清代民國(guó)時(shí)期西藏社會(huì)管理的變遷與特點(diǎn)串

何一民　鄧真

摘要：清代是西藏發(fā)展史的一個(gè)重要時(shí)期。清代，由于西藏被納入到清朝統(tǒng)一的管理之下，結(jié)束了西藏內(nèi)部動(dòng)亂紛爭(zhēng)的局面，清朝在加強(qiáng)對(duì)西藏的管理方面有所創(chuàng)新，無(wú)論在政教體制和管理制度等方面都有了突出的變化，并具有時(shí)代特點(diǎn)。清季，隨著新政改革，西藏也開(kāi)始出現(xiàn)早期現(xiàn)代化的趨勢(shì)。民國(guó)時(shí)期，中央政府因國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁，外部侵略不斷加劇，因而對(duì)西藏的管理有所松馳，但始終保持著對(duì)西藏的管轄權(quán)，保持了西藏領(lǐng)土的完整。與此同時(shí)，西藏地方政府也順應(yīng)時(shí)代潮流在社會(huì)管理方面有所改革與創(chuàng)新，逐漸向現(xiàn)代化邁進(jìn)。

關(guān)鍵詞：清代民國(guó)；西藏；中央政府：政教合一

中圖分類(lèi)號(hào)：K249/252文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X（2014）06-0108-06

清代民國(guó)時(shí)期是西藏發(fā)展史上的一個(gè)重要階段。清朝加強(qiáng)了對(duì)西藏的統(tǒng)治，并在政治、經(jīng)濟(jì)、宗教等方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新；清季民初，西藏社會(huì)開(kāi)啟了現(xiàn)代化的趨勢(shì)。

一、中央政府對(duì)西藏地方管理的變遷

1.清朝中央政府加強(qiáng)對(duì)西藏的管理。建立了一系列制度。推動(dòng)了西藏的發(fā)展與進(jìn)步

清朝借鑒了元朝和明朝治理西藏的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)加強(qiáng)中央集權(quán)的需要，結(jié)合西藏地方特點(diǎn)，對(duì)西藏地方的管理作了重大改革，建立了一套不同于以往的、嚴(yán)密的、行之有效的管理西藏的制度和措施，從而確保了中央政府對(duì)西藏地方行使主權(quán)，同時(shí)也推動(dòng)了西藏的發(fā)展與進(jìn)步。

（1）政治上建立機(jī)構(gòu)，制定法律，加強(qiáng)對(duì)西藏的管理。一是設(shè)立負(fù)責(zé)管理蒙古、回部和西藏等內(nèi)陸邊疆民族地區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的中央機(jī)構(gòu)——理藩院（清末改為理藩部）。清崇德元年，成立蒙古衙門(mén)，主要分管蒙古事務(wù)。崇德三年在蒙古衙門(mén)的基礎(chǔ)上成立了理藩院，隸屬禮部。順治年間定尚書(shū)。其官制同六部，成為總管邊疆民族事務(wù)的中央機(jī)構(gòu)?？滴跄觊g，理藩院機(jī)構(gòu)逐漸完善，因其地位重要而從禮部中獨(dú)立出來(lái)。清前中期，理藩院直接管理西藏事務(wù)，強(qiáng)化了清朝中央政府對(duì)西藏地方管轄的主權(quán)，促進(jìn)了多民族國(guó)家的統(tǒng)一和發(fā)展。

二是設(shè)置駐藏大臣，代表中央政府與達(dá)賴(lài)、班禪以及各呼圖克圖共同管理西藏事務(wù)。西藏地方主要官員的任命和重要事務(wù)都須經(jīng)駐藏大臣辦理，駐藏大臣在政治和社會(huì)地位上同達(dá)賴(lài)、班禪平等，互不統(tǒng)屬。駐藏大臣始置于雍正五年，其職權(quán)主要為統(tǒng)領(lǐng)駐藏官兵，督導(dǎo)藏王頗羅鼐總理西藏事務(wù)。乾隆年間廢王爵，設(shè)噶廈，分置僧俗噶倫4人，在駐藏大臣和達(dá)賴(lài)?yán)锏慕y(tǒng)轄下協(xié)辦藏務(wù)。駐藏大臣直接受命于清帝，總攬藏政，不隸屬中央部院，并對(duì)清帝直接負(fù)責(zé)。駐藏大臣制度和噶廈的建立，建立了一套適應(yīng)西藏地方區(qū)情的政教合一管理體制。駐藏大臣與達(dá)賴(lài)?yán)镉兄嗷ブ萍s的關(guān)系，而噶廈也在駐藏大臣和達(dá)賴(lài)?yán)锏碾p重領(lǐng)導(dǎo)下，形成較為嚴(yán)密的政府組織體系，有利于西藏地方政治事務(wù)的發(fā)展，對(duì)于推動(dòng)西藏社會(huì)發(fā)展起了重要的作用。設(shè)置駐藏大臣，是清朝治藏政策的核心措施，正是因?yàn)轳v藏大臣制度的建立，保證了清朝中央政權(quán)一直到滅亡前都在西藏?fù)碛薪^對(duì)的管轄權(quán)。

