劉中建

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 山東濟(jì)南 250014)

民生財(cái)政與當(dāng)代中國財(cái)政法治化的路徑選擇——以科學(xué)發(fā)展觀及發(fā)展權(quán)為視角

劉中建

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 山東濟(jì)南 250014)

科學(xué)發(fā)展觀的核心理念為“以人為本”，就其法律意義而言體現(xiàn)為一種人本法律觀，其核心價值在于對公平、正義的認(rèn)同和對國民發(fā)展權(quán)的保障。民生財(cái)政為科學(xué)發(fā)展觀在財(cái)政領(lǐng)域中的體現(xiàn)。作為公共財(cái)政的階段性目標(biāo)，民生財(cái)政不僅體現(xiàn)為財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中民生比重的增加，同時還蘊(yùn)含著科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的基本理念，并具備公共財(cái)政所應(yīng)有的民主化、法治化的基本特征。在法律各部門中，以分配正義為核心價值的財(cái)政法在保障發(fā)展權(quán)方面居于特別重要的地位，然而，我國財(cái)政法治化進(jìn)度相對遲緩。為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和有效保障發(fā)展權(quán)，當(dāng)以建設(shè)民生財(cái)政作為我國現(xiàn)階段財(cái)政法治化的路徑選擇。

民生財(cái)政；科學(xué)發(fā)展觀；發(fā)展權(quán)；公平正義

一、引言

當(dāng)前，中國改革進(jìn)入攻堅(jiān)期與深水區(qū)，現(xiàn)代化建設(shè)業(yè)已逼近全面建設(shè)小康社會的第三步發(fā)展目標(biāo)；與之同時，諸如貧富差距過大、社會利益分化嚴(yán)重等深層次矛盾亦日益凸現(xiàn)。面對發(fā)展中的新問題與新挑戰(zhàn)，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》)將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為改革的總目標(biāo)，并將促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉視為一切改革舉措的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的諸項(xiàng)重大改革舉措中，《決定》將財(cái)政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。*參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨中央委員會第三次會議通過)。與之同時，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體又特別強(qiáng)調(diào)法治在實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化中的重要作用，提出“要用法治精神來建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會、現(xiàn)代政府”，*此語出自國務(wù)院總理李克強(qiáng)2013年3月17日答中外記者提問時的回答。參見《人民日報(bào)》2013年3月18日。并在《決定》中明確要“堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。*參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨中央委員會第三次會議通過)。財(cái)政的特殊地位及法治化的改革路徑，決定了財(cái)政法治在現(xiàn)代國家治理中的歷史擔(dān)當(dāng)。歷史經(jīng)驗(yàn)亦已表明，財(cái)稅變革往往會成為一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的先聲與推手。而且，“相較于其他改革路徑，財(cái)稅法治是我國民主法治進(jìn)程中共識最大、阻力最小、最容易操作的優(yōu)選路徑”。*劉劍文、侯卓：《財(cái)稅法在國家治理現(xiàn)代化中的擔(dān)當(dāng)》，載《法學(xué)》2014年第2期。因此，對于如何在法治化的路徑上實(shí)現(xiàn)中國財(cái)稅制度的現(xiàn)代化便成為一個極具時代意義的研究課題。

對于財(cái)稅法治的研究可以從多學(xué)科、多角度展開，目前已有的研究成果亦可謂數(shù)量可觀。筆者擬從科學(xué)發(fā)展觀及發(fā)展權(quán)的視角探研民生財(cái)政與當(dāng)代中國財(cái)政法治化的路徑問題卻是一次全新的嘗試。《決定》將堅(jiān)持以人為本、促進(jìn)人的全面發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀作為全面深化改革的重要指導(dǎo)思想，而從法學(xué)尤其是人權(quán)法學(xué)的視野來看，科學(xué)發(fā)展觀與作為基本人權(quán)的發(fā)展權(quán)的精神旨趣具有內(nèi)在一致性。推進(jìn)法治中國建設(shè)是全面深化改革的題中之義，亦是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、保障發(fā)展權(quán)的基本手段?；谪?cái)政的特殊地位，以公平正義尤其是分配正義為核心價值的財(cái)政法，*有學(xué)者指出，財(cái)稅法從價值、功能到結(jié)構(gòu)都與分配正義的內(nèi)涵相契合，而分配正義的內(nèi)涵在我國當(dāng)前又主要體現(xiàn)為對公平的重視。參見劉劍文：《收入分配改革與財(cái)稅法制創(chuàng)新》，載《中國法學(xué)》2011年第5期。此外，本文所言之財(cái)政為包括稅收在內(nèi)的廣義財(cái)政，故“財(cái)政法”與“財(cái)稅法”在本文中是同一個概念。關(guān)乎國民的切身利益和人權(quán)保障，從而在中國當(dāng)前的法治建設(shè)中起著排頭兵、突破口的作用。由此，科學(xué)發(fā)展觀、發(fā)展權(quán)、公平正義、財(cái)政、法治成為五個密切相關(guān)的概念，而由科學(xué)發(fā)展觀、發(fā)展權(quán)的視角來剖析當(dāng)代中國財(cái)政法治化的路徑選擇問題則顯得尤為必要而且可能。在筆者看來，中國財(cái)政法治化的路徑選擇問題其實(shí)就是如何在財(cái)政法治建設(shè)中貫徹科學(xué)發(fā)展觀，保障國民發(fā)展權(quán)以實(shí)現(xiàn)公平正義的問題。一方面，當(dāng)前我國財(cái)政法治化的水平相對較低，對發(fā)展權(quán)的保障力度有限，未能完全達(dá)到科學(xué)發(fā)展觀的要求；另一方面，科學(xué)發(fā)展觀又為我國財(cái)政法治建設(shè)提供了指導(dǎo)思想，也為財(cái)政法治化指明了方向和實(shí)現(xiàn)路徑。

