萬江
摘要:由于央地利益發(fā)生分離,地方政府并未嚴(yán)格執(zhí)行中央政策,而是根據(jù)政策完備度、沖突程度和處罰力度等因素來選擇具體的執(zhí)行策略。盡管政策執(zhí)行不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致規(guī)制失敗、削弱中央權(quán)威,但由于地方政府享有信息優(yōu)勢(shì),并可通過既成事實(shí)倒逼中央政府,導(dǎo)致中央的懲處威脅不可置信,地方政府依然可能會(huì)悖逆中央意志不嚴(yán)格執(zhí)行中央政策。
關(guān)鍵詞:中央政府地方政府政策執(zhí)行政策軟約束
中圖分類號(hào):DF3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1673-8330(2014)06-0102-10
在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里,政策執(zhí)行者被假設(shè)為政策制定者的“傳聲筒”,政策的制定而非政策的執(zhí)行才是人們的關(guān)注重點(diǎn)。遺憾的是,無論是招商引資涉及的環(huán)境保護(hù)、能耗標(biāo)準(zhǔn)、土地供給、稅收減免等,還是房?jī)r(jià)調(diào)控、區(qū)域市場(chǎng)協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、耕地保護(hù)、信貸控制、質(zhì)量檢測(cè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、煤礦治理等諸多方面,都可以發(fā)現(xiàn)諸多經(jīng)濟(jì)政策未得到地方政府的嚴(yán)格執(zhí)行。
就政令不暢通之現(xiàn)實(shí),中央亦曾多次強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行力之重要。比如2009年召開的中央紀(jì)委會(huì)特別強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)土地政策、環(huán)境政策的貫徹落實(shí),要“堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的現(xiàn)象,確保中央政令暢通”。①國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦更明確指出要確保中央政策不折不扣地執(zhí)行到位,“著力解決‘上有政策、下有對(duì)策的問題,確保政令暢通。對(duì)有令不行、有禁不止、頂風(fēng)違紀(jì)的典型案(事)件,要嚴(yán)肅查處、公開曝光”。②溫家寶總理在2010年政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào),要努力提高政策執(zhí)行力,做到令行禁止,各地區(qū)、各部門“對(duì)中央的決策部署要執(zhí)行有力,絕不允許各自為政”。③中央也多次對(duì)地方違法違規(guī)施以懲處,典型者有如鐵本事件、內(nèi)蒙古新豐電廠事件、河南龍子湖小區(qū)等。實(shí)踐案例和政府文件都證實(shí)政策執(zhí)行不力之普遍存在,但大量相關(guān)文獻(xiàn)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)卻強(qiáng)調(diào),中國(guó)改革的成功在于政治集權(quán)確保了政局穩(wěn)定與政令暢通。④財(cái)政分配、人事任免能確保中央有效控制地方政府與地方行政官員,政令上傳下達(dá)并非難事。有學(xué)者就指出,“在中國(guó)這樣一個(gè)中央政府高度集權(quán)的國(guó)家,即使中央政府和地方政府存在利益沖突,如果中央政府愿意的話,它也可以通過各種方式使地方政府行為符合自己的政策意圖”,地方政府“除了服從之外幾乎別無選擇”。⑤那么,在給定中央高度控制能力的前提下,中央政策為什么會(huì)不時(shí)地失去其約束力,中央政府為什么會(huì)容忍而非懲處地方政府政策執(zhí)行不力呢?
一、中央政策的地方執(zhí)行策略考察
中央政策無非要求地方政府積極做某項(xiàng)事情,或者禁止地方政府做某項(xiàng)事情。地方政府積極有效執(zhí)行方能形成“政令暢通”,拒絕執(zhí)行與不完全執(zhí)行就會(huì)導(dǎo)致“有令不行,有禁不止”的政策梗塞。在多層級(jí)的政府框架下,地方政府的利益偏好與中央立法和社會(huì)偏好的契合度決定了地方政府的具體執(zhí)行策略。⑥馬特蘭德(Matland)認(rèn)為,政策執(zhí)行取決于政策明確性與沖突性,所謂明確性是指政策制定的明晰程度,其與契約理論的完備性頗為類似,故可稱之為政策完備性。⑦政策明確性越低,地方政府的可變通空間就越大,地方政府更容易違反中央旨意。政策沖突性則是指央地利益函數(shù)的契合度。政策沖突性越大,嚴(yán)格執(zhí)行地方政府就需耗費(fèi)更多的執(zhí)行成本或者遭受更多的利益削減,如此地方政府就越有可能不嚴(yán)格執(zhí)行。政策沖突性和政策完備性的不同組合會(huì)使地方政府采取不同的執(zhí)行策略,包括行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行和象征性執(zhí)行四種執(zhí)行策略。⑧