三是制定相關(guān)法律條規(guī)，從法律的角度確保清政府對(duì)西藏的管轄。清廷先后頒布《酌定西藏善后章程二十三條》、《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》、《理藩院則例》和《大清會(huì)典》等，以法律法規(guī)、條例等形式將清中央政府治藏政策和措施合法化和制度化。特別是乾隆五十八年頒布的《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》，把清朝中央政府在西藏地方行使主權(quán)的政府行為條理化、法律化和制度化，成為清中央政府在西藏地方行使主權(quán)的施政綱領(lǐng)和行為規(guī)范。正是這些法律條規(guī)確立了清朝中央政府在西藏的權(quán)威，并明確界定了清中央政府的代表——駐藏大臣與達(dá)賴(lài)?yán)锖臀鞑氐胤秸年P(guān)系，從而使其制度化和透明化，因而奠定了西藏作為中國(guó)不可分割的重要組成部分的法律基礎(chǔ)，并由此增強(qiáng)了西藏僧俗領(lǐng)袖認(rèn)同西藏是中國(guó)重要組成部分的情感。

四是派駐軍隊(duì)，鞏固國(guó)防和強(qiáng)化地方治安。清中央政府在西藏地方創(chuàng)立清軍駐防制度，駐藏軍隊(duì)由駐藏大臣統(tǒng)帥和指揮，除加強(qiáng)國(guó)防之外，還參與西藏地方治安管理，對(duì)于鞏固國(guó)防，保證西藏社會(huì)安寧起了重要的作用。清朝駐藏軍隊(duì)在一系列挫折中最終走向了制度化、法律化、正規(guī)化，是清王朝對(duì)西藏行使國(guó)家主權(quán)的重要標(biāo)志之一，也為中央政府加強(qiáng)西藏地方事務(wù)管理提供了重要保障，是西藏邊防不可忽視的力量，為祖國(guó)的統(tǒng)一，抵御外敵入侵做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

五是開(kāi)辦近代警政。清末，在駐藏大臣的努力下，“設(shè)巡警學(xué)堂以教之”，并加強(qiáng)軍事教育。警察的興起在維護(hù)西藏地方政府治安上發(fā)揮了非常重要的作用，是西藏城市管理向現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志性事件。

清初以來(lái)，清朝中央政府為了加強(qiáng)對(duì)西藏的治理和管轄，采取了一系列重要的政治軍事措施，大大加強(qiáng)了清朝中央政府對(duì)西藏地方的直接行政管理，維護(hù)了中國(guó)的統(tǒng)一。

（2）經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行改革，理順西藏經(jīng)濟(jì)秩序，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是加強(qiáng)西藏地方財(cái)政管理。清前期，清廷對(duì)西藏財(cái)政沒(méi)有進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)。但由于西藏地方政府機(jī)構(gòu)不完善，財(cái)政管理混亂，貪污腐敗嚴(yán)重，致使地方財(cái)政出現(xiàn)了入不敷出的局面。乾隆五十七年（1792），清廷飭令駐藏大臣清查西藏地方財(cái)政，整頓西藏的貨幣鑄造和發(fā)行。通過(guò)統(tǒng)一貨幣的鑄造與發(fā)行，清廷把西藏地方的財(cái)政權(quán)收歸中央政府。另外，清政府還在西藏實(shí)行了一系列有利于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，如蠲免賦稅、監(jiān)督財(cái)政、財(cái)政補(bǔ)貼等。

二是加強(qiáng)商貿(mào)稅收管理。乾隆五十七年，清廷對(duì)西藏地方與鄰國(guó)的貿(mào)易活動(dòng)和關(guān)稅征收進(jìn)行了改革。規(guī)定“尼泊爾、克什米爾等外國(guó)商人在藏貿(mào)易須造具清冊(cè)，交駐藏大臣衙門(mén)存案?jìng)洳?。外?guó)商人到藏貿(mào)易和行走路線(xiàn)須持駐藏大臣所發(fā)給執(zhí)照”。清政府加強(qiáng)對(duì)外貿(mào)易管理，體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家對(duì)外的關(guān)稅主權(quán)。