筆者認(rèn)為，基于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀及切實(shí)保障國民發(fā)展權(quán)以實(shí)現(xiàn)公共正義的需要，應(yīng)當(dāng)以“民生財(cái)政”作為當(dāng)前中國財(cái)政法治化的突破點(diǎn)和選擇路徑。民生財(cái)政契合我國國情，是科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的我國財(cái)政法治化的階段性目標(biāo)，它體現(xiàn)了“以人為本”及對國民發(fā)展權(quán)的關(guān)切與保障，契合建設(shè)公平正義社會的時代精神，且具備公共財(cái)政的基本特征。在建設(shè)“民生財(cái)政”的過程中，伴隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸項(xiàng)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，我國未來將會漸次實(shí)現(xiàn)與社會主義法治國家相配套的法治財(cái)政與公共財(cái)政。

二、民生財(cái)政體現(xiàn)了“以人為本”與公平正義的時代精神

(一)民生財(cái)政順應(yīng)我國發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)

第二次世界大戰(zhàn)以來，國際社會的發(fā)展觀經(jīng)歷了一個從單純追求經(jīng)濟(jì)增長到認(rèn)同可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變過程。早期發(fā)展觀將發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)增長，但與各國經(jīng)濟(jì)增長相伴而來的諸如分配不公、社會腐敗及嚴(yán)重的環(huán)境、生態(tài)問題促使人們逐漸認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)單向度的增長不是真正的發(fā)展。在此背景下，1980年3月聯(lián)合國大會第一次使用了可持續(xù)發(fā)展的概念。聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表的名為《我們共同的未來》的研究報(bào)告稱：“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當(dāng)代的需求，又不對后代滿足需求能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。顯然，可持續(xù)發(fā)展不同于以往發(fā)展觀，它強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、社會發(fā)展等合理、有機(jī)地統(tǒng)一。*參見羅艷華、謝飛：《環(huán)境保護(hù)的人權(quán)意義——兼論國際斗爭中環(huán)境與人權(quán)問題的共同特點(diǎn)》，載《國際政治研究》1999年第2期。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過的《里約熱內(nèi)盧宣言》和《21世紀(jì)議程》標(biāo)志著可持續(xù)發(fā)展的觀念在世界范圍內(nèi)得到普遍認(rèn)同。在中國，30多年的改革開放和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展積累的一系列矛盾近年來也得以充分暴露：經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，發(fā)展面臨資源、環(huán)境制約；居民收入差距日益擴(kuò)大；社會保障制度滯后，社會不穩(wěn)定因素增加等。正是為了解決這些發(fā)展中的新問題，中共十六屆三中全會提出了科學(xué)發(fā)展觀，中共十八大更是明確地將科學(xué)發(fā)展觀確立為黨和國家必須長期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想?？茖W(xué)發(fā)展觀將“以人為本”作為其核心價值，“以人為本，就是要把人民利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，不斷滿足人們的多方面的需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展”，*溫家寶：《牢固樹立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀——在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話》，載《人民日報(bào)》2004年3月1日。就是要“不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益，讓發(fā)展成果惠及全體人民”。*中央保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育讀本》，黨建出版社2005年版，第280—281頁。

科學(xué)發(fā)展觀就其法律意義而言表現(xiàn)為一種人本法律觀。從法學(xué)尤其是人權(quán)法學(xué)的角度來看，“以人為本”體現(xiàn)為一種以人的價值、人格尊嚴(yán)和基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)為內(nèi)核的基本精神，其核心在于尊重和保障人權(quán)，“以人為本”實(shí)質(zhì)即“以人權(quán)為本”。*李龍：《和諧社會中的重大法律問題研究》，中國社會科學(xué)出版社2008年版，第21頁。人權(quán)構(gòu)成了人本法律觀的終極價值，*2003年黨的十六屆三中全會提出科學(xué)發(fā)展觀，之后不久的第十屆全國人大二次會議通過了憲法修正案，首次將“人權(quán)”由一個政治概念上升為法律概念，“國家尊重和保障人權(quán)”被莊嚴(yán)地寫入憲法，成為立國的基本原則。這并非兩個孤立的事件，其間的通約與契合之處在于，科學(xué)發(fā)展觀核心價值的“以人為本”的法律意義就是尊重和保障人權(quán)。而人的自由全面發(fā)展的權(quán)利則是其重中之重：“人本法律觀最本質(zhì)的特征在于以每個人的自由而全面地發(fā)展為本”，如果由人權(quán)的角度去看，就是以自由全面的發(fā)展權(quán)為終極的關(guān)懷，故而“在一定意義上，發(fā)展權(quán)是人本法律觀的最高價值”。*汪習(xí)根：《論人本法律觀的科學(xué)含義——發(fā)展權(quán)層面的反思》，載《政治與法律》2007年第3期。由此，科學(xué)發(fā)展觀又體現(xiàn)出對發(fā)展權(quán)這一國際上最新人權(quán)理念的認(rèn)同，正如聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》所載，它旨在實(shí)現(xiàn)“人的全面發(fā)展和各國人民的經(jīng)濟(jì)及進(jìn)步和發(fā)展”。

