羅 鑫

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東·濟(jì)南 250100）

一、行政法運(yùn)用到民族地區(qū)公共治理的價(jià)值分析

（一）利于確保少數(shù)民族合法權(quán)益，建立科學(xué)的訴求機(jī)制

首先，利于確保少數(shù)民族的合法權(quán)益。民族地區(qū)的公共治理本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)對(duì)人的管理，直接與廣大少數(shù)民族群眾的利益密切相關(guān)，而這是實(shí)現(xiàn)廣大人民利益訴求的重要方面。在對(duì)廣大人民的利益與愿望訴求在獲得表達(dá)之后，才能從根本上解決廣大少數(shù)民族群眾面臨的問(wèn)題。面向廣大少數(shù)民族群眾的利益表達(dá)機(jī)制，也是為進(jìn)一步表達(dá)少數(shù)民族群眾的利益提供了一個(gè)表達(dá)路徑，并采用制度的形式予以規(guī)范，這有利于落實(shí)少數(shù)民族的切身利益。[1]（P29-32）

其次，建立科學(xué)的訴求機(jī)制。創(chuàng)建科學(xué)的訴求機(jī)制，這本身是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體系內(nèi)的重要組成部分，并且能全面加強(qiáng)并全方位完善黨和政府維護(hù)廣大人民群眾的權(quán)益機(jī)制。創(chuàng)建科學(xué)的訴求機(jī)制，協(xié)調(diào)好民族地區(qū)各個(gè)階層的權(quán)益關(guān)系，做好對(duì)社會(huì)矛盾的梳理工作，科學(xué)處置好少數(shù)民族群眾內(nèi)部矛盾，切實(shí)維護(hù)好廣大群眾的權(quán)益。

（二）開(kāi)通權(quán)益表達(dá)新路徑，利于創(chuàng)新民族地區(qū)公共治理模式

首先，開(kāi)通權(quán)益表達(dá)的新路徑。在大力發(fā)展民族地區(qū)社會(huì)建設(shè)、全面發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的同時(shí)，還需要確保少數(shù)民族地區(qū)的各個(gè)群體、階層中的整體利益表達(dá)可以有充分表達(dá)的路徑，這能實(shí)現(xiàn)社會(huì)各大階層利益實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步統(tǒng)籌，科學(xué)處置好社會(huì)中存在的各類矛盾。將廣大少數(shù)民族群眾的訴求真正納入到規(guī)范化、法制化的道路上來(lái)，進(jìn)一步拓寬少數(shù)民族群眾的利益表達(dá)路徑，全面尊重廣大少數(shù)民族群眾的權(quán)利訴求，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的有效手段。只有如此，才能在處理民族地區(qū)社會(huì)矛盾時(shí)，進(jìn)行耐心的引導(dǎo)，有效疏導(dǎo)民族地區(qū)社會(huì)矛盾。

其次，利于創(chuàng)新民族地區(qū)公共治理模式。創(chuàng)建新的表達(dá)機(jī)制，并且創(chuàng)建適宜民族地區(qū)的公共治理模式。原來(lái)的民族地區(qū)的公共治理往往是自上而下開(kāi)展，這本身會(huì)導(dǎo)致一些政策落實(shí)上不到位，不利于維護(hù)民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，這主要是因?yàn)樵V求機(jī)制是公正與公平的表達(dá)機(jī)制，這能為推動(dòng)民族地區(qū)的公共治理進(jìn)程。

二、行政法語(yǔ)義下困擾民族地區(qū)公共治理模式構(gòu)建的因素

（一）財(cái)政困境、經(jīng)濟(jì)困境方面的束縛

民族地區(qū)財(cái)政困境重點(diǎn)體現(xiàn)在以下多個(gè)方面：一是財(cái)政收入少。民族地區(qū)的基礎(chǔ)政權(quán)所獲得的財(cái)政收入不多，特別是在國(guó)家開(kāi)展稅費(fèi)改革之后，民族地區(qū)的基礎(chǔ)政權(quán)收入大大減少，并且民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，在進(jìn)行必要支出后，基層政府不得不采用借貸的方式進(jìn)行維持，這直接導(dǎo)致基層政府的赤字規(guī)模在持續(xù)擴(kuò)大，債務(wù)負(fù)擔(dān)也越來(lái)越大。[2]（P5-26）二是政府的公共職能難以落實(shí)。民族地區(qū)的基層組織在進(jìn)行資源爭(zhēng)奪、項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，行政成本也進(jìn)一步增加，在支援民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)家財(cái)政資金對(duì)民族地區(qū)的支持量也持續(xù)增加，不同地區(qū)之間因?yàn)榛A(chǔ)條件等多個(gè)方面的差異，就會(huì)陷入到項(xiàng)目的爭(zhēng)奪中，不得不負(fù)債去想辦法，這樣就會(huì)導(dǎo)致政府公共職能難以實(shí)現(xiàn)。三是行政成本增加，收效不高。民族地區(qū)人口、環(huán)境差別大，這導(dǎo)致成本的投入高，并且收效不佳。雖然政府撥款增加，但由于民族地區(qū)地理環(huán)境等方面的特殊性，這樣就會(huì)使通訊、交通和技術(shù)等方面的利用比較困難，伴隨服務(wù)職能的進(jìn)一步強(qiáng)化，行政成本就進(jìn)一步增加，使一些有限的資金投入，獲得不了很好的公共治理效果。