在馬特蘭德的沖突性—明確性分析框架下,有學(xué)者添加了政策重要性、信息對(duì)稱性、正負(fù)激勵(lì)程度三因素,并將地方政府的策略選擇分為兩階段:首先是確定中央還是地方的主導(dǎo)地位,其次是政策執(zhí)行策略選擇。然后他們將地方執(zhí)行策略分為公然違反、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)行、誘致性執(zhí)行等多種方式。⑨筆者認(rèn)為,將政策執(zhí)行策略劃分為兩階段并不切合實(shí)際,無論是中央主導(dǎo)還是地方主導(dǎo),地方政府會(huì)同時(shí)考察各因素的影響,而不會(huì)將誰占主導(dǎo)作為首要因素進(jìn)行考慮。就影響地方執(zhí)行策略選擇的因素而言,政策重要性本身不好判斷,且只是沖突性的一個(gè)方面;信息不對(duì)稱、正負(fù)激勵(lì)則可以統(tǒng)一調(diào)整為政策執(zhí)行的預(yù)期獎(jiǎng)懲力度。盡管獎(jiǎng)懲可以作為沖突性的一個(gè)變量,但由于獎(jiǎng)懲依賴于中央的兌現(xiàn),如果地方政府不會(huì)因?yàn)閳?zhí)行不當(dāng)遭受懲罰,中央政策再明確、再重要也不一定能取得好的執(zhí)行效果,故可以將懲罰與沖突性區(qū)分開來。由此,政策沖突性、政策完備性、預(yù)期懲罰都會(huì)同時(shí)影響地方政府的執(zhí)行,其中預(yù)期懲罰又取決于既有的責(zé)任設(shè)計(jì)和信息透明度。
當(dāng)政策沖突性較小甚至沒有沖突時(shí),地方政府當(dāng)然會(huì)積極執(zhí)行中央政策;但若政策沖突性較大,其執(zhí)行策略則取決于政策的完備性與預(yù)期懲罰大小。給定較高的懲罰額度與較高的沖突性,如果信息對(duì)稱,地方政府的違法違規(guī)行為因容易被中央政府發(fā)現(xiàn)而受到懲罰,地方政府依然會(huì)較好地執(zhí)行中央政策;但若信息不對(duì)稱較為嚴(yán)重,地方政府的違法違規(guī)行為不易被中央政府發(fā)現(xiàn),其受到懲罰的概率較低,地方政府就不會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行,特別是若懲罰力度過小無法形成有效威懾,地方政府甚至?xí)痪芙^執(zhí)行。
政策完備性也會(huì)影響到地方政府的執(zhí)行策略。B11給定既定的懲罰額度與較高的沖突性、較好的信息透明度。當(dāng)政策完備性較高時(shí),地方不得不表面上執(zhí)行中央政策,但其執(zhí)行的積極性低,會(huì)消極執(zhí)行、部分執(zhí)行;當(dāng)政策完備性較低時(shí),地方政府就會(huì)鉆空子、打政策擦邊球,或者采取象征性執(zhí)行、假執(zhí)行。
給定既定的懲罰額度與較高的沖突性,但信息透明度較差。在政策完備性較高時(shí),地方政府會(huì)采取光打雷不下雨、光說不做、政策變通等策略;若政策完備性又較低,地方政府甚至可以借表面執(zhí)行來鞏固地方利益,亦明修棧道、暗度陳倉。
大致說來,地方政府會(huì)根據(jù)中央的懲罰額度、信息分布、政策完備性等因素來決定是否執(zhí)行并選擇執(zhí)行的方式和力度。國(guó)務(wù)院前總理朱镕基早在1997年就指出,有些地方和部門對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)和中央政令采取實(shí)用主義態(tài)度,或者陽奉陰違,或者各取所需,“對(duì)自己有利的就執(zhí)行,對(duì)自己不利的就不執(zhí)行”。B12當(dāng)執(zhí)行該政策能夠給地方、地方官員帶來收益時(shí),地方政府會(huì)積極配合上級(jí)政策,甚至可能會(huì)過度執(zhí)行;若執(zhí)行中央政策對(duì)地方政府及政府官員沒有實(shí)質(zhì)性的利益,且沒有上級(jí)的硬性考核時(shí),地方政府就會(huì)敷衍了事,象征性執(zhí)行;如果上級(jí)政策有損于地方局部利益或者限制了政府官員的利益攫取,地方政府就會(huì)消極執(zhí)行,而在上級(jí)政府進(jìn)行強(qiáng)制考核時(shí),地方政府則會(huì)假執(zhí)行、變通執(zhí)行;如果上級(jí)政策與地方利益發(fā)生嚴(yán)重沖突,地方政府甚至?xí)粚?duì)抗上級(jí)政府,拒不執(zhí)行。
在這種分析框架下我們可以發(fā)現(xiàn),工業(yè)用地違法違規(guī)之所以如此眾多,就因?yàn)檎咄陚湫缘汀⒀氲貨_突大、懲罰力度過小。對(duì)比2003年前后就可發(fā)現(xiàn)地方政府的違法違規(guī)行為有顯著變化,2003年之前由于懲罰力度小,地方政府經(jīng)常直接違反中央法律和政策,包括非法批地、非法占地、非法征地等;2003年加大懲罰力度之后,地方政府則主要采取變通執(zhí)行或明修棧道、暗度陳倉的策略,前者如以租代征、土地出讓金先收后返等,后者則有通過新農(nóng)村建設(shè)、村改居來獲得更多建設(shè)用地等。盡管中央政策也會(huì)不斷調(diào)整,其完備性、懲罰額度與懲罰概率都可能變化,但就算地方政府積極配合執(zhí)行中央法律和政策,依然會(huì)有選擇地執(zhí)行。正如有學(xué)者觀察到的,基層政府似乎都在嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政策,但是他們會(huì)“選擇那些他們認(rèn)為比較容易執(zhí)行、可以做出亮點(diǎn)和特色的指標(biāo)來執(zhí)行,而有意地去忽略那些他們認(rèn)為幾乎沒有辦法執(zhí)行、或者說很難執(zhí)行的指標(biāo)”。
二、中央政策為什么無法約束地方政府
地方政府的選擇性執(zhí)行導(dǎo)致了“有令不行、有禁不止”之局面。那么,在壓力型體制下,中央政策為什么不能有效約束地方政府?