民生財(cái)政正是上述科學(xué)發(fā)展觀及人本法律觀在財(cái)政領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。就政府正式文件而言，“民生財(cái)政”概念最早出現(xiàn)于2008年3月國務(wù)院提交全國人民代表大會審議的《關(guān)于2007年中央地方預(yù)算執(zhí)行情況與2008年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中。究其初衷，該報(bào)告提出這一概念旨在明確今后政府要以人為本，將改進(jìn)民生、提高人民福利水平作為自己長期的執(zhí)政理念。之后，“民生財(cái)政”一詞逐漸高頻率地出現(xiàn)在各種政府文件及學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中。保障和改善民生，增加民生支出，被各界普遍視為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展的具體體現(xiàn)，實(shí)行民生財(cái)政亦被視為黨和政府加強(qiáng)弱勢群體人權(quán)保障、實(shí)現(xiàn)公平正義和社會和諧發(fā)展的基本舉措。正是基于這種以人為本的執(zhí)政理念，我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》明確提出要堅(jiān)持民生優(yōu)先、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化并努力使發(fā)展成果惠及全體人民的發(fā)展目標(biāo)，而這一發(fā)展目標(biāo)在中共十八屆三中全會的《決定》中得到進(jìn)一步的明確和更權(quán)威的闡述。

(二)民生財(cái)政具備公共財(cái)政的基本特征

民生財(cái)政不僅僅是一種先進(jìn)的執(zhí)政理念，還是一種順應(yīng)時代要求的財(cái)政法治理念。從法學(xué)視角看來，民生財(cái)政是我國構(gòu)建公共財(cái)政模式、實(shí)現(xiàn)財(cái)政法治化的一個階段性目標(biāo)，它以擴(kuò)大民生支出為基本表現(xiàn)，蘊(yùn)含著科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的核心理念；與之同時，它又以民主、法治為基本價值追求，體現(xiàn)為對國民發(fā)展權(quán)的全面肯定與保障。學(xué)界有關(guān)民生財(cái)政的代表性觀點(diǎn)大體有三：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，民生財(cái)政就是指在整個財(cái)政支出中，用于教育、衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保等民生方面的支出占到相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)上的國民消費(fèi)水平的提高，是一種追求基本消費(fèi)平等化及社會幸福指數(shù)不斷提升的財(cái)政。不論用什么概念表達(dá)，只要始終關(guān)注社會終極目標(biāo)，就是民生財(cái)政。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為民生財(cái)政與建設(shè)財(cái)政相對應(yīng)，是我國一定階段特有的財(cái)政運(yùn)作方式，它以公共財(cái)政為制度基礎(chǔ)，本質(zhì)就是公共財(cái)政。*參見寇明風(fēng)：《民生財(cái)政的內(nèi)涵與體系構(gòu)建：一個文獻(xiàn)綜述》，載《地方財(cái)政研究》2011年第8期。

筆者認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)描述了民生財(cái)政的表象，第二、三種觀點(diǎn)從不同側(cè)面體現(xiàn)了民生財(cái)政的本質(zhì)。之所以做此判斷，是因?yàn)槲覈?cái)政法治化建設(shè)的長期目標(biāo)是明確的，即建設(shè)中國特色的公共財(cái)政。*參見高培勇：《中國財(cái)稅改革30年：從放權(quán)讓利到公共財(cái)政》，載《光明日報(bào)》2008年11月12日。對于公共財(cái)政，學(xué)界基本認(rèn)同的觀點(diǎn)為：在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，公共需求無法通過市場機(jī)制來滿足，這便需要政府提供公共產(chǎn)品，而政府履行這一職責(zé)的工具就是財(cái)政。這種由政府以非市場方式提供的公共產(chǎn)品旨在實(shí)現(xiàn)國民人權(quán)的基本保障，從而體現(xiàn)出對所有主體的公平供給，再加之政府實(shí)現(xiàn)公共利益是以民主代議制度為基本前提的，因此這種財(cái)政活動具有明顯的公共性，故而稱為公共財(cái)政。顯然，“公共性是公共財(cái)政最根本的首要特征”。*華國慶：《試論民生支出優(yōu)先的財(cái)政法保障》，載《法學(xué)論壇》2013年第5期。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看來，公共財(cái)政是一種國家(政府)為市場提供公共服務(wù)的分配活動，是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政模式。從法學(xué)的角度來看，公共財(cái)政體現(xiàn)為一種建立在民主法治基礎(chǔ)之上的財(cái)政模式，“民主性是公共財(cái)政的邏輯起點(diǎn)，法治性是其形式要求，公共性是其終極價值”。*鄧建宏、易謹(jǐn)：《憲政視角下的公共財(cái)政的法律特征》，載《時代法學(xué)》2009年第3期。故而，筆者認(rèn)為公共財(cái)政與民主財(cái)政、法治財(cái)政是同一層次的概念，因?yàn)楣藏?cái)政“既是民主化的財(cái)政，體現(xiàn)為財(cái)政民主原則，又是法治化的財(cái)政，體現(xiàn)財(cái)政法治原則”，*劉劍文：《走向財(cái)稅法治》，法律出版社2008年版，第40頁。它體現(xiàn)了我國財(cái)政法治化的長期目標(biāo)追求?；诜ㄖ谓ㄔO(shè)漸進(jìn)性規(guī)律及我國現(xiàn)實(shí)國情，建立在民主法治基礎(chǔ)上的公共財(cái)政不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，我們必須確定一個財(cái)政法治化的階段性目標(biāo)，這一目標(biāo)既要緊密圍繞解決我國科學(xué)發(fā)展中所面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題而構(gòu)建，又要體現(xiàn)出公共財(cái)政所具有的公共性、民主法、法治性。在筆者看來，民生財(cái)政最為契合這種需要。

