關于成立衡陽市第十四屆人民代表大會第三次會議籌備組的決定”有明顯的超越職權的嫌疑。而且衡陽市人民代表大會選舉產(chǎn)生的5名省十二屆人大代表提出辭去代表職務，在實際操作過程中可以在521名衡陽市人大代表提出辭職之前，由衡陽市人大常委會作出接受辭職的決定，并發(fā)布公告，這樣可能更符合目前選舉法和立法法規(guī)定的精神。

總之，湖南“衡陽賄選事件”引發(fā)的制度風險是非常巨大的，它暴露出的最大制度缺陷是我國現(xiàn)有的憲法和法律法規(guī)所設計的人民代表大會制度還缺少“底線思維”和“負面思維”意識。所謂“底線思維”就是指一項制度發(fā)揮作用的極限和臨界點。*《百度百科》認為：底線思維(bottom-line thinking)是一種思維技巧，擁有這種技巧的思想者會認真計算風險，估算可能出現(xiàn)的最壞情況，并且接受這種情況。http://baike.baidu.com/link?url=6hS2xpWnBcVDzgPEwnp-nV9m6HAjjwPLIa941elE-cQyjlkyTUwoB3BluRtSfpjNc-rRQ1BWZQ3QLZ5-tvlhx_，2014年2月20日最新訪問。在國外政治實踐中經(jīng)常采用的議會對政府投不信任票導致政府首腦解散議會重新舉行選舉就屬于一種制度設計中的“底線思維”。所謂“負面思維”*“負面思維”也有人稱之為“負面思考”，參見[日]最上悠：《負面思考的力量》，黃玉萍譯，華夏出版社2010年8月第1版。就是一項制度運行要多考慮制度可能出現(xiàn)的風險和危機?！柏撁嫠季S”有助于在制度上提早發(fā)現(xiàn)各種可能出現(xiàn)的極端性情況，設計出比較有針對性和妥善的應對風險和危機的方案。湖南“衡陽賄選事件”反映出我國現(xiàn)有的人民代表大會制度設計尚缺少“底線思維”和“負面思維”意識，導致事先根本無法預見這樣極端性的事件在實踐中可能出現(xiàn)，并且也沒有設想過人民代表大會制度存在可能無法有效運轉的情形。這些是值得我們在法理上認真加以反思的。當然，湖南“衡陽賄選事件”對于推動我國人民代表大會制度的不斷完善也具有一定的啟發(fā)意義，它成為觸發(fā)人民代表大會制度改革的最佳反面教材，各級人民代表大會都可以“衡陽賄選事件”為戒，認真總結經(jīng)驗教訓，不斷健全人民代表大會運行的各種制度，進一步發(fā)揮我國人民代表大會制度作為我國根本政治制度的政治優(yōu)勢。