一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)地方政府的利益化、獨(dú)立化是中央政策扭曲的根本原因,比如有學(xué)者認(rèn)為地方分權(quán)、土地違法的高收益是地方政府土地違法行為嚴(yán)重的重要原因;B14也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院、省政府、市縣政府都有獨(dú)立的政策目標(biāo),這些政策皆依賴于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體執(zhí)行,在政策之間存有沖突無法同時(shí)完成的情況下,缺乏充足可支配資源的基層政府就會(huì)選擇性執(zhí)行;B15還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)約束機(jī)制乏力是政策執(zhí)行走樣的重要原因之一,其中多層級(jí)委托代理所導(dǎo)致的信息缺失受到了學(xué)界的普遍關(guān)注。有學(xué)者以礦難治理為例指出,地方政府不嚴(yán)格執(zhí)行中央法律和政策的原因在于中央政府防范地方政府與企業(yè)合謀的成本太高、地方政府缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期以及懲罰的不可置信等。B16有學(xué)者以農(nóng)村政策執(zhí)行走樣為例認(rèn)為,投票選舉和分權(quán)制衡兩大監(jiān)督工具的缺失致使作為代理人的政策執(zhí)行者及監(jiān)管者更容易出現(xiàn)信息隱瞞、政策套利等行為;B17還有少數(shù)學(xué)者意識(shí)到中央并不會(huì)兌現(xiàn)其事前的懲處威脅,比如中央對(duì)查處了的地方政府環(huán)保違法違規(guī)行為并未給予嚴(yán)懲;B18還有學(xué)者專門分析了中央不嚴(yán)格查處地方違法的原因,并將由于管制任務(wù)依賴于地方政府的執(zhí)行而默許地方政府違法的現(xiàn)象稱之為“法律軟約束”。B19
盡管闡述的角度相差甚遠(yuǎn),但這些研究都可以歸結(jié)到之前的分析框架:首先,中央地方的利益函數(shù)并不一致,政策目標(biāo)存有沖突;其次,政策完備性、明確度不高;再次,預(yù)期懲罰較低,這包括既有責(zé)任設(shè)計(jì)之不當(dāng)和違法行為被處罰的概率較低。
(一)非制度性分權(quán)與央地利益沖突
改革開放后的分灶吃飯財(cái)政體制以及1994年的分稅制改革使地方政府有了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì),地方政府有很強(qiáng)的動(dòng)力做大稅基、增加稅入。財(cái)政收入對(duì)地方政府與地方政府官員的重要性主要體現(xiàn)在:首先,地方財(cái)力增加使地方政府能夠提供更多更好的公共產(chǎn)品,無論是醫(yī)療、教育、社會(huì)保障還是公路、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等;其次,財(cái)政收入增加使地方政府官員可以享有更好的福利,包括豪華、奢侈的辦公樓,更好的交通工具、通訊工具、辦公工具,更多的福利品發(fā)放等;再次,財(cái)力增加地方政府就可大搞形象工程、政績(jī)工程;最后,地方政府官員可以有更多的貪污、尋租機(jī)會(huì)。
也有學(xué)者認(rèn)為,地方政府官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加稅收不過是獲得更好的職位晉升而已。由于中央根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來決定官員的職位升遷,這就將地方政府官員的晉升激勵(lì)從政治忠誠導(dǎo)向了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,地方政府官員為此展開了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府官員為獲得職位晉升會(huì)置中央政令不顧而追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率,無論是重復(fù)建設(shè)還是經(jīng)濟(jì)過熱等都與此相關(guān)。
究竟是政績(jī)考核機(jī)制還是財(cái)政收入影響了地方政府官員的行為實(shí)有爭(zhēng)議,但中央與地方的利益函數(shù)確實(shí)發(fā)生了分化,利益的獨(dú)立化而非政治忠誠使地方政府與中央政府的行為呈現(xiàn)出差異,地方政府不會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行那些有悖于地方政府利益的政策。以房地產(chǎn)調(diào)控為例,由于地方政府從中獲得的收益多屬于預(yù)算外收入或地方政府單獨(dú)收取的稅種,B21地方政府自然會(huì)不斷發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)。一旦中央政府的調(diào)控政策可能限制地方房?jī)r(jià)或者有損地方政府的財(cái)政收益,地方政府當(dāng)然會(huì)拒絕執(zhí)行。又以產(chǎn)業(yè)政策限制為例,地方政府當(dāng)然知道環(huán)境污染、土地浪費(fèi)等非長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì),但有項(xiàng)目才會(huì)有GDP、有項(xiàng)目才會(huì)有財(cái)政稅收。嚴(yán)格執(zhí)行中央政府的產(chǎn)業(yè)限制會(huì)損害地方利益,因此,地方政府不大可能嚴(yán)格打擊高污染、高耗能的企業(yè),反會(huì)主動(dòng)充當(dāng)企業(yè)的保護(hù)傘。
(二)違法成本收益之不對(duì)稱
經(jīng)典理論認(rèn)為,行為人是否違法取決于違法成本與違法收益之權(quán)衡,如果懲罰力度過低、無法形成有效威懾,行為者就不會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行中央政策。再以地方政府是否發(fā)展高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)為例。假設(shè)某縣政府?dāng)M上馬一小鋼鐵廠,由于是限制性產(chǎn)業(yè),按照《供地目錄》地方政府不能提供工業(yè)用地。再假設(shè)該企業(yè)能夠給地方政府帶來稅收、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)等收益,其收益與投資強(qiáng)度正相關(guān),建廠后被中央政府查處的概率隨時(shí)間隨機(jī)變化,一旦地方政府的供地行為被查處將被科以一定的處罰。對(duì)地方政府而言,其是否修建小鋼鐵廠取決于其預(yù)期收益、處罰力度和查處概率。在特定時(shí)間,懲罰額度和被查處的概率是確定的,只要地方政府從違規(guī)項(xiàng)目中獲得的收益大于預(yù)期成本,地方政府就會(huì)違反中央政府的產(chǎn)業(yè)限制政策。實(shí)踐中,無論是打擊概率還是對(duì)違法者的懲罰額度都過低,違法違規(guī)成本小難以形成有效威懾,地方政府當(dāng)然會(huì)拒不執(zhí)行那些有損地方利益的法律和政策。