三是加強(qiáng)貨幣管理。清前期，西藏的貨幣鑄造和發(fā)行非常混亂，“西藏章卡（市場(chǎng)所流行的一種硬幣）歷來(lái)?yè)郊俸芏唷?。在清廷的主?dǎo)下，對(duì)西藏的幣制進(jìn)行改革，加強(qiáng)統(tǒng)一管理。乾隆五十七年，清廷“復(fù)允西藏開(kāi)鑄銀錢(qián)，重一錢(qián)與五分二種，文日乾隆寶藏，幕用唐古忒字，邊郭識(shí)年分”。西藏寶藏局官員由駐藏大臣會(huì)同達(dá)賴(lài)?yán)镞x派，于乾隆五十八年開(kāi)始按照清廷的規(guī)定鑄造并發(fā)行“乾隆寶藏”銀幣。此前，寶藏局曾設(shè)計(jì)了全為藏文的銀幣，未得清廷批準(zhǔn)，新的“乾隆寶藏”正反兩面分別為漢文和藏文，既象征著藏漢一家，也體現(xiàn)了清廷的權(quán)威，并受到藏漢商民的歡迎。由于“乾隆寶藏”的鑄造和發(fā)行，使西藏的貨幣得到統(tǒng)一，既有效地抵御了外幣的侵蝕，有利于西藏地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也維護(hù)了清廷對(duì)西藏的管轄權(quán)。其后西藏寶藏局于嘉慶、道光、光緒年間先后又分別鑄造和發(fā)行了“嘉慶寶藏”、“道光寶藏”、“光緒寶藏”等銀錢(qián)。清季，隨著西藏對(duì)外開(kāi)埠，英國(guó)殖民地印度所鑄造的盧比滲入西藏，并逐漸泛濫。清廷在西藏進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)貨幣的統(tǒng)一管理，“改定西藏貨幣形式，以便次第實(shí)行，抵制英、俄貨幣入藏”。宣統(tǒng)二年。清朝再鑄宣統(tǒng)寶藏銀幣，分別為“庫(kù)平二錢(qián)”和“庫(kù)平一錢(qián)”兩種面值，正反兩面分別鑄漢文“宣統(tǒng)寶藏”和藏文“宣統(tǒng)西藏寶藏”。清朝中央政府加強(qiáng)對(duì)西藏貨幣管理的系列措施，一方面維護(hù)了中央政府的權(quán)威。強(qiáng)化了對(duì)西藏的管轄；另一方面也使西藏的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相對(duì)有序，有利于西藏地方的安定和人民生活的改善，在一定程度上推動(dòng)了西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（3）重視、扶持并利用藏傳佛教格魯派，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)宗教事務(wù)的管理來(lái)加強(qiáng)對(duì)西藏的管轄，同時(shí)也利用藏傳佛教的活佛體系來(lái)達(dá)到西藏內(nèi)部的權(quán)力平衡。有清一代，西藏地區(qū)的宗教事務(wù)一直被納入到了中央政府的統(tǒng)一管理之下。清王朝從建立開(kāi)始就與西藏的宗教領(lǐng)袖保持密切的聯(lián)系，并對(duì)藏傳佛教格魯派明確表示支持，使剛剛?cè)〉媒y(tǒng)治地位的格魯派在西藏站穩(wěn)腳跟。清朝入主中原后，又相繼采取了多種措施來(lái)大力扶持藏傳佛教格魯派。順治十年，順治帝正式冊(cè)封五世達(dá)賴(lài)羅桑嘉措為“達(dá)賴(lài)?yán)铩?。承認(rèn)達(dá)賴(lài)在西藏的政治和宗教領(lǐng)袖地位?？滴跷迨?，康熙帝冊(cè)封班禪為“班禪額爾德尼”，賜金冊(cè)金印，班禪在西藏的宗教領(lǐng)袖地位也得到清朝中央政府的確認(rèn)。這樣，清王朝在西藏確立了達(dá)賴(lài)、班禪在藏傳佛教格魯派的兩大領(lǐng)袖地位。清王朝之所以在西藏扶持兩個(gè)核心?；诙喾矫娴目剂?。一方面是因活佛轉(zhuǎn)世，新當(dāng)選的活佛年齡太小，不能管理教務(wù)和政務(wù)而出現(xiàn)權(quán)力真空；同時(shí)選擇活佛往往會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議，甚至引發(fā)內(nèi)斗內(nèi)亂；如果達(dá)賴(lài)和班禪并列，可以在內(nèi)部達(dá)到一定的平衡，不至于因達(dá)賴(lài)或班禪之中任何一人去世而出現(xiàn)權(quán)力真空，始終有核心領(lǐng)袖人物能掌控局面；另一方面，達(dá)賴(lài)和班禪兩大活佛一個(gè)在衛(wèi)藏拉薩，一個(gè)在后藏日喀則，分別管轄衛(wèi)藏和后藏，可以起到相互制衡的作用，不會(huì)出現(xiàn)一家獨(dú)大的現(xiàn)象，更重要的是兩大活佛都需要通過(guò)獲得清朝中央政府的支持來(lái)鞏固自己在西藏的地位。因而西藏地方宗教和行政權(quán)力的平衡布局有利于清朝中央政府對(duì)西藏的直接控制和有效管理，這種格局與駐藏大臣制度相結(jié)合，使中央政府對(duì)西藏的管轄達(dá)到前所未有的程度。