(三)民生財(cái)政是“以人為本”與公平正義的應(yīng)有之義

相對于公共財(cái)政這一財(cái)政法治化的長期目標(biāo)，民生財(cái)政進(jìn)一步凸顯了“以人為本”價值取向。民生財(cái)政是“以人為本”與公平正義的應(yīng)有之義，是科學(xué)發(fā)展觀在財(cái)政領(lǐng)域的必然體現(xiàn)。由民生財(cái)政的角度來看，科學(xué)發(fā)展觀的“以人為本”之“本”就是指民生，是人的自身發(fā)展，是人的發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。不同于一般意義上的公共財(cái)政模式，這種“以人為本”的民生財(cái)政將更加關(guān)注與實(shí)現(xiàn)國民發(fā)展權(quán)直接相關(guān)的事項(xiàng)，更強(qiáng)調(diào)政府通過對國民收入分配與再分配的手段來保障國民公平享受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所帶來的利益。民生支出主要集中于教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保等方面，全部都是與國民切實(shí)利益最密切的領(lǐng)域，民生財(cái)政要求加大這些方面的投入是完全契合于科學(xué)發(fā)展觀“發(fā)展為了人”的價值理念的。從法學(xué)角度看，上述支出又無不關(guān)乎國民生存權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)、勞動權(quán)等基本權(quán)利的保護(hù)及公平正義的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，我們稱民生財(cái)政體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的價值理念，絕不僅僅由于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化，“其深層原因在于建立以社會公平、發(fā)展正義作為最重要價值的目標(biāo)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，推動政府以注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向‘以人為本與科學(xué)發(fā)展’，將人自身的發(fā)展重新置于價值目標(biāo)的首位?！?陳治：《構(gòu)建民生財(cái)政的法律思考》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期。真正的民生財(cái)政是要把出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都放到關(guān)注人的生存和發(fā)展上來，實(shí)現(xiàn)從“物本財(cái)政”到“人本財(cái)政”的轉(zhuǎn)變。因此，民生財(cái)政意味著我國財(cái)政模式的一種根本轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變“是從理念到?jīng)Q策、從目標(biāo)到手段、從制度到管理的全面轉(zhuǎn)變，只有轉(zhuǎn)變到位了，才能算是搞‘民生財(cái)政’。否則，無論支出結(jié)構(gòu)怎么調(diào)整，哪怕所謂的‘民生支出’比例達(dá)到100%，也不是民生財(cái)政?！?劉尚希：《民生財(cái)政的誤區(qū)》，載《地方財(cái)政研究》2011年第8期。

三、財(cái)政法治是促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國民發(fā)展權(quán)的重要保障

科學(xué)發(fā)展觀與財(cái)政法治建設(shè)的關(guān)系極為密切。一方面，科學(xué)發(fā)展觀體現(xiàn)為一種人本法律觀，而這種人本法律觀的最高價值需要通過財(cái)政等手段保障國民發(fā)展權(quán)來實(shí)現(xiàn)；另一方面，法治尤其是財(cái)政法治又是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、切實(shí)保障國民發(fā)展權(quán)的最重要的手段和工具。

(一)法治是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展及保障發(fā)展權(quán)的必然選擇