二、我國現(xiàn)行人民代表大會制度的程序缺陷及其原因

“衡陽賄選事件”暴露出來的我國現(xiàn)行人民代表大會制度存在的制度缺陷主要是程序缺乏和制度不連貫兩個方面，有一定的個性，也具有某種程度上的共性，對此必須要認真加以總結，為從整體上完善我國人民代表大會制度尋找解決問題的出發(fā)點。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度是由1954年憲法正式確立的，并且得到了1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法的繼承和發(fā)展。根據(jù)憲法關于人民代表大會制度的各項規(guī)定，我國又先后制定了保障人民代表大會制度有效運轉的選舉法、代表法、地方組織法、全國人大組織法、國務院組織法、人民法院組織法和人民檢察院組織法等等法律，這些法律對人民代表大會制度的各個方面都作了較為詳細的規(guī)定，成為當今我國人民代表大會制度的法律基礎。但是，應當看到的是，受到我國長期以來“重實體輕程序”的傳統(tǒng)法律文化意識的影響，在人民代表大會制度的法律保障方面，也很難避免“重實體輕程序”的問題。制度設計往往重視權力應當屬于誰，而對權力如何依照一定的程序來有效的運轉卻不太重視，結果導致許多基本政治制度在憲法和法律文本上有明確的規(guī)定，但也只限于某項職權應當由哪個國家機關來行使，至于說行使憲法和法律職權的程序是什么，在制度設計上往往言語不詳，導致了許多憲法和法律上已經(jīng)規(guī)定下來的實體制度在實踐中無法得到有效落實，憲法和法律程序的欠缺使得很多基本政治制度看起來很美，但卻很難發(fā)揮實效。例如，現(xiàn)行《憲法》第63條規(guī)定：“全國人民代表大會有權罷免下列人員：(一)中華人民共和國主席、副主席；(二)國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長；(三)中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員；(四)最高人民法院院長；(五)最高人民檢察院檢察長?！鄙鲜鲆?guī)定確立了全國人民代表大會作為國家最高權力機關對國家機構主要負責人的罷免權，是對全國人大人事任免權制度的相關規(guī)定。但值得注意的是，現(xiàn)行《憲法》第63條除了明確了全國人大對國家機構的主要負責人的罷免權實體職權外，并沒有規(guī)定相應的行使罷免權的法定程序，比如說誰有權提出對國家機構主要負責人的罷免案，罷免案如何審議，全國人大以何種程序通過罷免案。由于這些罷免程序并沒有跟進，在實踐中，除了國務院若干部長遭到罷免之外，其它的國家機構主要負責人的罷免案從來沒有提起過。制度設計不連貫的問題在我國現(xiàn)行人民代表大會制度中也是比較突出的，例如目前憲法和法律中關于人大常委會和人大主席團的規(guī)定就存在一定的制度不連貫。以地方人大主席團為例，地方人大主席團是根據(jù)我國現(xiàn)行法律由地方各級人民代表大會通過選舉程序產(chǎn)生的，在地方各級人民代表大會會議期間，主持地方各級人民代表大會會議，依據(jù)憲法和法律行使相關職權的“臨時性”國家權力機構。雖然現(xiàn)行憲法中只有關于全國人大主席團的規(guī)定，*現(xiàn)行《憲法》涉及到全國人大主席團的文本規(guī)定共有兩處，一處是第61條第2款：全國人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團主持會議；另一處是第74條：全國人民代表大會代表，非經(jīng)全國人民代表大會會議主席團許可，在全國人民代表大會閉會期間非經(jīng)全國人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。沒有地方人大主席團的規(guī)定，但從憲法學理論上可以推斷地方人大主席團是符合憲法精神的。目前，我國規(guī)定地方人大主席團的法律性質、地位及其活動的重要法律主要有《地方組織法》、《立法法》、《代表法》、《選舉法》等等。由于我國現(xiàn)行《憲法》只是明確了全國人民代表大會常務委員會是全國人民代表大會的“常設機關”，*1982年《憲法》第57條規(guī)定：中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。而地方各級人民代表大會與地方各級人民代表大會常務委員會之間的“組織關系”并沒有得到憲法文本的精確定義，*1982年《憲法》第96條規(guī)定：地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。加上其他法律中，“地方人大主席團”在代表地方各級人民代表大會行使憲法和法律職權方面發(fā)揮著很重要的作用，所以，“地方人大主席團”實際上與“地方人大常委會”一樣，都是代表地方人大行使地方國家權力的“組織機構”。在很多領域，“地方人大主席團”甚至起著至關重要的作用。再如，全國人大主席團與全國人大常委會的關系也沒有在相關法律中解釋清楚?！度珖嗣翊泶髸M織法》(以下簡稱《全國人民組織法》)第9條規(guī)定：全國人民代表大會主席團，全國人民代表大會常務委員會，全國人民代表大會各專門委員會，國務院，中央軍事委員會，最高人民法院，最高人民檢察院，可以向全國人民代表大會提出屬于全國人民代表大會職權范圍內(nèi)的議案，由主席團決定交各代表團審議，或者并交有關的專門委員會審議、提出報告，再由主席團審議決定提交大會表決。從上述條文可以看到，《全國人大組織法》很顯然將“全國人大主席團”視為與“全國人大常委會”一樣的國家機構了，作為全國人大的常設機構，“全國人大常委會”在全國人大會議期間的法律地位明顯存在法律制度上的缺陷。