首先,查處概率低。盡管中央政府頻繁下文要求加強(qiáng)政策執(zhí)行力,要嚴(yán)格查處地方政府的違法違規(guī)行為,然而我國(guó)縣級(jí)政府近2800個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是近十萬個(gè),中央政府實(shí)難洞察各個(gè)地方政府的所作所為。受制于信息、人力等成本,中央不得不設(shè)定較低的查處概率。實(shí)踐中,我們甚至可以發(fā)現(xiàn),盡管中央“三令五申”,相比于眾多的地方違法違規(guī),中央查處的違法違規(guī)案件僅是滄海一粟,以至于有媒體經(jīng)常形容中央的政策不過是“只打雷不下雨”,“只聞樓梯聲,不見人下來”,這使違法違規(guī)者存有僥幸心理,無論是鐵本事件還是龍子湖校區(qū)事件,這些被查處者無不認(rèn)為是倒霉才碰到槍口上,如此自然無法對(duì)地方違法違規(guī)行為的預(yù)期收益有實(shí)質(zhì)性影響,地方政府的理性選擇當(dāng)然是“有令不行、有禁不止”。
其次,懲處力度小。法律之所以能夠約束政府并非在于其規(guī)定了政府的權(quán)力或義務(wù),而在于其明確了政府不當(dāng)行為所要遭受的處罰,無責(zé)任則無約束。盡管中央偶爾會(huì)采取殺雞嚇猴式的處理策略嚴(yán)格查處違法違規(guī)者,但無論是對(duì)政府官員還是違法項(xiàng)目的懲處,“違法行為責(zé)任追究的‘尚方寶劍,更多時(shí)候都處于一種虛空舉起、輕輕落下的狀態(tài),很難讓人感受到其應(yīng)有的殺傷力與威懾力”。B22在查處地方違法違規(guī)時(shí),上級(jí)政府或者執(zhí)法部門經(jīng)常以“出于公心,為了發(fā)展”、“思路很好,只是操作過急”等理由來掩蓋其違法違規(guī)的客觀事實(shí),或者以“不造成巨大經(jīng)濟(jì)損失”、“不能影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展”等為由給違法者開脫責(zé)任。以土地違法為例,自2003年起中央加大了打擊力度,截至2007年初立案22395件、結(jié)案13059件,這些案件大多存在非法批地、非法占地等行為,觸犯了《刑法》的相關(guān)條款。但最終受到黨紀(jì)處分的不過927人,受到刑事處罰的只有168人,而縣處級(jí)干部受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分的僅有107人,國(guó)土資源部負(fù)責(zé)人也承認(rèn)土地執(zhí)法存在以罰代法、以紀(jì)律代法等現(xiàn)象。B23土地執(zhí)法偏輕偏軟,環(huán)境執(zhí)法同樣未能嚴(yán)肅法紀(jì)。自1997年《刑法》設(shè)立“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”以來,涉及破壞環(huán)境資源的案件數(shù)萬起,但全國(guó)人大的執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn),“極少有因行為當(dāng)事人違反環(huán)評(píng)法和行政管理部門責(zé)任人不作為,而受行政處罰或因失職犯罪被追究刑事責(zé)任的情況”。B24
而地方政府官員即使被追究責(zé)任,亦多是受到內(nèi)部的行政處罰如警告、記過等,之后完全可能因其“有魄力”、“有干勁”而提升至其他職位。更何況,對(duì)單個(gè)行為人的懲處對(duì)違規(guī)項(xiàng)目本身而言卻是“小打大幫忙”。相關(guān)法律和政策規(guī)定,無論是違法用地還是違反環(huán)境法規(guī)、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策,不僅要被處于罰款甚至還得停止施工、拆除建筑物。實(shí)踐中,多數(shù)大型違法違規(guī)開發(fā)項(xiàng)目并未被拆除,而僅處以罰款,其后,項(xiàng)目不僅免于拆除還可由此得以合法化。比如針對(duì)高爾夫球場(chǎng)泛濫之現(xiàn)象,國(guó)家發(fā)改委在2011年4月開展了全國(guó)高爾夫球場(chǎng)綜合清理整治工作,但同時(shí)卻規(guī)定“對(duì)違法違規(guī)行為已完全糾正、整治措施全部落實(shí)到位的高爾夫球場(chǎng),可由發(fā)展改革、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)等部門為其重新辦理相關(guān)手續(xù)”。
再次,既成事實(shí)之倒逼——懲處威脅不可置信 。
盡管地方的違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)受到重處,但對(duì)那些投資動(dòng)輒上億的違規(guī)項(xiàng)目而言,中央已不大可能拆除。比如鐵本項(xiàng)目被國(guó)務(wù)院責(zé)令停工時(shí),其占用的幾千畝耕地已經(jīng)全部破土使用,土地表層以下50厘米的土地耕作層已被翻轉(zhuǎn)去除,土地表層以下2米已被填埋沙土、石灰,復(fù)耕已無可能。鐵本項(xiàng)目的叫停不僅造成先期巨額投資的損失,形成高達(dá)40億元的銀行不良貸款與地方財(cái)政赤字,耕地保護(hù)的目的亦不能再實(shí)現(xiàn),地方農(nóng)民也因?yàn)轫?xiàng)目停工難以再就業(yè),形成了嚴(yán)重的不穩(wěn)定因素。B26因此,中央政府不大可能責(zé)令將所有的違法違規(guī)項(xiàng)目拆除,管理部門只得為其補(bǔ)辦手續(xù),將非法行為“合法化”。中央在查處違規(guī)項(xiàng)目時(shí)不得不面臨這些兩難問題,如果關(guān)閉將浪費(fèi)前期巨額投資,并會(huì)增添新的不安穩(wěn)因素,但是不關(guān)閉卻又使“先上車,后買票”、“生米煮成熟飯”的預(yù)期進(jìn)一步得到強(qiáng)化。
地方政府與企業(yè)洞悉到中央政府的艱難抉擇,深知懲處之不可置信,為此就不顧執(zhí)法部門的禁令而頂風(fēng)上馬,期待以既成事實(shí)來倒逼中央政府、綁架監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因?yàn)樗麄兩钪跋葦睾笞鄮缀鯖]有風(fēng)險(xiǎn)”,只要既成事實(shí),量中央不敢奈何。地方政府甚至發(fā)現(xiàn),先上車后補(bǔ)票戰(zhàn)略不僅能免去正常報(bào)批的繁瑣手續(xù),還可逃票、補(bǔ)低價(jià)票。如此制度實(shí)踐使得“未批先建”、“先上車,后買票”成為不少地方政府上馬投資數(shù)額高、環(huán)境影響大、正常審批難通過這類項(xiàng)目的潛規(guī)則。而地方政府官員在講話中也多次提出,“先上車后買票”是其競(jìng)爭(zhēng)策略,“能免的免,能緩的緩,實(shí)在不能免也不能緩的那就先上車、‘手續(xù)不齊沒關(guān)系,先干著再說”。B27某縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)在轄區(qū)項(xiàng)目因沒辦理土地使用手續(xù)而被查處依然底氣十足地指出,“即使先上車后買票,這個(gè)項(xiàng)目也得上”,“這個(gè)項(xiàng)目無論告到哪兒,最后肯定還是得批”。B28實(shí)踐證明,只要不撞在槍口上,通過踩線搶跑、突擊投資,就會(huì)在下一輪競(jìng)爭(zhēng)中占優(yōu)。