經(jīng)濟(jì)困境主要表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境方面。從表面上來(lái)看，生態(tài)環(huán)境不應(yīng)該被界定在經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)，這是經(jīng)濟(jì)層面的問(wèn)題。民族地區(qū)本身的發(fā)展水平低，在長(zhǎng)期發(fā)展的過(guò)程中，也一直處于發(fā)展的不平衡狀態(tài)，這將會(huì)導(dǎo)致貧困、自我發(fā)展能力上的束縛，過(guò)分依賴環(huán)境。并且還有些民族地區(qū)的群眾居住在一些自然障礙區(qū)，這些地區(qū)本身就不適合人居住，在貧困與惡劣自然環(huán)境的相互作用下，漸漸形成惡性循環(huán)。有的民族地區(qū)為了加快發(fā)展步伐，不得不加劇對(duì)自然資源的濫用，付出了破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、耗費(fèi)自然的沉重代價(jià)，引進(jìn)了屬于高污染的制造產(chǎn)業(yè)，這進(jìn)一步加劇了對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的破壞。

（二）民族地區(qū)文化本身的復(fù)雜性

民族地區(qū)往往是多民族聚居地帶，在這些地區(qū)，人口數(shù)量少的一些少數(shù)民族處在劣勢(shì)地位，民族特點(diǎn)以及本身的合法權(quán)益得不到很好地實(shí)現(xiàn)，民族文化的保護(hù)就陷入困境，會(huì)讓這些民族有自卑感，這是導(dǎo)致社會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定的重要因素。此外，民族地區(qū)少數(shù)民族群眾處在不同的交往中，不同少數(shù)民族的價(jià)值觀、不同的信仰與不同的文化間交互碰撞，這樣就會(huì)出現(xiàn)一些不必要的矛盾，也直接影響到不同民族間的團(tuán)結(jié)。在當(dāng)前大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的大背景下，民族地區(qū)有些地方過(guò)分關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，并不尊重少數(shù)民族信仰與風(fēng)俗，這樣就會(huì)導(dǎo)致群眾、干部之間的關(guān)系緊張，人際關(guān)系進(jìn)一步淡化。一般來(lái)講，少數(shù)民族文化是民族地區(qū)重要資源，是為了全面融合民族地區(qū)的各個(gè)民族，全方位培養(yǎng)少數(shù)民族感情的紐帶。[3]（P36-40）

三、行政法語(yǔ)義下民族地區(qū)公共治理模式構(gòu)建的策略

（一）確定公共治理主體，建立基層公共治理評(píng)估機(jī)制

1.確定公共治理主體

傳統(tǒng)的民族地區(qū)公共治理都?xì)w入到民族問(wèn)題內(nèi)予以解決，采用的是族際主義治理模式，該模式對(duì)科學(xué)處置民族地區(qū)糾紛，創(chuàng)建新型的民族關(guān)系起到了關(guān)鍵性作用。然而，伴隨現(xiàn)代化進(jìn)程的進(jìn)一步提速，民族地區(qū)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型已經(jīng)提升到重要的議事日程，由此出現(xiàn)的民族地區(qū)的穩(wěn)定問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題、環(huán)保問(wèn)題等并不能看成是單一性的民族問(wèn)題，而是民族地區(qū)的治理問(wèn)題。要解決好這些問(wèn)題，只依靠傳統(tǒng)的解決問(wèn)題的模式是很難實(shí)現(xiàn)的，主要是因?yàn)檫@些問(wèn)題往往呈現(xiàn)出一定的區(qū)域性，需要開(kāi)展全面治理。因此，探索適宜民族地區(qū)的公共治理模式。公共治理模式是在對(duì)民族地區(qū)的區(qū)域特點(diǎn)進(jìn)行全面分析的基礎(chǔ)上，可以從解決該區(qū)域矛盾的問(wèn)題基礎(chǔ)上，制定具體政策。但是這一治理方式也因?yàn)橹皇强紤]到民族地區(qū)的局部性情況，并未從民族地區(qū)的發(fā)展大局出發(fā)，所以，結(jié)合傳統(tǒng)的模式，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)治理模式與現(xiàn)代公共治理模式進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，是非常有必要的。要使民族地區(qū)公共治理取得一定實(shí)效，地方政府和基層政府結(jié)合建設(shè)雙重治理主體結(jié)構(gòu)，不同主體都是圍繞民族地區(qū)公共治理進(jìn)行協(xié)作，全面發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，解決好民族地區(qū)在公共治理中面臨的復(fù)雜因素[4]。中央與地方政府都要在治理過(guò)程中發(fā)揮宏觀性指導(dǎo)作用，比如，確定整體規(guī)劃、提出宏觀性政策等，而基層政權(quán)需要充分考慮民族地區(qū)的差異性，讓中央、地方政府提出的一些政策得到貫徹落實(shí)，才能提升民族地區(qū)的公共治理效果。