總結目前我國有關人民代表大會制度的各項法律規(guī)定，在人大制度結構上存在的問題仍然是程序缺乏。最大的程序風險是各級人民代表大會兩屆人代會之間的法律銜接問題，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：(1)在選舉產(chǎn)生新一屆人代會人大代表后，尚未到期的人大代表如何繼續(xù)履行代表職務這個問題在現(xiàn)有法律制度上沒有很好地回答。以全國人大代表為例，《全國人大組織法》第1條規(guī)定： 每屆全國人民代表大會第一次會議，在本屆全國人民代表大會代表選舉完成后的兩個月內(nèi)由上屆全國人民代表大會常務委員會召集。第2條又規(guī)定：全國人民代表大會常務委員會應當在全國人民代表大會會議舉行一個月以前，將開會日期和建議大會討論的主要事項通知全國人民代表大會代表。第39條還規(guī)定：全國人民代表大會代表每屆任期五年，從每屆全國人民代表大會舉行第一次會議開始，到下屆全國人民代表大會舉行第一次會議為止。分析上述規(guī)定可見，《全國人大組織法》第39條對全國人大代表的任期起止時間規(guī)定得是很清晰的，但是由于法律并沒有完全明確兩屆全國人大之間的交接程序，所以，在制度上仍然存在著在下屆全國人大舉行第一次會議之前，如果發(fā)生了無法舉行會議的特殊情形，在特殊情形存在期間，在國家體制上，是由上屆人大代表組成的全國人大繼續(xù)履行憲法和法律職責，還是以已當選的下屆人大代表來行使憲法和法律職責。這種問題雖然目前只是理論上的，但一旦在實踐中出現(xiàn)，必然會引發(fā)制度危機。(2)兩屆人代會權力交接體制存在很多制度空白，甚至存在著諸多不合理的制度設計。例如，在下屆人代會舉行第一次全體會議聽取人大常委會工作報告時，實際上是聽取上屆人大常委會的工作報告。但在實踐中，由于換屆的原因，往往在下屆人代會舉行第一次會議時，上屆人大常委會的絕大多數(shù)組成人員已經(jīng)不參加下屆人代會第一次會議，而根據(jù)法律的規(guī)定，作為上屆人大常委會組成人員的代表身份在下屆人代會第一次會議舉行之日就已經(jīng)屆滿，所以，在下屆人代會第一次會議聽取上屆人大常委會作工作報告時，上屆人大常委會的組成人員已經(jīng)很難達到法定的議決事項的人數(shù)了，如果下屆人代會審查上屆人大常委會工作報告要產(chǎn)生一些法律上具有一定效力的決定或表決結論，這樣的決定或表決結論的針對性和拘束力就存在“空洞無物”的風險。(3)由“衡陽賄選事件”反映出來的人大制度設計問題也具有代表性，即不論是全國人大，還是地方人大，都是由人大代表組成的。但目前相關法律法規(guī)只是規(guī)定了人代會做出決議或決定生效的法定人數(shù)，至于組成人代會的人大代表總數(shù)至少應當保持在某個百分比才能維持一屆人代會的有效存在，這個問題在人大制度設計上根本沒有考慮。一般情況下是不會出現(xiàn)上述情形的，但是在戰(zhàn)爭或嚴重違法犯罪現(xiàn)象存在的情況下，人代會自身存在的合法性問題就顯得相當重要了。國外議會實踐中采取了每隔兩年輪換三分之一代表的做法，就可以在制度上保證議會始終有三分之二的議員處于工作狀態(tài)。我國現(xiàn)行人大制度沒有設立代表輪換制度，所以，一旦出現(xiàn)組成一屆人代會的人大代表大幅度變化的情形，就很容易引發(fā)制度危機。

究查目前我國人民代表大會制度設計存在的程序缺陷問題，主要的原因還在于我國現(xiàn)行的政治體制本身，也就是說，由于我國實行的黨政合一的政治體制，雖然人民代表大會制度在制度層面屬于國家的根本政治制度，但在政治生活的實踐中，政治權力的運行體系是以執(zhí)政黨對國家生活和社會生活實行政治領導為依托的，因此，只要執(zhí)政黨的組織管理體制始終能夠有效地運行，國家制度的運轉就不可能出現(xiàn)真正的制度危機。即便像“衡陽賄選事件”這樣的惡性案件發(fā)生導致了組成衡陽市第十四屆人民代表大會的絕大多數(shù)人大代表離職無法行使職權的情形下，衡陽市地方的政權建設仍然在衡陽市市委的領導下有條不紊地進行，在政權運轉的實際生活中并沒有出現(xiàn)權力真空現(xiàn)象。正是考慮到在實際生活中很難出現(xiàn)各級政權機關無法行使權力的問題，所以，通過憲法和法律建立的根本政治制度即便是在程序建設方面存在著重大缺陷，也不可能導致實踐中真正的制度危機的出現(xiàn)。但是，作為基本國家制度，各級人民代表大會畢竟是通過憲法和法律規(guī)定行使國家權力的機構，如果因為程序設計的缺陷導致了制度上危機的出現(xiàn)，雖然不會影響政權的穩(wěn)定，但是由于涉及人數(shù)眾多，加上法律上的善后處理方法也不到位，所以，也構成了《人民日報》定為的“三個挑戰(zhàn)”，這是在堅持和發(fā)展人民代表大會制度過程中必須面對的制度風險和制度難題。