“撐死膽大的,餓死膽小的”、“誰聽話誰吃虧”,扭曲的懲處機(jī)制更是縱容了地方政府違法違規(guī)的沖動(dòng)。違規(guī)項(xiàng)目能否投資上馬端賴于地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)局勢(shì)的判斷和風(fēng)險(xiǎn)偏好。在這種情況下,政策當(dāng)然出不了北京,法律自然也下不了書本。無論是土地使用中的先占后批、未批先用還是環(huán)保評(píng)估中的未批先建、未評(píng)先批抑或項(xiàng)目審批未批先上等等,無不是地方政府的倒逼對(duì)策。
(三)地方政府競(jìng)爭(zhēng)
在之前的分析中,地方政府是否執(zhí)行中央政策只取決于對(duì)中央政府的懲處預(yù)期,但現(xiàn)實(shí)世界中地方政府之間還存有激烈的競(jìng)爭(zhēng),地方競(jìng)爭(zhēng)會(huì)影響地方政府的收益,因而會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府選擇性執(zhí)行的激勵(lì)。以稅收優(yōu)惠政策競(jìng)爭(zhēng)為例,在其他相鄰地方政府都執(zhí)行中央政策的情況下,嚴(yán)格執(zhí)行并不一定會(huì)帶來收益改進(jìn);但若有其他任一相鄰地方政府違規(guī),嚴(yán)格執(zhí)行中央政策卻必然會(huì)受到損失,因?yàn)樵趨^(qū)位、交通等其他條件相同的情況下,稅收較高會(huì)導(dǎo)致企業(yè)流失,而那些不嚴(yán)格執(zhí)行中央政策者則可以在招商引資競(jìng)爭(zhēng)中占有先機(jī)。
由于中央政府采取的管制政策涉及行業(yè)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審核、土地使用、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全、能耗水耗、稅收等諸多方面,地方政府面臨的競(jìng)爭(zhēng)主體又眾多,在其他區(qū)縣都嚴(yán)格遵守中央的各項(xiàng)政策時(shí),只要在任一項(xiàng)目上采取了優(yōu)惠政策,就更可能在招商引資競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。盡管其違規(guī)行為會(huì)降低其某一考核指標(biāo)的分值,然其在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政稅收、就業(yè)等方面的良好表現(xiàn)完全可以彌補(bǔ)其損失。而在招商引資競(jìng)爭(zhēng)中的失敗不只會(huì)降低地方政府的財(cái)政收入,更會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)問題等多項(xiàng)考核指標(biāo)的下降,在政府競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位,政府官員自然不會(huì)容忍其在晉升錦標(biāo)賽中遭受此種失敗。就算其“惡性競(jìng)爭(zhēng)”不能成功招商引資,但由于這些政策因招商引資失敗而沒有兌現(xiàn)其違法違規(guī)行為就無從觀測(cè),地方政府當(dāng)然不會(huì)由此而遭受懲處。如此,只要中央政府的懲處力度不大,地方政府若希望在地方競(jìng)爭(zhēng)中勝出,就不得不違反中央政策。如果參與招商引資競(jìng)爭(zhēng)的同等政府越多,地方政府違反中央政策的可能性就越大;而地方經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá),地方政府越可能會(huì)拒絕執(zhí)行中央政策。
總的說來,地方政府之所以會(huì)違反中央政策首先在于地方政府與中央的利益發(fā)生了分離,而查處概率與懲罰力度過低便無法形成有效威懾,“違法成本低、守法成本高”,B29地方政府當(dāng)然會(huì)置中央政策不顧而從事有利自身收益的行為。而“老實(shí)人吃虧,不老實(shí)的人占便宜”的倒逼機(jī)制,更縱容了地方政府的“不聽話”。正因如此,在中央紅頭文件接連下發(fā)的時(shí)候,地方政府依然會(huì)頂風(fēng)而上,違法違規(guī)不僅未得到遏制,反有可能變本加厲。
三、中央為什么會(huì)容忍政策軟約束
任何政策要發(fā)揮作用皆取決于執(zhí)行,如果政策得不到執(zhí)行,那“只不過是干巴巴的語言和象征,在真實(shí)世界沒有產(chǎn)生任何果效,結(jié)果就是對(duì)官僚過程的失望以及法治原則的失敗”。B30倘若政策制定者忽略了執(zhí)行能力的要求,政府干預(yù)“不僅無法滿足既定的社會(huì)目標(biāo),而且還會(huì)導(dǎo)致非正規(guī)性和腐敗,削弱政府公信度”。B31地方政府的不當(dāng)執(zhí)行不僅會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行失控,更使得教育、醫(yī)療、交通等公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供不到位,進(jìn)而削弱中央威信、誘發(fā)政府與民眾的對(duì)立和沖突。比如中央政府在房?jī)r(jià)調(diào)控、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面耗費(fèi)了不少精力,但由于地方政府的不配合乃至主動(dòng)違反,導(dǎo)致了房?jī)r(jià)飛漲、環(huán)境惡化、礦難頻發(fā)、土地浪費(fèi)、民眾權(quán)益受損等問題,如果處理不善,不僅會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)波動(dòng),更會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定。正因如此,中央才會(huì)一直強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行力之問題。改革開放后不久,鄧小平就曾呼吁過要維護(hù)中央權(quán)威,要“確保政令暢通”,時(shí)至今日,中央依然不時(shí)發(fā)文指出政令不通之現(xiàn)實(shí)。但中央政府為什么沒有懲處而是容忍了地方政府“上有政策,下有對(duì)策”的行為?為什么中央政府會(huì)“光打雷不下雨”、“高高舉起、輕輕放下”,不兌現(xiàn)之前的懲處威脅?概括而言,有如下幾方面原因:
(一)多重政策目標(biāo)之沖突