一般意義上而言，人權(quán)就是人的權(quán)利，只是在道德意義上“人權(quán)”的提法比“權(quán)利”更具有正當(dāng)性。人權(quán)及權(quán)利又與利益相連，利益是權(quán)利的對象，任何權(quán)利都會指向某種或某些利益。學(xué)界一般把利益釋為好處、需要、資源等，但很少關(guān)注到利益是一個相對的概念及發(fā)展的概念。一方面，同一資源對不同主體可能會表現(xiàn)為不同的利益狀態(tài)，因?yàn)槿说男枨笫嵌嘣?；另一方面，利益又在不同時期呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)，它與不同發(fā)展階段社會可供資源的總量密切相關(guān)。發(fā)展權(quán)這一概念正是基于對人的利益的多元性及利益的發(fā)展性的關(guān)注而提出來的，其核心意義在于保障人們公平地享受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的利益，體現(xiàn)為“社會可供資源與人的需求的契合”。*何志鵬：《權(quán)利基本理論：反思與構(gòu)建》，北京大學(xué)出版社2012年版，第180頁。從主體的角度看，發(fā)展權(quán)是個人權(quán)利與集體權(quán)利的綜合，但首先必須是個人的權(quán)利。個人基本人權(quán)可分為生命權(quán)、健康權(quán)、安全權(quán)和發(fā)展權(quán)，其中發(fā)展權(quán)又包含有生存權(quán)。*何志鵬：《權(quán)利基本理論：反思與構(gòu)建》，北京大學(xué)出版社2012年版，第188頁。因此，發(fā)展權(quán)不再是一個抽象的概念，而是一個切實(shí)的利益平衡的概念：讓每個人而不只是特定人從經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中受益，讓每個人都能夠享受其權(quán)利而避免被邊緣化和遭社會排斥。

當(dāng)我們將落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀解讀為發(fā)展權(quán)的保障及實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)利益在不同主體間的分配與平衡時，法律及法治在科學(xué)發(fā)展中的特殊作用就進(jìn)一步凸顯出來，因?yàn)榉ㄖ问乾F(xiàn)代社會最理想的利益平衡機(jī)制。法凝聚著諸如公平、正義、自由、秩序等這些人類最高價值的信念，同時又是實(shí)現(xiàn)這些價值的最佳途徑。一是，法律是在各種利益、價值觀相互權(quán)衡、協(xié)調(diào)的過程中制定出來的，從某種意義上講，法本身就是各方實(shí)現(xiàn)利益最大化的均衡點(diǎn)。二是，作為一種積極的、能動的，有確認(rèn)、保護(hù)和調(diào)整功能的規(guī)范，法律又是保障各方利益實(shí)現(xiàn)的一種最有力的工具。法律可以明確各類主體的權(quán)利、權(quán)力及義務(wù)、職責(zé)，從而形成一系列的利益分配制度，這些制度發(fā)生功用的結(jié)果便會形成一定社會一定時期的利益分配結(jié)構(gòu)。不同利益主體在分配結(jié)構(gòu)中的位置便是他們發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)狀況的直接體現(xiàn)。

(二)財(cái)政法治對發(fā)展權(quán)的特殊保障功用

我國目前在發(fā)展權(quán)保障方面所面臨的最大問題正在于社會經(jīng)濟(jì)利益分配結(jié)構(gòu)的極度不合理。這種不合理具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別、行業(yè)差別等，而其中最為引人注目的是個人收入分配的巨大差別。*2014年1月20日國家統(tǒng)計(jì)局公布的2013年全國居民收入基尼系數(shù)為0.473，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于0.4的國際警戒線，而這數(shù)字已較往年有所回落，為近10年來最低。此外，實(shí)現(xiàn)國民發(fā)展權(quán)還需要關(guān)注政府財(cái)政收入占社會總財(cái)富的比重，因?yàn)檫@一比重的大小也會直接影響國民個人的收入?？傊P(guān)注國民財(cái)富的分配結(jié)構(gòu)是認(rèn)識我國發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀的一個重要的視角，其中個人收入分配居于核心地位，而“個人收入的公平分配核心目標(biāo)是減少不合理的差異，縮小分配上的不合理差距，尊重和保護(hù)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)”。*張守文：《差異性分配及其財(cái)稅法規(guī)制》，載《稅務(wù)研究》2011年第2期。由此，解決個人收入的畸形差異性分配就成為我國以法治手段保障公民發(fā)展權(quán)、生存權(quán)的核心內(nèi)容之一。在這方面，財(cái)政法具有特殊的功用。