西藏的治藏方針與元朝、明朝的治藏方針有很大差異。元朝對(duì)西藏施政采用重點(diǎn)扶植一教一族（即薩迦派之昆氏家族），以靖吐蕃全境的辦法，因而對(duì)薩迦派推崇到了無(wú)以復(fù)加的地步，“元朝尊重喇嘛有妨政事之弊，至不可問(wèn)”，結(jié)果導(dǎo)致西藏內(nèi)部矛盾斗爭(zhēng)持續(xù)不斷。明朝對(duì)西藏高僧雖厚禮重用，采用“多封眾建”之法，但就西藏的實(shí)際統(tǒng)治地位來(lái)講，還是“帕竹政權(quán)”一家獨(dú)大。而明朝中央政府對(duì)西藏的控制力量非常薄弱。清朝在西藏因俗而治，充分尊崇黃教，利用黃教，特別是重點(diǎn)扶持達(dá)賴(lài)和班禪兩大活佛，同時(shí)也采用“多封眾建”的手法，分封數(shù)十個(gè)活佛，從而起到平衡內(nèi)外的作用。明末清初，蒙古和碩部在西藏?fù)碛袠O大的勢(shì)力，清朝建立之初，為了穩(wěn)定西藏大局，采取“從俗從宜”的策略，承認(rèn)和碩部貴族與達(dá)賴(lài)等西藏僧俗上層聯(lián)合掌握西藏權(quán)力的平衡政策?？滴鯐r(shí)期，針對(duì)情勢(shì)的變化，廢除管理政務(wù)的第巴職位，建立由清中央政府直接控制的噶倫共同執(zhí)掌西藏地方政權(quán)的新體制。雍正以后更委派駐藏大臣與達(dá)賴(lài)、班禪共同直接管理西藏。乾隆時(shí)期，清朝除對(duì)達(dá)賴(lài)?yán)锖桶喽U額爾德尼等各個(gè)宗教領(lǐng)袖給予崇高待遇外，并通過(guò)相關(guān)的法律條規(guī)等確立了政教合一的管理體制，使達(dá)賴(lài)?yán)锖桶喽U額爾德尼等既具有崇高的宗教地位，也有著巨大的政治權(quán)力，與駐藏大臣共同管理西藏事務(wù)，這樣有利于西藏的穩(wěn)定與統(tǒng)一。增強(qiáng)其向心力。

清朝與元、明朝在治藏方針上還有一點(diǎn)不同的是，元、明朝中央政府對(duì)西藏的宗教事務(wù)管理失控。而清朝中央政府從一開(kāi)始就將西藏的宗教事務(wù)納入直接管理之下，不僅達(dá)賴(lài)、班禪的活佛地位需要得到中央政府的確認(rèn)才能合法，而且所有的活佛喇嘛及僧眾都在清政府的管轄之下。清政府設(shè)有理藩院相關(guān)部門(mén)主管藏傳佛教事務(wù)，并不斷強(qiáng)化具體管理，對(duì)所有的活佛喇嘛一律登記造冊(cè)，頒布喇嘛禁令，掌管對(duì)喇嘛的封授、貢賜等。在加強(qiáng)對(duì)宗教管理的同時(shí)，清廷制定了以臣民的原則要求西藏僧人，規(guī)定雖貴為活佛，也需要遵守朝廷法規(guī)。乾隆帝稱(chēng)：“雖護(hù)衛(wèi)黃教，此正合于王制所謂修其權(quán)，不易其俗；齊其政，不移其宜。而惑眾亂法者，仍以王法治之，與內(nèi)地齊民無(wú)異”。王法大于教法，這就是清政府扶持藏傳佛教的基本原則。

清統(tǒng)治者利用藏傳佛教來(lái)達(dá)到加強(qiáng)對(duì)西藏統(tǒng)治的目的，其用意是很明顯的，正如乾隆帝在《喇嘛說(shuō)》中論道：“蓋佛本無(wú)生，豈能轉(zhuǎn)世？但使今無(wú)轉(zhuǎn)世之呼圖克圖，則數(shù)萬(wàn)番僧無(wú)所皈依，不得不如此耳”。這表明乾隆帝雖然不相信活佛轉(zhuǎn)世，但為了安定西藏和蒙古人心，也不得不尊重其轉(zhuǎn)世之說(shuō)。但是當(dāng)西藏的活佛轉(zhuǎn)世頻頻出現(xiàn)流弊。并對(duì)清朝統(tǒng)治權(quán)威構(gòu)成威脅時(shí)，乾隆帝就下定決心對(duì)尋找包括達(dá)賴(lài)?yán)锖桶喽U額爾德尼在內(nèi)的大活佛及呼圖克圖靈童的方法進(jìn)行改革，頒布了金瓶掣簽制度。由于規(guī)范了活佛轉(zhuǎn)世制度，既革除了西藏活佛轉(zhuǎn)世制度長(zhǎng)期存在的弊端，也進(jìn)一步確立了清朝中央政府在西藏的權(quán)威。

清朝前中期的幾位皇帝，特別是乾隆帝能夠把握全局，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，故對(duì)西藏問(wèn)題判斷準(zhǔn)確，采取了一系列的政策和措施，加強(qiáng)了對(duì)西藏的管轄和治理，使之在處理西藏復(fù)雜的政治與宗教事務(wù)中取得良好成效。⑩這些政策和措施不僅得到西藏僧俗上層社會(huì)的衷心擁護(hù)，而且也有利于西藏內(nèi)部的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定，也在一定程度上促進(jìn)了西藏的發(fā)展。