2.建立基層公共治理評(píng)估機(jī)制

在民族地區(qū)建立基層公共治理評(píng)估機(jī)制，能全面激發(fā)基層治理的運(yùn)作的活力。民族地區(qū)基層政權(quán)開(kāi)展的績(jī)效考評(píng)、人事任免等采用的都是量化指標(biāo)與上級(jí)考核的模式，該模式不僅操作便捷，而且也方便上級(jí)政府對(duì)基層政權(quán)的管理。然而，這一模式也存在一些弊端，如短期的量化指標(biāo)未科學(xué)反映該民族地區(qū)的治理情況，還存在不科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)，未能全面發(fā)揮民族地區(qū)基層工作人員創(chuàng)造性。要從《憲法》規(guī)定出發(fā)，民族地區(qū)的基層政權(quán)有一定的自主權(quán)，然而，當(dāng)前采取的績(jī)效評(píng)估方式，導(dǎo)致基層部門(mén)人員為了避免出現(xiàn)錯(cuò)誤，不愿意進(jìn)行大膽實(shí)踐，因此，在民族地區(qū)公共治理模式下，要明確民族地區(qū)基層主體的地位，發(fā)揮其自主權(quán)力。所以，需要?jiǎng)?chuàng)建基層公共治理評(píng)估機(jī)制。該機(jī)制需要將綜合性績(jī)效管理作為目標(biāo)，舍棄簡(jiǎn)單做法，對(duì)民族地區(qū)的基層部門(mén)工作人員考核，將會(huì)對(duì)公共治理效果長(zhǎng)期影響。[5]（P32-36）但需要指出的是，這一類型的基層公共治理評(píng)估機(jī)制，評(píng)估操作復(fù)雜，需要廣大民眾的廣泛參與，有效糾正公共治理中存在的一些不足，使得基層政權(quán)能全面投入到公共治理中來(lái)，因地制宜地提升民族地區(qū)公共治理水平。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展中堅(jiān)持多元化發(fā)展道路，公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)多元化供給模式

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展中堅(jiān)持多元化發(fā)展道路

民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)達(dá)地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力并不占優(yōu)勢(shì)，但也有一些局部性優(yōu)勢(shì)，比如，自然景觀、天然資源、礦產(chǎn)資源等。從民族地區(qū)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，在民族地區(qū)不能照搬市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，這需要與民族地區(qū)的實(shí)際相互結(jié)合，進(jìn)行科學(xué)地創(chuàng)新與選擇，探索適宜民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。從民族地區(qū)實(shí)際出發(fā)，可以采用以下幾種適宜民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路：一是在資源相對(duì)豐富的一些民族地區(qū)，并且當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境相對(duì)好，可以堅(jiān)持市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)機(jī)制，但需要做好監(jiān)督管控工作，保證在資源開(kāi)發(fā)內(nèi)的綜合性輻射效應(yīng)。[6]（P96-103）二是在旅游資源相對(duì)豐富的地區(qū)，可以開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，假如外部資金引入存在一定困難的話，需要從利于區(qū)域公共治理的長(zhǎng)效性出發(fā)，維護(hù)好民族地區(qū)少數(shù)民族群眾的長(zhǎng)期利益。三是在生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱的地區(qū)，但是蘊(yùn)含大量的礦產(chǎn)資源，資源開(kāi)發(fā)價(jià)值高，需要避免采用“殺雞取卵”性開(kāi)發(fā)模式，堅(jiān)持走集體開(kāi)發(fā)之路，創(chuàng)建好的機(jī)制，確保環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合，做到地區(qū)綜合發(fā)展的一致性。四是在資源相對(duì)匱乏或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不發(fā)達(dá)的地方，可以發(fā)展一些特色經(jīng)濟(jì)，比如具有民族特色的工藝品、特產(chǎn)等。