分配收入是財(cái)政最基本的功能，而現(xiàn)代社會的財(cái)政職能又無不是在財(cái)政法的保障下實(shí)現(xiàn)的，財(cái)政法通過授權(quán)、控權(quán)以及民主監(jiān)督等方式來實(shí)現(xiàn)國民收入在國家、企業(yè)和居民之間的分配，并同時保障這種分配過程的秩序性、公正性及結(jié)果上的有效性、公平性。較之于其他部門法，財(cái)政法的這種分配功能更能體現(xiàn)對發(fā)展權(quán)的保護(hù)。發(fā)展權(quán)從本質(zhì)上講就是個利益分配問題，不同利益主體發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)狀況可由其在分配結(jié)構(gòu)中的位置體現(xiàn)出來。我國《憲法》第6條規(guī)定：“實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則”，“堅(jiān)持按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度”。依據(jù)憲法，我國在初次分配領(lǐng)域形成了“按勞分配與按要素分配相結(jié)合”的分配結(jié)構(gòu)。由法學(xué)的角度來看，這一分配結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了對各方主體相關(guān)權(quán)利的確認(rèn)，亦體現(xiàn)了對各方利益的確認(rèn)與保障。按勞分配體現(xiàn)的是對勞動力產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，亦是對勞動者所獲收益(如工薪等)的確認(rèn)與保障。同樣，按要素分配體現(xiàn)了對股權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等的確認(rèn)，亦是對股東、債權(quán)人、知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人相關(guān)收益(如股息、利息、特許權(quán)使用費(fèi)等)的確認(rèn)與保障。憲法從原則上確定了我國國民收入初次分配領(lǐng)域的基本利益格局，而勞動法、合同法、知識產(chǎn)權(quán)法、公司法等則是在憲法基礎(chǔ)上對相關(guān)主體上述權(quán)益進(jìn)一步的明確與保障。但是，由上述系列法律所形成的初次分配著重關(guān)注的是各類要素在市場上的貢獻(xiàn)，更加強(qiáng)調(diào)效率，相對忽視了公平，無法實(shí)現(xiàn)對社會弱勢群體發(fā)展權(quán)的有效保障。而事實(shí)上，“恰恰是對‘按要素分配’的強(qiáng)調(diào)，以及資本等要素?fù)碛姓攉@取收入能力的提高，導(dǎo)致了分配差異，擴(kuò)大了分配差距，加劇了分配不公”。*張守文：《分配結(jié)構(gòu)的財(cái)稅法調(diào)整》，載《中國法學(xué)》2011年第5期。為此，必須通過國家主導(dǎo)的二次分配來實(shí)現(xiàn)對發(fā)展權(quán)的保護(hù)，其中財(cái)政法則成為國家最需要依憑的工具與手段。*《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》專門規(guī)定要“加快健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付”為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，據(jù)此，再分配所涉及的主要法律制度為財(cái)稅法和社會保障法。作為最典型的“分配法”，財(cái)政法“主要解決國家參與國民收入分配和再分配的相關(guān)問題，以及公共經(jīng)濟(jì)中的資源分配和社會財(cái)富分配問題，波及甚廣，與各類主體均有關(guān)聯(lián)”。*張守文：《分配結(jié)構(gòu)的財(cái)稅法調(diào)整》，載《中國法學(xué)》2011年第5期。事實(shí)上，財(cái)政法的分配功能及對國民發(fā)展權(quán)的保障功能同時體現(xiàn)在初次分配及二次分配領(lǐng)域：一方面，財(cái)政法可以通過稅制調(diào)整、財(cái)政補(bǔ)貼等對參與初次分配的各類要素施加影響從而達(dá)到國民財(cái)富初次分配趨于公平的目的；另一方面，依憑財(cái)政收支劃分、預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付等手段，財(cái)政法在再分配環(huán)節(jié)更是表現(xiàn)出強(qiáng)大的平衡功能，從而對解決分配差距過大、分配結(jié)構(gòu)失衡等問題起著其他法律部門無法替代的作用。正是基于財(cái)政法在分配方面尤其是國民財(cái)富再分配方面所具有的強(qiáng)大功能，各國擬對分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整時都普遍重視財(cái)政法，并將財(cái)政法作為主要的、直接的調(diào)整手段。

四、民生財(cái)政是我國財(cái)政法治化的階段性目標(biāo)

財(cái)政法對發(fā)展權(quán)的保障起著特殊的作用，但總體而言我國財(cái)政法治現(xiàn)狀并不理想。事實(shí)上，我國國民發(fā)展權(quán)保障的不足很大程度上正由于我國財(cái)政法治化進(jìn)程的相對滯后。因此，加快推進(jìn)財(cái)政法治化建設(shè)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)重要工作，是有效保障國民發(fā)展權(quán)、建設(shè)法治國家的選擇。受制于社會發(fā)展水平、文化水平及政治傳統(tǒng)，法治國家的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)為一個漸進(jìn)的過程，*參見郝鐵川：《中國依法治國的漸進(jìn)性》，載《法學(xué)研究》2003年第6期。因此財(cái)政法治化就有一個路徑選擇及階段性目標(biāo)的問題。綜前所論，將“以人為本”為基本價值取向，并以實(shí)現(xiàn)國民發(fā)展權(quán)為宗旨的“民生財(cái)政”作為我國財(cái)政法治化的階段性目標(biāo)是一種理性的選擇。