2.民國(guó)中央政府對(duì)西藏管理的弱化與努力

民國(guó)時(shí)期，雖然內(nèi)地軍閥混戰(zhàn)、外國(guó)侵略、革命運(yùn)動(dòng)此起彼伏，但歷屆中央政府仍然加強(qiáng)對(duì)西藏的管理。盡管民國(guó)時(shí)期某些時(shí)段中央政府對(duì)西藏的管轄和治理有鞭長(zhǎng)莫及的情況。但西藏并未分離出去，仍然是中國(guó)的重要組成部分，民國(guó)歷屆中央政府在治藏政策和法律法規(guī)等方面大多沿襲清代，并堅(jiān)持了對(duì)西藏的主權(quán)管理，因此不能割斷歷史，孤立的看待民國(guó)時(shí)期西藏與內(nèi)地錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系變遷。同時(shí)，民國(guó)歷屆中央政府對(duì)西藏的管理也是元明至清歷朝歷代中央政府對(duì)西藏地方管理的繼續(xù)和發(fā)展，是西藏作為中國(guó)不可分割的重要組成部分的象征。

首先，從民國(guó)建立以來(lái)，中央政府就制定了維護(hù)西藏地方主權(quán)的法律，確立了民國(guó)中央政府對(duì)西藏的主權(quán)，并規(guī)定西藏作為中國(guó)領(lǐng)土，是不可分割的重要組成部分。1912年1月1日，中華民國(guó)正式宣告成立，西藏在中國(guó)的地位即由《中華民國(guó)臨時(shí)約法》所確立：“中華民國(guó)領(lǐng)土為二十二行省，內(nèi)外蒙古、西藏、青海與各省一樣”?！吨腥A民國(guó)臨時(shí)約法》在法律上明確規(guī)定了中華民國(guó)政府對(duì)西藏地方擁有主權(quán)，西藏地方是中國(guó)領(lǐng)土不可分割的組成部分。南京國(guó)民政府建立后，相繼在國(guó)家的根本大法——《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》、《中華民國(guó)憲法》中，進(jìn)一步確立了中央政府對(duì)西藏享有主權(quán)和西藏是中國(guó)領(lǐng)土不可分割的重要組成部分@。

其次，中央政府在反對(duì)外來(lái)勢(shì)力對(duì)西藏地方的分裂活動(dòng)方面做了大量的工作，有力地維護(hù)了國(guó)家主權(quán)。如辛亥革命后，英國(guó)加緊策動(dòng)西藏少數(shù)分裂分子破壞祖國(guó)統(tǒng)一，致使西藏曾一度與中央政府關(guān)系疏離。然而在中央政府的堅(jiān)持和努力下，西藏地方政府在政治上始終未與中央政府完全斷絕關(guān)系，雙方一直在為改善關(guān)系做出努力。其后歷屆中央政府在反對(duì)帝國(guó)主義分裂陰謀、維護(hù)西藏主權(quán)方面立場(chǎng)堅(jiān)定，絕不妥協(xié)，即使是北洋政府也堅(jiān)決拒絕在英國(guó)所策劃的嚴(yán)重侵犯我國(guó)主權(quán)，分裂西藏領(lǐng)土的《西姆拉條約》上簽字，致使其分裂企圖未能得逞。

由于中央政府對(duì)西藏上層人士的不斷爭(zhēng)取，促進(jìn)了西藏地方“向心力”的增強(qiáng)。如十三世達(dá)賴(lài)?yán)镆苍硎荆骸坝鄡A心內(nèi)向，同謀五族幸?！?。1940年。十四世達(dá)賴(lài)?yán)镒?，也是遵循舊制由國(guó)民政府據(jù)報(bào)審批，并派專(zhuān)使親往拉薩主持坐床大典。1949年，十世班禪額爾德尼坐床，同樣也是由國(guó)民政府批準(zhǔn)，并派專(zhuān)使主持坐床大典。因而在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期西藏地方與中央政府的關(guān)系“已趨向恢復(fù)正?；?。