盡管中央與地方在不少方面存有利益沖突,但多數(shù)時(shí)候,雙方的利益具有一致性、共生性。考察土地管制、環(huán)境保護(hù)、房?jī)r(jià)調(diào)控等可發(fā)現(xiàn),盡管土地浪費(fèi)會(huì)帶來糧食危機(jī),房地產(chǎn)失控可能帶來金融風(fēng)險(xiǎn),環(huán)境惡化會(huì)影響可持續(xù)發(fā)展,但只有較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才可能防止大量失業(yè)、維持社會(huì)穩(wěn)定,而房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮與工業(yè)企業(yè)的發(fā)展亦可增加中央稅收,諸多政策目標(biāo)的沖突使得中央政府對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控、環(huán)境保護(hù)、土地管制等舉棋不定、左右為難。特別是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化、就業(yè)問題嚴(yán)重時(shí),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定、糧食安全、金融安全、可持續(xù)發(fā)展等政策目的之間的沖突就更為彰顯,中央政府更可能對(duì)地方政府違法違規(guī)行為“睜只眼閉只眼”。比如2008年金融危機(jī)爆發(fā)后,“保增長(zhǎng)”就成為首要目的,中央政府及各部委甚至也帶頭軟化法律和政策的約束。為保增長(zhǎng),環(huán)境保護(hù)部提出“要當(dāng)好擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的排頭兵”,為國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目開辟環(huán)評(píng)審批“綠色通道”,推動(dòng)項(xiàng)目盡快審批、開工,為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。B32環(huán)保部甚至在三天內(nèi)就批復(fù)環(huán)評(píng)文件93個(gè),投資額度高達(dá)2600億元,而不少省份也迅速效仿,環(huán)評(píng)時(shí)間大幅縮短,項(xiàng)目通過率更是從2006年的70%左右上升到90%。B33
在查處地方政府的違法違規(guī)行為時(shí),中央的矛盾心態(tài)更加明顯。比如國(guó)土資源部官員在土地執(zhí)法百日行動(dòng)新聞發(fā)布會(huì)上就指出,由于未批先用涉及大量國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)工程,未批先用和以租代征的處理政策并不一樣。對(duì)以租代征違規(guī)擴(kuò)區(qū)的,要“嚴(yán)格按照法律程序來辦,該處罰處罰,該處理處理”;而對(duì)未批先用則給予特殊的處理政策,比如給予罰款、書面檢查之類。
(二)抽象的制度與具體的行政
1.政策不完備
政策要得到嚴(yán)格執(zhí)行其前提條件在于政策本身是明確且可執(zhí)行的。政策越具體明確,政策的約束力就更強(qiáng)。由于政策文本的局限性,不少問題甚至從未進(jìn)入過既有的制度體系內(nèi),政策設(shè)計(jì)不可能完美,總有空缺與設(shè)計(jì)不當(dāng)之處。比如中央禁止地方政府以零稅收、零地價(jià)招商引資,但是并沒有限制地方政府獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)或者提供發(fā)展基金,現(xiàn)實(shí)中不少地方政府正是通過獎(jiǎng)勵(lì)、基金等形式來規(guī)避中央的稅收減免限制與工業(yè)用地最低出讓金標(biāo)準(zhǔn)。一些地方政府為促使農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)但又不與中央的禁止性規(guī)定相沖突,就進(jìn)行制度變通打擦邊球。比如某縣級(jí)市就將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分為普通成員和特殊成員,特殊成員可以通過向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織捐交公益金的形式加入,也可以在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的前提下以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系的形式加入。此外,該市還準(zhǔn)許城市市民參與農(nóng)村房屋聯(lián)建,農(nóng)民取得房屋的所有權(quán),另外一方根據(jù)約定使用聯(lián)建房屋的,可視為租賃。B35盡管上述做法實(shí)質(zhì)上有規(guī)避現(xiàn)有法律和政策安排之嫌,但卻并不能直接認(rèn)定其政策變通違法,當(dāng)?shù)卣賳T亦強(qiáng)調(diào)這些規(guī)定“是基于以后涉及流轉(zhuǎn)問題時(shí)規(guī)避法律限制而制定,極具創(chuàng)新意義和實(shí)際意義”。B36
盡管行政機(jī)關(guān)只是執(zhí)行者而非立法者,不能制定、改變既有的中央政策,但由于政策天然的不完備,作為執(zhí)行者的基層政府不可能待中央政策調(diào)整之后再進(jìn)行處理,基層政府必須及時(shí)回應(yīng)實(shí)際發(fā)生的各種事件。不少學(xué)者認(rèn)為行政裁量權(quán)有損法治,但同樣不得不承認(rèn)“政策執(zhí)行中的裁量權(quán)同樣尋??梢姟薄37由于不可能設(shè)計(jì)出對(duì)未來所有情形都加以具體規(guī)定的政策,當(dāng)政策不完備時(shí),權(quán)力的配置就是必須考慮的問題。在政策缺乏詳細(xì)規(guī)定時(shí),要發(fā)揮地方積極性,就得容忍地方政府的主動(dòng)創(chuàng)造性。有學(xué)者就指出,由于中央政府不得不依賴于下級(jí)政府、基層政府的具體執(zhí)行,中央政府只得在保護(hù)基層政府與救濟(jì)民眾之間權(quán)衡,如果問題不大就只好睜只眼閉只眼。B38這就使地方政府實(shí)際享有政策的剩余控制權(quán),政策制定與執(zhí)行交織在一起,地方政府經(jīng)常要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行再界定和調(diào)整,而對(duì)政策的合理處置與不合理變通都是必然的,B39中央政府也不得不認(rèn)可。
2.地區(qū)差異與制度統(tǒng)一的矛盾
政策制定得越具體越缺乏普遍適用性,但要政策具有普遍性就必須忽略掉具體問題的諸多特殊性。地方分權(quán)之所以受到各國(guó)重視,正因?yàn)椴煌貐^(qū)民眾的偏好存有差異,地方分權(quán)能夠滿足多樣化的需求。我國(guó)地廣人多,地區(qū)差異巨大,發(fā)展轉(zhuǎn)型參差不齊,風(fēng)俗人情、資源稟賦等皆有差異。政策制定得越具體越容易抹殺各地區(qū)間的巨大差異,這些不適當(dāng)?shù)恼咭搽y以得到有效執(zhí)行。因而,制度不能設(shè)計(jì)太細(xì),亦即制度應(yīng)當(dāng)具有普適性而非個(gè)別性,這就不得不忽視那些細(xì)微末節(jié)??芍贫戎贫ǖ迷匠橄竽:?,地方政府在執(zhí)行過程中的剩余控制權(quán)就越大,執(zhí)行走樣就可能出現(xiàn)。