(一)民生財(cái)政符合中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)學(xué)的財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論認(rèn)為，在一個國家經(jīng)過經(jīng)濟(jì)高速增長并進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段的時候，該國財(cái)政會體現(xiàn)出民生化傾向。國際經(jīng)驗(yàn)亦證明，以民生支出為重點(diǎn)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也只有在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后才得以出現(xiàn)。*參見郝碩博、李上炸：《對民生財(cái)政的思考》，載《山東經(jīng)濟(jì)》2009年第6期。近年來，民生財(cái)政在我國成為一個熱點(diǎn)問題，這完全符合經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的一般規(guī)律。經(jīng)過30多年的改革開放與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展，我國正處于這樣的一個階段：其一，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，人均GDP超過6000美元，*2012年我國人均GDP已達(dá)6100美元，2013年這一數(shù)字更是達(dá)到6905美元。已經(jīng)邁入中等收入國家行列；其二，利益分配格局出現(xiàn)階段性變化，國民財(cái)富分配結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡；其三，政府財(cái)政收入持續(xù)走高，已經(jīng)具備財(cái)政支出向民生領(lǐng)域傾斜的條件。此外，將現(xiàn)階段財(cái)政法治化的目標(biāo)定為民生財(cái)政還有對我國特殊發(fā)展背景的考慮。一方面，我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期民生“欠賬”較多，改革開放之后又相對忽略了財(cái)富的公平分配，從而又衍生出許多新的與民生有關(guān)的問題，新舊問題交織在一起，都迫切需要解決；另一方面，長期城鄉(xiāng)二元分割的發(fā)展格局也使得民生財(cái)政特別吻合時下中國“語境”。在民生支出長期向城市傾斜、農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障力度不足的背景下，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)政三農(nóng)支出是我國最重要且獨(dú)具特色的民生支出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社保等公共產(chǎn)品的均衡配置以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化則是我國民生財(cái)政的最重要內(nèi)容。”*魏立萍、劉曄：《民生財(cái)政：公共財(cái)政的實(shí)踐深化》，載《財(cái)政研究》2008年第12期。

(二)民生財(cái)政與當(dāng)今我國民主發(fā)展要求相適應(yīng)

民主是現(xiàn)代財(cái)政的本質(zhì)要求。現(xiàn)代財(cái)政是一種公共權(quán)力主導(dǎo)下的，旨在滿足公共需要、實(shí)現(xiàn)公共利益的分配活動，而社會公共利益主要是由民選政府通過財(cái)政手段向社會提供公共產(chǎn)品的方式來實(shí)現(xiàn)的。受制于公共產(chǎn)品界定及種類選擇的主觀性、轉(zhuǎn)軌時期我國政府職能范圍的相對模糊性、資金投入的有限性和受益主體的不確定性等因素，需要通過一定的政治程序和公共運(yùn)行機(jī)制來決定財(cái)政支出的方向，而民主機(jī)制便是最佳選擇。只有實(shí)行財(cái)政民主，保障國民對民生財(cái)政事務(wù)的參與權(quán)，才能防止財(cái)政活動方向偏離公共利益。

改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善及民主法制建設(shè)的深入發(fā)展，人們的思維方式、價值觀念都發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。當(dāng)今中國民眾的民主意識日漸增強(qiáng)，人們開始更多地從自身利益出發(fā)和由納稅人的角度來審視國家財(cái)政問題；以較為積極的態(tài)度，通過互聯(lián)網(wǎng)等各種平臺參與到財(cái)政決策尤其是財(cái)政監(jiān)督中來。與民眾強(qiáng)烈的權(quán)利訴求形成鮮明對比的是，我國的財(cái)政民主制度建設(shè)總體而言相對落后。*2013年7月5日清華大學(xué)發(fā)布《2013年中國市級政府財(cái)政透明度報(bào)告》，按照全口徑政府財(cái)政透明度指標(biāo)體系進(jìn)行綜合評價的結(jié)果顯示，按百分制計(jì)算，全部289個市級政府得分平均值僅17.9分。這一結(jié)果在某種程度上反映了當(dāng)前我國民眾財(cái)政知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度?！懊裆钐幨敲駲?quán)，民權(quán)深處是民主”，*申長平、趙姝：《民生財(cái)政的實(shí)踐要求》，載《高等財(cái)經(jīng)教育研究》2011年第3期?，F(xiàn)實(shí)中存在的諸多熱點(diǎn)民生問題一方面固然與政府財(cái)力不足有關(guān)，但究其深層原因，又往往與民權(quán)缺乏有力的保障不無關(guān)系。某些地方政府熱衷于大搞形象或政績工程，卻無視民生疾苦，嚴(yán)重者甚至?xí)榱诵〖瘓F(tuán)私利去犧牲民生利益，究其根本無不源于民主發(fā)展滯后、民權(quán)的保障無力。因此，要真正實(shí)現(xiàn)民生財(cái)政，必須保障民權(quán)，欲保障民權(quán)，唯民主一途。總之，落實(shí)國民在財(cái)政方面的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)當(dāng)是建設(shè)民生財(cái)政的題中之義。