第三，對(duì)西藏進(jìn)行財(cái)政支持，推動(dòng)內(nèi)地與西藏的經(jīng)濟(jì)交流，加強(qiáng)對(duì)西藏的經(jīng)濟(jì)管理。民國(guó)初年，北京政府在國(guó)家的財(cái)政預(yù)算中，將西藏作為與其他省區(qū)一樣的行政單位進(jìn)行財(cái)政投入和政策扶持。“民國(guó)時(shí)期繼續(xù)承擔(dān)清代在西藏設(shè)立的靖西同知兼亞冬關(guān)監(jiān)督、江孜監(jiān)督的經(jīng)費(fèi)，也同上述理由一樣，改由中央財(cái)政部直接開(kāi)支。清代在西藏設(shè)立的前藏糧臺(tái)兼后藏糧餉和拉薩、江孜糧務(wù)的經(jīng)費(fèi)，繼續(xù)由民國(guó)陸軍部開(kāi)支。清代在藏及民國(guó)初期在內(nèi)地所辦涉及西藏的學(xué)校經(jīng)費(fèi)。由民國(guó)教育部列入補(bǔ)助邊疆教育款內(nèi)撥付”。南京國(guó)民政府建立后，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)西藏商貿(mào)的管理。1935年6月20日，財(cái)政部就西藏與內(nèi)地各省通商減免稅一事呈行政院文并擬定具體辦法，規(guī)定：“商人欲將西藏土貨由西藏經(jīng)由海路運(yùn)往中國(guó)各通商口岸時(shí)，須向中央政府所派駐藏專(zhuān)員呈報(bào)，在一定情況下，西藏運(yùn)銷(xiāo)內(nèi)地的貨物享受免稅待遇”。

民國(guó)時(shí)期，中央政府還制定了相應(yīng)的教學(xué)規(guī)章制度，如規(guī)定學(xué)制學(xué)年、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等，加強(qiáng)了對(duì)西藏教育的管理；另在拉薩開(kāi)辦了現(xiàn)代學(xué)校，如拉薩國(guó)立小學(xué)。該小學(xué)是西藏現(xiàn)代教育史上第一所比較完全意義上的現(xiàn)代學(xué)校，標(biāo)志著西藏地方教育開(kāi)始了早期現(xiàn)代化的進(jìn)程。

二、西藏特殊的政權(quán)形式與特殊的管理方式

西藏地方的政權(quán)形式在元以后出現(xiàn)了特殊的形式，即建立了在中央政府管轄下的“政教合一”管理體制，由此形成了特殊的管理方式。

西藏地方自元代納入中國(guó)版圖之后，歷代中央王朝除了在行政方面加強(qiáng)了對(duì)西藏地方的管理和統(tǒng)治之外，還對(duì)西藏的宗教進(jìn)行扶植和管理。元朝扶植了薩迦派的歷代祖師，明朝扶植了噶舉派的帕竹喇本等，清朝扶植了格魯派的達(dá)賴(lài)?yán)铩喽U等。清代。在清廷的大力扶持下，西藏地方政、教勢(shì)力進(jìn)一步結(jié)合，建立了“政教合一”制度。清以后，西藏各地寺院的政治、經(jīng)濟(jì)勢(shì)力急劇擴(kuò)張，寺院組織日趨嚴(yán)密，并與西藏農(nóng)奴制經(jīng)濟(jì)和政治產(chǎn)生了密切的聯(lián)系，這就使得寺院成為與西藏地方政府、貴族并列的三大領(lǐng)主。

政教合一制度并非西藏所獨(dú)有，但是西藏所建立的政教合一制度與西方和中亞國(guó)家的政教合一制度卻有著巨大的區(qū)別。西方和中亞國(guó)家的政教合一制度主要表現(xiàn)為宗教權(quán)威與國(guó)家政治權(quán)威的高度統(tǒng)一。教主即為國(guó)家君主，宗教教義成為治理國(guó)家的統(tǒng)治思想，宗教的教法成為國(guó)家的根本大法，也成為該政權(quán)是否具有合法性的基本依據(jù)，宗教的司法制度也成為國(guó)家的基本司法制度。西藏所實(shí)行的政教合一制度，雖然在某些方面與西方和中亞國(guó)家實(shí)行的政教合一制度有著若干的相同之處，其基本特征表現(xiàn)為“宗教領(lǐng)袖與政治領(lǐng)袖同為一人，教權(quán)和政權(quán)合一人之身”。但卻有著根本的區(qū)別，即西藏的政教合一制度“其植根于地區(qū)性、局部性的環(huán)境基礎(chǔ)之上，缺乏獨(dú)立政治實(shí)體的生存背景，是在中國(guó)這個(gè)龐大帝國(guó)統(tǒng)治之下。特定地區(qū)實(shí)行的有別于整個(gè)國(guó)家其他地方政權(quán)體制的政治制度”。西藏噶廈政府只是一個(gè)隸屬于清朝中央政府管轄的地方政權(quán)，并不是一個(gè)獨(dú)立的政治實(shí)體，也不具備外交和國(guó)防權(quán)力。駐藏大臣代表中央政府統(tǒng)轄西藏的相關(guān)政務(wù)。達(dá)賴(lài)?yán)锏然罘痣m然具有崇高的宗教地位，但在地方宗教權(quán)力與中央政治權(quán)力之間，始終是以服從中央政治權(quán)力為主，達(dá)賴(lài)、班禪等活佛的宗教地位和權(quán)力的合法性都以是否能夠得到中央政府的認(rèn)可為前提。因而西藏這種納入到中央政府統(tǒng)一管轄之下的政教合一管理體制，與西方及中亞國(guó)家政教合一制度有著根本的區(qū)別。西藏的政教合一制度是西藏僧俗領(lǐng)袖“把對(duì)國(guó)家君主的‘忠與對(duì)宗教的‘信緊密結(jié)合起來(lái)，達(dá)到對(duì)民眾的政治統(tǒng)治與思想控制”。