2.公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)多元化供給模式

民族地區(qū)農(nóng)村在公共服務(wù)上面存在結(jié)構(gòu)失衡、供給不足、效率不高等多個(gè)方面的問(wèn)題，這和民族地區(qū)的基層政權(quán)建設(shè)滯后性、建設(shè)能力低等有著密切關(guān)系。所以，采用建立公共服務(wù)型的基層政府，提升對(duì)當(dāng)?shù)厝罕姷墓卜?wù)供給能力，這是改變民族地區(qū)公共產(chǎn)品不到位的重要選擇。創(chuàng)建民族地區(qū)基層服務(wù)型政府，需要從以下兩個(gè)方面出發(fā)：一方面，全面適應(yīng)民族地區(qū)公共服務(wù)需求特殊的經(jīng)濟(jì)條件與文化環(huán)境，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，建立科學(xué)、職能分布相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置。另一方面，在社會(huì)公共服務(wù)供求體系中，還需要?jiǎng)?chuàng)建回應(yīng)性制度機(jī)制，采用該機(jī)制，能全面反映少數(shù)民族群眾喜好，提供的公共物品的類型與服務(wù)等也能實(shí)現(xiàn)多元化，更好滿足民族地區(qū)群眾的需要。[7]（P109-113）

（三）轉(zhuǎn)化生產(chǎn)方式，提升環(huán)境的公共治理水平

要改變民族地區(qū)的落后生產(chǎn)方式，應(yīng)著力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)資源低耗與經(jīng)濟(jì)高效的有機(jī)兼顧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的有效互動(dòng)。民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間實(shí)現(xiàn)平衡是一個(gè)重要的問(wèn)題。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能一定能導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境的退化，可以從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，實(shí)現(xiàn)改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的整治，還需要在全面保護(hù)并尊重當(dāng)?shù)刈诮?、儀式與禁忌等傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)上，確立生態(tài)環(huán)境保護(hù)儀式，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)理念，進(jìn)而從可持續(xù)發(fā)展的視角出發(fā)，確立正確的環(huán)境觀。民族地區(qū)環(huán)境整治的路徑以及目標(biāo)，將對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)利益產(chǎn)生一定的效果，但對(duì)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾利益的保護(hù)也是社會(huì)政策的重要核心目標(biāo)，社會(huì)政策積極效應(yīng)重點(diǎn)表現(xiàn)在全面緩解因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)性不平衡出現(xiàn)的再分配效應(yīng)，補(bǔ)償制度性存在的不利地位，不同利益相關(guān)人員對(duì)環(huán)境問(wèn)題的建構(gòu)方式也需要達(dá)成共識(shí)，提升環(huán)境的公共治理水平。[8]（P76-80）

（四）建立民族地區(qū)群眾的合法訴求表達(dá)機(jī)制

對(duì)民族地區(qū)的社會(huì)大眾來(lái)講，需要采用科學(xué)有效的方式，來(lái)滿足利益表達(dá)的訴求，如果少數(shù)民族群眾本身的合理的動(dòng)機(jī)、訴求，采用非法的手段表現(xiàn)出來(lái)，那也是非法的。應(yīng)有效引導(dǎo)少數(shù)民族群眾采用合法的路徑來(lái)解決存在的問(wèn)題，特別是在自身權(quán)益受到侵害的情況下，可以拿起法律的武器，向法院提請(qǐng)?jiān)V訟，向仲裁機(jī)構(gòu)提出仲裁，也可以直接到當(dāng)?shù)匦旁L部門(mén)進(jìn)行反映，采用合法的渠道，有效表達(dá)個(gè)體的利益訴求，進(jìn)而不斷提升個(gè)體的法律素養(yǎng)，更便于提升當(dāng)?shù)氐墓仓卫硭健?/p>

總之，行政法運(yùn)用到民族地區(qū)公共治理中，不僅能確保少數(shù)民族合法權(quán)益，建立科學(xué)的訴求機(jī)制，還能開(kāi)通權(quán)益表達(dá)新路徑，利于創(chuàng)新民族地區(qū)公共治理模式。因此，行政法語(yǔ)義下民族地區(qū)公共治理模式構(gòu)建，可以采取確定公共治理主體，建立基層公共治理評(píng)估機(jī)制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中堅(jiān)持多元化發(fā)展道路，公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)多元化供給模式，轉(zhuǎn)化生產(chǎn)方式，提升環(huán)境的公共治理水平，建立民族地區(qū)群眾的合法訴求表達(dá)機(jī)制等措施，提升民族地區(qū)公共治理水平。

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