(三)民生財(cái)政符合現(xiàn)階段我國法治建設(shè)狀況

民生財(cái)政的實(shí)現(xiàn)有賴于一套具有明確權(quán)責(zé)內(nèi)容和民主參與機(jī)制的法制框架。民生財(cái)政不追求財(cái)政法治化短期內(nèi)的全面實(shí)現(xiàn)，而是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以保障國民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)為契機(jī)，找準(zhǔn)現(xiàn)行財(cái)政法制的薄弱環(huán)節(jié)，積極尋求制度創(chuàng)新?，F(xiàn)階段我國財(cái)政法治化建設(shè)所要重點(diǎn)解決的問題有：財(cái)富分割不公；財(cái)富分配不公；公民參與度不夠；激勵及約束機(jī)制缺乏。所謂財(cái)富分割不公，主要體現(xiàn)為國民財(cái)富在國家、企業(yè)、其他組織及個人之間分配不公，目前最突出的問題是國家與國民之間的分配不公。所謂財(cái)富分配不公是指國家財(cái)政配置于民生領(lǐng)域及用于解決基本人權(quán)保障方面的投入較之于用于大建樓堂館所、大量公款消費(fèi)等的投入嚴(yán)重失衡，明顯不公。中共十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體圍繞反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)問題開展了卓有成效的工作，中央政府也出臺了控制“三公”經(jīng)費(fèi)和樓堂館所建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，但這些舉措及成果都有待于下一步通過立法來鞏固和加強(qiáng)。此外，財(cái)富分配不公還體現(xiàn)在財(cái)政權(quán)力在不同層級政府之間配置不公而導(dǎo)致的各地民生投入的不均衡。所謂參與度不夠是指國民對于民生決策的知情權(quán)及參與權(quán)缺乏足夠的法律保護(hù)及切實(shí)有效的途徑。此外，目前我國財(cái)政法治中問責(zé)制度相對缺乏，這就需要著力構(gòu)建民生財(cái)政的績效及激勵、約束制度。

總之，我們將民生財(cái)政作為當(dāng)前我國財(cái)政法治化建設(shè)的目標(biāo)，而不是籠統(tǒng)地主張建設(shè)完備的公共財(cái)政體制是基于這樣一個最基本的判斷：公共財(cái)政建立在完善的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，它的運(yùn)行依托于市場經(jīng)濟(jì)和民主制度高度發(fā)展的社會環(huán)境。民生財(cái)政則是我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得一定成果卻又面臨社會利益關(guān)系嚴(yán)重失衡、國民發(fā)展權(quán)特別是社會弱勢群體發(fā)展權(quán)需要有效保障的特殊歷史階段的選擇，是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下漸次構(gòu)建公共財(cái)政體系、實(shí)現(xiàn)社會主義法治國家的階段性目標(biāo)。*有學(xué)者在探研中國特色法治之路時也意識到“民生”之于中國法治道路的重要性，從而提出“民生法治”的概念，并認(rèn)為“建設(shè)民生法治，是21世紀(jì)中國法治的必由之路”。參見付子堂、常安：《民生法治論》，載《中國法學(xué)》2009年第6期。

五、余論

中共十八屆三中全會《決定》要求全面深化改革必須立足于“我國長期處于社會主義初級階段這個最大實(shí)際”；明確提出“到二○二○年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”；指出改革必須“堅(jiān)持以人為本，尊重人民主體地位”，要“促進(jìn)人的全面發(fā)展”，“以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，這些論述體現(xiàn)了《決定》對國民發(fā)展權(quán)的肯定，亦指明了民生財(cái)政建設(shè)應(yīng)當(dāng)秉持的指導(dǎo)精神。《決定》中有關(guān)加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)及強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督體系的相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)了民生財(cái)政建設(shè)的民主性一面；而諸如健全城鄉(xiāng)一體發(fā)展機(jī)制、建立公平可持續(xù)的社會保障制度等規(guī)定則凸顯了國家財(cái)政支出的民生傾向性，而這正是民生財(cái)政的題中之義。筆者認(rèn)為，作為中國公共財(cái)政階段化目標(biāo)的民生財(cái)政，其法律制度建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)椋浩湟?，?yōu)化稅收法律制度，尤其要完善增值稅、個人所得稅等稅法，有效解決財(cái)富分割不公問題。其二，完善預(yù)算法、財(cái)政收支劃分法及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法來有效解決財(cái)富分配不公問題，同時要明確各級政府的民生事權(quán)與民生責(zé)任。其三，加強(qiáng)參與式預(yù)算的構(gòu)建，保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)。其四，構(gòu)建民生財(cái)政的績效評價及激勵制度，完善問責(zé)機(jī)制，以提升民生財(cái)政運(yùn)作中的效率及規(guī)范性。最后，還要完善與民生財(cái)政相關(guān)的法律救濟(jì)制度，以確保社會弱勢群體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)能切實(shí)得到保障

[責(zé)任編輯：吳巖]

Subject:Livelihood Finance and the Path Selection For the Financial Legalization in Modern China——From the Perspective of Scientific View of Development and the Right to Development

Author&unit:LIU Zhongjian

(Law School, Shangdong University of Finance and Economics, Jinan Shandong 250014, China )

The core ideal of the scientific concept of development is “people-oriented”. On the legal perspective, the scientific concept can be regarded as a legal concept of humanism，whose core value is recognizing the equity and justice and protecting the right to development finance. Livelihood is the embodiment of the scientific view of development in the field of finance. As the goal of transitional stage of public finance, the livelihood finance need increasing financial expenditure on people's livelihood, but also contain the concept of “people-oriented”. Finally, the livelihood finance has the basic characteristics of public finance, such as the characteristics of democratization and legalization. With their special distribution function, fiscal laws have more prominent effect than other department laws to protect the right to development. To implement the scientific concept of development and to effectively protect the right to development, we should select constructing livelihood finance as the path of chinese financial legalization.

livelihood finance； the scientific view of development; the right to development; equity and justice

2014-03-10

劉中建(1973-)，男， 山東鄄城人，法學(xué)博士，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

D912.2

：A

：1009-8003(2014)03-0050-07