清代民國(guó)時(shí)期，西藏的“政教合一”制度與中國(guó)廣大內(nèi)地所實(shí)行的制度迥然不同，也與新疆、蒙古等中國(guó)內(nèi)陸邊疆地區(qū)的政治制度也不同，但它卻與西藏的區(qū)情相適應(yīng)。西藏特殊的宗教信仰，以及宗教和政治之間密不可分的關(guān)系，使得西藏社會(huì)的宗教功能非常突出，西藏政教合一的政治體制有著較為完善的法律制度、職官體系和組織機(jī)構(gòu)，大體奠定了清以后300年間“政教合一”制度的基本模式，對(duì)清代西藏城市以及后來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育和社會(huì)發(fā)展均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

西藏政教合一下的政府組織機(jī)構(gòu)也相應(yīng)的實(shí)行二元體制，即各級(jí)政府組織機(jī)構(gòu)中既有僧人，也有貴族，強(qiáng)調(diào)僧俗官員職權(quán)的平衡與制約，“在政府的每一個(gè)部門(mén)包括地方行政機(jī)構(gòu)都是雙重安排的，有一名僧官就有一名或幾名俗官”。例如，在噶廈政府內(nèi)設(shè)噶倫四人，三俗一僧，地位平等，秉承達(dá)賴(lài)?yán)锖婉v藏大臣指示，共同處理藏政。在達(dá)賴(lài)?yán)镏蜗碌淖g倉(cāng)（秘書(shū)處）內(nèi)設(shè)僧官仲譯（秘書(shū)），審核噶廈一切公文政令。各級(jí)政府機(jī)構(gòu)中的非僧侶官員基本上都是來(lái)自貴族家庭，貴族的社會(huì)地位、勢(shì)力、社會(huì)影響和接受教育的程度使他們具有優(yōu)先權(quán)，而平民家庭出身的人幾乎沒(méi)有途徑進(jìn)入到政府官員的行列。

由于推行政教合一，寺院和上層僧侶廣泛參與地方政治，甚至直接參與地方治安管理和司法管理。如在每年的傳昭法會(huì)期間，拉薩的社會(huì)治安管理則交由哲蚌寺的鐵棒喇嘛負(fù)責(zé)。在各個(gè)大中寺院也設(shè)有專(zhuān)職執(zhí)法僧官（稱(chēng)為協(xié)敖），審理本寺及屬寺僧人的案件。若僧人犯法，先由寺院自己審理，各級(jí)政府不得干預(yù)。寺院審理案件后的判決與政府判決一樣有效。

清代民國(guó)時(shí)期，西藏政教合一制度與農(nóng)奴制度相結(jié)合，使社會(huì)管理出現(xiàn)了與內(nèi)地不同的特點(diǎn)。

第一，政教合一體制下，參與城市管理的階層特殊化。在農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期中國(guó)的內(nèi)地參與社會(huì)管理的除了官員以外，還有其他多個(gè)階層也廣泛參與其中，如地主士紳、商人、手工業(yè)者等，在清代，“士紳是地方政府共同管理當(dāng)?shù)厥挛锏牡胤骄?。與地方政府所具有的正式權(quán)力相比，他們屬于非正式權(quán)力”。士紳階層作為封建社會(huì)統(tǒng)治的階級(jí)基礎(chǔ)，其在地方城市上的地位高于普通的居民。但是士紳階層又不直接干預(yù)政權(quán)，而是利用自己的社會(huì)影響力。參與到城市社會(huì)管理中。此外，士紳階層還廣泛參與和推動(dòng)各地城市經(jīng)濟(jì)管理與文化教育的發(fā)展。

而在西藏因農(nóng)奴制和宗教因素影響下，社會(huì)人口有嚴(yán)格的等級(jí)劃分。西藏的教育和知識(shí)基本為僧侶集團(tuán)和貴族集團(tuán)所壟斷，普通平民極少能夠接受教育，而農(nóng)奴階層則根本不可能有接受教育的權(quán)利，因而在西藏沒(méi)有如內(nèi)地一樣的士紳群體：而一般商人、手工業(yè)者等屬于中下級(jí)等級(jí)，受封建領(lǐng)主（主要是政府、寺院、貴族）階級(jí)的剝削和壓迫，特別是手工業(yè)者基本上沒(méi)有自由，因而他們?cè)诔鞘兄谢緵](méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)，不可能發(fā)展成為如同內(nèi)地紳商那樣的社會(huì)群體來(lái)參與城市管理。西藏城市中也存在工商業(yè)行會(huì)，但這些行會(huì)并不是工商業(yè)者自己的組織，而是地方政府運(yùn)用行政手段設(shè)置的機(jī)構(gòu)，其行會(huì)的負(fù)責(zé)人和管理人員直接受西藏地方政府部門(mén)管轄，其主要職能是保證滿(mǎn)足封建領(lǐng)主對(duì)手工業(yè)產(chǎn)品的需要。