三、完善人民代表大會程序制度有助于防范制度風險和危機

現(xiàn)代法治是程序法治，法治的核心價值就是通過公平公正的程序來分配權利義務和社會正義，沒有程序意識，就沒有法治意識。*參見孫洪坤：《程序與法治》，中國檢察出版社2008年版。沒有健全的程序法治，就不可能有有效的實體法治。人民代表大會制度是我國現(xiàn)行憲法確立的根本政治制度，各級人民代表大會作為各級國家權力機關，依據(jù)憲法和法律代表人民行使當家作主的國家權力。要保證人民充分和有效地依托各級人民代表大會行使人民當家作主的權利，除了通過憲法和法律明確賦予公民各項基本民主政治權利之外，通過憲法和法律規(guī)定各級人民代表大會的各項憲法和法律職權職責，依據(jù)科學和合理的程序來行使國家權力，是各級人民代表大會充分有效地發(fā)揮自身國家權力機關作用的重要制度保障。人民代表大會制度同樣需要實體法與程序法兩種法律制度的保障，如果僅僅關注人民代表大會制度的實體法規(guī)定，不重視程序法規(guī)定，那么，即便是在憲法和法律文本上已經(jīng)規(guī)定了很多具體的實體制度，但由于缺少相應配套的程序設計，往往導致許多重要的制度長期被束之高閣，無法真正地在實際生活中發(fā)揮自身的作用。有鑒于我國現(xiàn)行人民代表大會制度程序法欠缺的問題，并且由于程序缺失導致實踐中存在著很多制度風險，甚至在極端情況下出現(xiàn)意想不到的制度危機，有必要從程序法建設的角度，來全面完善我國人民代表大會制度中的程序法制度。具體說，當下，最需要建設的程序制度主要包括以下幾個方面：

1、上下屆人代會任期有效銜接程序制度。我國人民代表大會實行的是整體換屆制度，這種換屆制度的優(yōu)點是上下屆人代會換屆一次性完成，上下屆人代會的組織系統(tǒng)相互界限比較清晰，存在的問題是下屆人代會第一次會議舉行期間選舉工作完成之前，如果產(chǎn)生了令人無法事先預見的突發(fā)事件或緊急狀態(tài)影響人代會會議舉行的，由于上下屆人代會正處于交接狀態(tài)，在法律上可能引發(fā)的問題是國家政權機構缺失、國家權力由誰合法行使的問題。為了解決這個問題，實際上通過制度設計賦予下屆人代會第一次會議人大主席團在下屆人代會選舉產(chǎn)生新一屆國家機構和國家機構負責人之前暫時行使下屆人代會的憲法和法律職權，那么，即便在完成新一屆國家機構和國家機構負責人選舉之前發(fā)生了突發(fā)事件或緊急狀態(tài)影響人代會如期舉行會議的，也可以由下屆人代會第一次會議主席團暫時行使下屆人代會的憲法和法律職權，通過做出一系列緊急決定來填補可能出現(xiàn)的“權力真空”，并在條件允許的情形下，盡快恢復舉行下屆人代會會議，選舉產(chǎn)生新一屆國家機構和國家機構領導人。

2、人大常委會與人大主席團職責分工制度。人大常委會作為各級人大的常設機構，在人代會閉會期間其法律地位是非常明確的，問題的關鍵是在人代會會議期間，由于人代會會議期間由人大主席團主持人代會會議，所以，實際上在人代會期間存在著兩個代表人代會的機構?？紤]到我國人民代表大會制度本身的特點，人大主席團制度的存在有一定合理性，故可考慮在人代會期間，人大常委會應當中止行使人代會的職權，除了可以依據(jù)憲法和法律向人代會提請議案之外，不應當以人大常設機構的身份來行使職權，否則就很容易與人大主席團的法律地位相沖突。