如此看來,之所以會(huì)有“上有政策、下有對(duì)策”,最根本的原因就在于政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之矛盾,而這是中央集權(quán)決策過程所必然付出的代價(jià)。B40為此,不少學(xué)者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)行制度化分權(quán)賦予地方政府以自治權(quán)。但過去權(quán)力下放失敗的教訓(xùn),加之地方自治的不成熟,中央擔(dān)心制度化分權(quán)后會(huì)造成地方失控,我國(guó)并未進(jìn)行制度化分權(quán)?,F(xiàn)有政制體系下,中央主要負(fù)責(zé)制度設(shè)計(jì),地方政府則負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。B41但統(tǒng)一立法就只能作原則性規(guī)定,政策很可能不適合具體案件,或者根本就沒有相關(guān)規(guī)定,地方政府只有自主決定處理其面對(duì)的各種具體事件,而其違法違規(guī)也屬必然。
(三)地方靈活性還是政令暢通:中央政府之兩難處境
法律和政策本身或者缺失,或者不適合現(xiàn)實(shí),或者制定得過于原則,自然無法指望地方政府嚴(yán)格執(zhí)行,更何況我國(guó)還處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的改革中。轉(zhuǎn)型本身是一個(gè)不斷拋棄舊有制度、創(chuàng)立新制度的變遷過程,但“法制變遷總會(huì)比社會(huì)變遷慢幾拍”,B42如果固守僵化的法律文本只能導(dǎo)致社會(huì)停滯不前。正如有學(xué)者論述的,在一個(gè)快速變化的社會(huì)里“精心訂制的法規(guī)”恐怕并不一定會(huì)推進(jìn)理性的市場(chǎng)行為。B43而要“用法律對(duì)社會(huì)進(jìn)行天羅地網(wǎng)式地嚴(yán)密控制,不僅不可能,而且勢(shì)必導(dǎo)致管理過頭、統(tǒng)得過死的結(jié)局”。B44法律條文越具體越細(xì)致,就越可能悖離新事物、新現(xiàn)象的客觀發(fā)展趨勢(shì),立法者的政治風(fēng)險(xiǎn)就越大,而制定更為原則的法律條文,準(zhǔn)許地方試錯(cuò),能夠最大限度地減少立法失誤的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià),從而降低政治風(fēng)險(xiǎn)。B45
毫無疑問,消除法律和政策的軟約束,讓立法進(jìn)程指導(dǎo)改革是最理想不過的。可如果單純強(qiáng)調(diào)中央法律和政策的事先調(diào)整,那中國(guó)的諸多改革恐怕難以完成,發(fā)揮地方積極性也無從談起。在美國(guó)等普通法系國(guó)家,法院在一定程度上化解了社會(huì)變革與法律約束之沖突。我國(guó)屬大陸成文法系,法院功能有限,加之地區(qū)差異巨大,法律約束與社會(huì)轉(zhuǎn)型的矛盾更為突出。中國(guó)的改革事先并無清楚的藍(lán)圖與精確的走向,沒有事先擬定好的法律文本映射實(shí)踐中存在的諸多問題,而是在“摸著石頭過河”的不斷試驗(yàn)中逐漸展開。中國(guó)特殊的條塊關(guān)系使地方政府不僅具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī),對(duì)中國(guó)的制度改革也具有重要意義。比如Heilmann就認(rèn)為中國(guó)的政策試驗(yàn)是在中央控制下的地方試驗(yàn),中央政府通過“試點(diǎn)”、“特區(qū)”等授權(quán)地方政府探索試驗(yàn),中央集權(quán)又可將成功經(jīng)驗(yàn)推向全國(guó)。B46
為降低制度變遷風(fēng)險(xiǎn),改革初期中央鼓勵(lì)各地要“解放思想”,要“試一試”、“看一看”,地方政府的“土政策”、“政策變通”等得到了中央政府的支持或者默許。全國(guó)人大常委會(huì)的工作報(bào)告早就指出,對(duì)外開放、經(jīng)濟(jì)體制改革涉及面廣、情況復(fù)雜,新問題、新經(jīng)驗(yàn)不斷出現(xiàn),同時(shí)我國(guó)地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡,法律規(guī)定不能太細(xì),應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許各地方政府制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。B47“對(duì)于新的重大問題、重要改革,一般都需要先進(jìn)行群眾性的探索、試驗(yàn),經(jīng)過社會(huì)實(shí)踐檢驗(yàn)的階段。然后總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),全面權(quán)衡利弊,把成功的政策定型化,制定法律”。為此準(zhǔn)許國(guó)務(wù)院對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制、對(duì)外開放方面的問題作出“靈活的變通”,并在條件成熟之后再進(jìn)行立法。B48隨著依法治國(guó)觀念的確立,決策者更清楚認(rèn)識(shí)到僵化法律與易變現(xiàn)實(shí)之矛盾,早在1996年中央擬強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)之初,江澤民就指出:“經(jīng)濟(jì)在發(fā)展,社會(huì)在前進(jìn),新情況、新問題會(huì)不斷地出現(xiàn),解決問題的新經(jīng)驗(yàn)也會(huì)不斷地產(chǎn)生。正因如此,我們的法制建設(shè)也必然是一個(gè)不斷地深化、加強(qiáng)、健全和完善的過程,不可能畢其功于一役?!盉49而吳邦國(guó)也指出,社會(huì)轉(zhuǎn)型中會(huì)有很多新情況、新問題,“一下子都用法律來規(guī)范還不具備條件”,應(yīng)當(dāng)“待取得經(jīng)驗(yàn)、條件成熟時(shí)再制定法律”。B50國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中同樣指出,要“正確處理好政府立法與改革的關(guān)系,做到立法決策與改革決策相統(tǒng)一,立法進(jìn)程與改革進(jìn)程相適應(yīng)”。B51 盡管地方政府的制度創(chuàng)新意味著與中央的法律和政策相沖突,甚至?xí)?dǎo)致政令不通,但是容忍地方政府的適當(dāng)違法違規(guī)卻能使僵化的法律和政策具有一定彈性,減少制度變革的風(fēng)險(xiǎn)。特別是在我國(guó)缺乏地方自治的前提下,準(zhǔn)許地方政府的適當(dāng)“違法違規(guī)”有積極意義。