西藏森嚴(yán)的等級(jí)制度對(duì)城市的人口和治安管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。與任何等級(jí)社會(huì)一樣，西藏世俗貴族幾乎在社會(huì)生活的各個(gè)方面都享有特權(quán)，他們不但占有西藏社會(huì)的一切優(yōu)勢(shì)資源，而且充分利用這些資源為自己和家族謀取政治利益和經(jīng)濟(jì)利益，以保證一切世俗權(quán)力都保留在貴族階層手中。這些特權(quán)主要有壟斷教育資源、社會(huì)財(cái)富、司法行政權(quán)和宗教權(quán)等。在法律刑罰上，“殺人者以大小論抵”，各等級(jí)的人因所處的地位不同，量刑標(biāo)準(zhǔn)及處置方法也因等級(jí)不同而有差別。地方政府所屬的各基巧、各宗、各谿政府官員，各莊園領(lǐng)主，各部落頭人等都對(duì)其屬下有權(quán)辦理訴訟案件。在寺院內(nèi)部也設(shè)有專(zhuān)門(mén)管理審理和處罰寺院僧侶的機(jī)構(gòu)，如協(xié)敖（執(zhí)法僧）。西藏地方的法律刑獄制度是三大領(lǐng)主用來(lái)維護(hù)其利益和統(tǒng)治的工具，具有鮮明的階級(jí)性和宗教性。在西藏每一戶(hù)較大的貴族家中，都設(shè)有監(jiān)獄，并有腳鐐、手銬、皮鞭等刑具。貴族和寺院通過(guò)自己的特權(quán)參與到地方城市的管理之中，具有明顯的階級(jí)性和宗教性。

第二，西藏地方城市管理出現(xiàn)早期現(xiàn)代化變遷。清末，在全國(guó)新政改革浪潮的推動(dòng)下，西藏也進(jìn)行了局部的改革，由此啟動(dòng)了早期現(xiàn)代化。1912年，十三世達(dá)賴(lài)?yán)锓祷匚鞑睾?，即仿效西方的現(xiàn)代政治及其管理制度，在清末新政的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，施行新政。試圖尋求一種適應(yīng)西藏政教環(huán)境的新的管理模式，來(lái)維持其在西藏政教中的地位。通過(guò)改革，西藏地方的政府機(jī)構(gòu)發(fā)生了重大的變化。西藏地方城市逐漸向早期現(xiàn)代化邁進(jìn)，開(kāi)始了近代城市管理。

十三世達(dá)賴(lài)?yán)锔母锸窃谖鞑靥厥鈿v史條件下進(jìn)行的一場(chǎng)主動(dòng)適應(yīng)時(shí)代需要的社會(huì)改革，改革的目的，固然是為了加強(qiáng)和鞏固西藏政教合一的統(tǒng)治，維護(hù)封建農(nóng)奴主階級(jí)的利益，但是客觀上促進(jìn)了西藏早期現(xiàn)代化變革。如在噶廈內(nèi)新增警察局、電信局、銀行等現(xiàn)代化部門(mén)；還試辦現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)，派遣留學(xué)生等。這一切都是西藏早期現(xiàn)代化的開(kāi)端，影響深遠(yuǎn)，具有進(jìn)步意義。

西藏城市的早期現(xiàn)代化主要集中表現(xiàn)為拉薩等城市的城市管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。1923年，拉薩成立警察局，在城區(qū)建立多個(gè)警察點(diǎn)，于重要路口設(shè)崗哨，以維持社會(huì)秩序。警察機(jī)構(gòu)的建立標(biāo)志著西藏城市治安管理向現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)變。1931年西藏地方政府將原有的梅吉制造廠(chǎng)、羅堆金幣鑄造廠(chǎng)和奪底造幣廠(chǎng)合并，成立該機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)主要是采用電力鑄造銀幣、銅幣、印刷紙幣，制造槍炮等軍備，還紡織各種氆氌、制造金屬器皿供給上層社會(huì)使用。該機(jī)構(gòu)在當(dāng)時(shí)實(shí)際上是西藏地方政府現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)的管理部門(mén)和地方財(cái)政來(lái)源的金融機(jī)構(gòu)。1938年，為了加強(qiáng)拉薩市政管理，又成立了“德細(xì)勒空”，主要管理社會(huì)秩序、監(jiān)督市場(chǎng)、調(diào)解矛盾等。此外，在十三世達(dá)賴(lài)推行的改革中，還設(shè)置了藏醫(yī)歷算院、郵政局、電信局、水電廠(chǎng)等城市的基礎(chǔ)設(shè)施。這些基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)立雖然沒(méi)有打破或動(dòng)搖封建農(nóng)奴制生產(chǎn)關(guān)系，但是孕育了西藏早期現(xiàn)代工業(yè)的萌芽，給西藏封建農(nóng)奴制社會(huì)帶來(lái)了一些早期現(xiàn)代化的氣息。

（責(zé)任編輯張衛(wèi)東）