3、人代會法定最低組成人數(shù)制度?！昂怅栙V選事件”反映出來的一個非常嚴峻的制度設計缺陷問題就是在總共529名人大代表組成的第十四屆衡陽市人民代表大會只剩下8名人大代表合法有效的情形下，第十四屆衡陽市人民代表大會如何履行國家權力機關的憲法和法律職責。很顯然，8名代表是不可能履職的，這個問題的癥結在于制度設計上可以接納的人代會合法存在的最低人數(shù)是多少？如果按照人代會對重大事項作出有效決定的法定最低人數(shù)的一般選擇標準來看，只要有過半數(shù)的人大代表依然具有合法的代表資格，就可以在法律上認定人代會依然可以合法有效地存在。但考慮到出席會議的人大代表數(shù)總是要少于合法有效的人大代表數(shù)，所以，60%以上的具有合法代表身份的人大代表的存在可以確保人代會有效履行職權。故在一屆人代會仍有不低于60%的合法有效的人大代表存在的情形下，就不應當終止本屆人代會的工作，可以采取限定期限補選人大代表的方式來填補人大代表空缺。如果低于60%，就應當由全國人大常委會通過臨時決定，通過重新選舉的方式，產(chǎn)生人數(shù)足夠的人大代表繼續(xù)履行本屆人代會的憲法和法律職責。

4、人大代表罷免啟動程序制度。盡管現(xiàn)行《選舉法》專設一章，規(guī)定了對代表的監(jiān)督和罷免、辭職、補選，并且規(guī)定了罷免的幾種程序，但是，對于由選民直接選舉產(chǎn)生的人大代表的罷免卻在制度上容易受到縣級人大常委會決定的影響?，F(xiàn)行《選舉法》第47條規(guī)定：對于縣級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民50人以上聯(lián)名，對于鄉(xiāng)級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民30人以上聯(lián)名，可以向縣級的人民代表大會常務委員會書面提出罷免要求。在實踐中往往會出現(xiàn)如果選民提出罷免的人大代表本身從事了嚴重的違法犯罪行為，選民向縣級人大常委會提交的罷免要求容易得到批準，如果選民只是以人大代表沒有很好地代表選民利益提出罷免要求，這樣的罷免要求一般很難得到縣級人大常委會的批準。結果導致了許多消極履職、選民不滿意的人大代表長期占據(jù)代表職務，選民對之無可奈何。擬可在制度設計上對選民提出罷免的情形作出分類，對于以人大代表不認真履職提出罷免的，只要提出罷免要求的選民人數(shù)達到選舉被提請罷免代表的選民人數(shù)的十分之一，選民提出的罷免要求應當自動進入罷免程序，以此制度設計來防范人大代表消極履職無法有效監(jiān)督的問題。

5、人大緊急會議制度。雖然我國現(xiàn)行《憲法》第61條規(guī)定：全國人民代表大會常務委員會認為必要，或者有五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，可以臨時召集全國人民代表大會會議。但各級人大的緊急會議制度并沒有通過全國人大組織法和地方組織法建立起來，這種緊急會議制度設計的欠缺在實際生活中一般不會產(chǎn)生負面影響或應對危機，但如果在下屆人代會第一次會議舉行前一天發(fā)生了緊急狀態(tài)，實際上依據(jù)憲法規(guī)定的人大臨時會議制度精神，應當由上屆人大常委會提議臨時召集人大會議，而出席臨時人代會的人大代表應當是上屆人代會人大代表，而不應當是下屆人代會人大代表。我國現(xiàn)行憲法和組織法對這個問題的重要性沒有給予必要關注，必須要在制度設計中進一步加以完善。