在中央集中立法的前提下,由于我國(guó)的地區(qū)差異與多層級(jí)行政,要使地方政府成為純粹的政策執(zhí)行者不大可能,政策統(tǒng)一性和地方靈活性只能取其一而不可兼得。更何況,改革本身具有不確定性,整體性的制度變革具有很大風(fēng)險(xiǎn)。正是基于此,中央才準(zhǔn)許地方政府試驗(yàn)、容忍地方政府的適度違法違規(guī),以緩和制度剛性與社會(huì)轉(zhuǎn)型之矛盾,但地方政府的選擇性執(zhí)行弱化了法律和政策的約束力,導(dǎo)致政令不通,這使得中央面臨兩難抉擇。考察重慶市、成都市的一系列制度創(chuàng)新,我們更可以明確地感受到中央的矛盾。重慶市、成都市被列入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革區(qū)后,其獲得了突破現(xiàn)有法律和政策的“尚方寶劍”,但是兩市的不少政策都被叫停。一方面中央政府希望地方政府進(jìn)行政策試驗(yàn),發(fā)揮地方政府的靈活性,以化解現(xiàn)有制度的僵化;但是另一方面,中央政府卻擔(dān)心地方政府的政策創(chuàng)新會(huì)帶來社會(huì)動(dòng)蕩、權(quán)力失控等負(fù)面效果,要嚴(yán)格限制地方政府的行為。
再以依法行政為例,中央一方面強(qiáng)調(diào)要依法行政,嚴(yán)格約束地方政府,但同時(shí),中央政府也默認(rèn)、鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新。比如國(guó)土資源部在貫徹依法行政的同時(shí),也強(qiáng)調(diào)各地方國(guó)土資源管理部門要“大膽創(chuàng)新,為國(guó)家立法創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)”,要“將成熟的改革決策上升為法律”。B53依法行政與制度創(chuàng)新本身就是矛盾的,在加大對(duì)地方違法用地懲罰的同時(shí),國(guó)土資源部也不忘指出,“要正確處理立法與改革創(chuàng)新的關(guān)系”。B54
盡管地方的執(zhí)行變通可能有悖中央意志,但立法非易事、執(zhí)法更難。一方面中央擔(dān)心地方失控不敢貿(mào)然分權(quán),但同時(shí)中央政府又認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有體制下制度變革的難處,不得不將權(quán)力下放,最終中央政府通過名義上集權(quán)、實(shí)際分權(quán),將法律和政策約束軟化來化解前述問題。特別是在中央認(rèn)識(shí)到既有制度本身的缺陷,卻因多種原因無法及時(shí)變革時(shí),更可能會(huì)有意放松政策約束,并通過地方試錯(cuò)來確定既有的制度安排是否應(yīng)當(dāng)改革、如何改革。而且政策軟約束也有助于中央對(duì)地方政府的控制,只要中央政府認(rèn)為必要,很容易抓到地方政府或者政府官員“違法”的把柄,對(duì)越軌者進(jìn)行“合法”懲處。而在制度化分權(quán)的情況下,中央政府要懲處地方政府的難度要大得多。權(quán)衡之后,中央選擇了集中制定法律和政策,準(zhǔn)許地方政府享有較大的剩余控制權(quán),容忍政策軟約束之存在。除非地方政府的行為遭致民眾的反抗或者有損中央權(quán)威,中央才會(huì)利用其法定權(quán)力對(duì)地方政府施加約束。
如果中央完全強(qiáng)調(diào)依法行政,“摸著石頭過河”的改革就不可能,地方積極性也無從發(fā)揮,中國(guó)的漸進(jìn)式改革更可能停滯。無論是土地利用還是公司企業(yè)或者金融信貸等諸多方面,都可發(fā)現(xiàn)地方政府選擇性執(zhí)行和中央政策再調(diào)整的相互反饋,而這正構(gòu)成了我國(guó)制度演變的特殊路徑。如此看來,我們更容易理解為什么存在政策軟約束這一現(xiàn)象。固然,信息不健全、既成事實(shí)之倒逼,導(dǎo)致中央政府不得不對(duì)地方違法違規(guī)“睜只眼,閉只眼”、“高高舉起,輕輕放下”,但是中央政府之所以不“痛下殺手”還與其不愿意過于傷害地方積極性有關(guān)。在中央政府看來,只要地方政府的行為不至于損害政權(quán)統(tǒng)治,只要地方政府官員不是徇私枉法求一己之利,那么對(duì)地方政府的適當(dāng)違規(guī)是能容忍的??疾熘醒胝牟呗晕覀円嗫砂l(fā)現(xiàn),涉及國(guó)家獨(dú)立、政治權(quán)威等關(guān)乎國(guó)家統(tǒng)治根基方面的中央政策具有非常強(qiáng)的約束,而只是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域才呈現(xiàn)出明顯的政策軟約束,這也確保我國(guó)未出現(xiàn)俄羅斯央地關(guān)系失調(diào)的困境。
地方政府也清楚不同的法律和政策其約束力大不相同。那些涉及政治敏感問題的法律和政策具有非常強(qiáng)的約束,是高壓線不可碰;而那些政策紅線比如土地用途管制、環(huán)境污染等具有強(qiáng)約束力,觸犯了會(huì)受到懲罰但并不會(huì)非常嚴(yán)重;也有些政策比如收回閑置用地、打擊小產(chǎn)權(quán)房等法律和政策只具有軟約束,中央會(huì)根據(jù)情勢(shì)變遷來改變打擊力度。在這種情況下,地方政府的選擇性執(zhí)行并未真正危及中央的權(quán)威。B55唯有如此,我們方能解釋,為什么在中國(guó)與俄羅斯一樣存在中央政策常被扭曲、地方政府與中央政府關(guān)系日趨淡化、地方政府亂收費(fèi)等問題時(shí),俄羅斯的高度分權(quán)導(dǎo)致了地方政府行為失范,而在我國(guó)地方政府失范要溫和得多。
結(jié)語
毫無疑問,政策軟約束會(huì)有損中央權(quán)威,扭曲政策目標(biāo)。但中央之所以容忍地方政府的選擇性執(zhí)行,是因?yàn)樵谖覈?guó)這樣一個(gè)迅速變革的轉(zhuǎn)型社會(huì),地區(qū)差異巨大,一刀切的制度必然會(huì)束縛地方手腳,但中央擔(dān)心地方失控又不愿進(jìn)行制度性分權(quán)。地方政府對(duì)法律和政策的細(xì)化與變通執(zhí)行不僅化解了舊有制度安排與社會(huì)需求的沖突,也化解了統(tǒng)一性與特殊性之矛盾,而且各地方政府的不斷試錯(cuò)也使得良性的制度變遷得以可能。實(shí)際上,正是地方政府的選擇性執(zhí)行與中央政府的政策反饋共同構(gòu)成了我國(guó)制度變革的路線圖,也是我國(guó)改革開放三十年來經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型的主要變遷模式。
多重矛盾交織下,中央只得容忍法律和政策的軟約束。中央的政策底線則是地方政府的行為空間,而位于該空間內(nèi)的政策就體現(xiàn)出軟約束。在不觸犯底線的情形下,中央通過情勢(shì)變化來決定對(duì)地方政府違法違規(guī)的打擊力度。不過多數(shù)時(shí)候,中央都選擇從輕處理。中央擔(dān)心一旦打擊過度,地方政府將會(huì)喪失發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力,而這原本是支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。