6、人大代表團法定人數(shù)制度。根據(jù)我國目前選舉法、地方組織法以及全國人大組織法的相關規(guī)定，我國各級人民代表大會的人大代表由直接選舉和間接選舉兩種方式產(chǎn)生?？h級以下人民代表大會的人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，對選民負責。縣級以上人民代表大會的人大代表由下級人民代表大會選舉產(chǎn)生。對于由間接選舉產(chǎn)生的人大代表組成的人民代表大會來說，通常是由不同的人大代表團組成了召集人大代表出席會議、履行職務的最基本的代表組織。間接選舉產(chǎn)生的人大代表的數(shù)額也是按照一定的地域特征來分配的。所以，依托間接選舉產(chǎn)生的人大代表組成的人民代表大會實際上受到了人大代表團是否能夠有效出席人代會的影響?！昂怅栙V選事件”反映出來的問題是衡陽市省人大代表團76名成員只剩下15名成員能否代表衡陽市繼續(xù)在湖南省人大履行自身的代表職責的問題。如果一個人大代表團無法有效組成，在法律上是否會影響間接選舉的人民代表大會合法舉行人代會會議。這些問題必須在完善地方組織法的過程中具體加以明確。就一個人大代表團的人數(shù)來說，對于整個人民代表大會的議決程序可能不會產(chǎn)生根本性影響，但由于人大代表團反映了間接選舉產(chǎn)生的人大代表的“地域特征”，所以，在一個人大代表團不能出席人民代表大會時，應當在制度上推遲人代會會議的召開，在通過選舉程序保證人大代表團能夠合法有效地出席人代會之后，再繼續(xù)召開人代會。從人大代表團組成人數(shù)的合法性來看，過半數(shù)的人大代表可以參加人大代表團活動的，應當視人大代表團在法律上具有組織或團體的議事行為能力。

7、人大常委會成員人身特權決定許可回避制度。以“代表人身豁免權”而言，現(xiàn)行《代表法》第30條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會代表，非經(jīng)本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經(jīng)本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會報告”?！皩h級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應當經(jīng)該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。”《代表法》第30條的上述規(guī)定表面上看是針對所有人大代表確立的“人身豁免權”，但如果區(qū)分了作為人大常委會組成人員的人大代表和作為普通人大代表在人大常委會會議上的不同代表職權之后，就可以發(fā)現(xiàn)，作為人大常委會組成人員的人大代表如果在人大常委會會議期間需要做出限制人身自由的許可的，就可能出現(xiàn)無法排除需要被采取限制人身自由的作為人大常委會組成人員的人大代表親自參與決定自己是否應當被許可限制人身自由的情形。這種制度上的可能性實際上為作為人大常委會組成人員的人大代表提供了比普通人大代表更加特殊的“法律保護”，甚至基本上可以認定為是一種“法律特權”。故需要在制度上明確規(guī)定，縣級以上的各級人民代表大會代表，非經(jīng)本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經(jīng)本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。許可涉及到做出決定的主席團成員或人大常委會成員的，有關人員應當回避作出與本人相關的決定。

8、人大代表表決權利平等制度。自從1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過《關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》規(guī)定：“縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會，它是本級人民代表大會的常設機構，對本級人民代表大會負責并報告工作，它的組織和職權由法律規(guī)定”以來，地方人大常委會作為地方人大的常設機構，其組成方式和會議形式已經(jīng)與本級人大代表沒有太多的關系，特別是地方各級人大代表除了依據(jù)《地方組織法》和《代表法》規(guī)定可以參加本級人大會議或者是在人大會議閉會期間參加由本級人大常委會組織的代表活動之外，除地方人大常委會組成人員之外的本級人大普通代表，基本上被排除在本級人大常委會的會議之外，無法對本級人大常委會通過常委會會議行使國家權力的活動來進行有效參與和實施必要的監(jiān)督。在代表制度上，事實上形成了作為人大常委會組成人員的“人大代表”與不作為人大常委會組成人員的“人大代表”在代表職權和職責方面的差異，特別是在依法享有代表職權方面的“不平等”待遇。這種制度設計與我國人民代表大會制度下的代表制度理論是不相吻合的。1992年的《代表法》只規(guī)定了非人大常委會組成人員的人大代表可以列席人大常委會會議，但列席人大常委會會議的普通人大代表沒有作為人大常委會組成人員的人大代表的“表決權”?！洞矸ā妨信e了非人大常委會組成人員的人大代表可以列席人大常委會會議的情形，包括第23條規(guī)定的“縣級以上的各級人民代表大會代表可以應邀列席本級人民代表大會常務委員會會議。全國人民代表大會代表，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民代表大會代表可以應邀列席本級人民代表大會各專門委員會會議”，以及《代表法》第24條規(guī)定的“全國人民代表大會代表，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民代表大會代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議，并可以應邀列席原選舉單位的人民代表大會常務委員會會議” 。有鑒于普通人大代表參加人大常委會會議無法享有與作為人大常委會組成人員的人大代表一樣的代表職權可能引發(fā)的代表權利不平等的問題，有必要通過改革地方人大常委會會議制度的方式來解決目前存在于我國人大代表制度中的上述特殊問題。具體方案從改革“應邀列席”制度出發(fā)，將普通人大代表被動“應邀列席”人大常委會會議轉變?yōu)橹苯舆x舉產(chǎn)生的人大代表10人以上聯(lián)名申請，可以出席本級人大常委會會議；間接選舉產(chǎn)生的人大代表5人以上聯(lián)名或一個代表團提議，可以出席本級人大常委會會議。對于申請出席本級人大常委會會議的非人大常委會組成人員的人大代表，10人以上聯(lián)名的可以向本級人大常委會提出供審議的議案，出席本級人大常委會會議的非人大常委會組成人員的人大代表的三分之二以上反對的，本級人大常委會不得通過生效的決定或決議。如果在制度上賦予非人大常委會組成人員的人大代表享有出席人大常委會會議的申請權以及對人大常委會作出的決定或決議的實質性的否決權，這就保證了作為非人大常委會組成人員的人大代表與作為人大常委會組成人員的人大代表享有的代表職權的“實質性平等”。而在人大代表中作普通代表與作為人大常委會組成人員的人大代表之分，只是為了解決因人大代表數(shù)量過多導致人大常委會無法有效地履行職責的實際問題。

縱觀目前的地方人大常委會會議制度設計，由于賦予了作為人大常委會組成人員的人大代表享有超過普通代表的“表決權”和相關的代表權利，雖然人大常委會作為人大的常設機構提高了人大議事工作的效率，但卻在制度上引發(fā)了作為我國根本政治制度人民代表大會制度所要求的“人民性”欠缺的問題。事實上，各級人大常委會組成人員成了“代表”人民代表的“再代表”。很顯然，“再代表”的制度設計與我國人民代表大會制度的本質要求是不相適應的，它在理論上造成地方人大常委會淪為西方代議民主制度下的“代議機構”，地方人大常委會很容易在實踐中成為脫離人大代表監(jiān)督和選民監(jiān)督的國家機構，為此必須引起有關部門的高度警惕。而在實踐中，“人大常委會組成人員的專職化”更是與我國人民代表大會制度的基本原則不相適應的“代議化”改革傾向，呈現(xiàn)出與改進人大常委會會議制度、讓人大代表有效地參與人大常委會會議的“平民化”*巴圖：《人大代表“平民化”是一個進步》，載《北方周末報》2012年3月15日。制度設計方案相向而行的“貴族化”*龐清濤呼吁對人大代表“貴族化”苗頭也要關注。參見龐清濤：《別讓“代表活動”走了樣》，載《檢察日報》2004年5月29日。趨勢。

[責任編輯：王德福]

Subject:The Perfect of People's Congress in Our Country from the Angle of the Construction of the Procedure System——A Analysis of the System Risk on “Hengyang Bribery Events”

Author&unit:MO Jihong

(Law Institute,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100732,china)

As a fundamental political system in our country，the system of people's Congress has the problems that heavy entity but light procedure in system design.The lack of the procedure system and the incoherency of important system are major system lack when the Constitution and the law design the system of people's Congress , it induce that a plenty of entity system in the system of people's Congress cannot play role effectively and chronically.We should adopt the means of the revision of the constitution ,electoral law,and organization law,strengthen procedure construction ,block up the possible system risk in the system of people's Congress at present, thereby tap into the potential of the system of people's Congress itself, realize the system goal of safeguard the rights of people taking leadership,and exercising state power effectively.

the system of people's Congress;system risk; Hengyang bribery events;bottom-line thinking; negative thinking

2014-03-25

莫紀宏(1965-),男，江蘇靖江人，中國社會科學院法學研究所研究員，博士生導師，主要研究方向：憲法學、行政法學。

D922.1

：A

：1009-8003(2014)03-0023-09