■劉武俊

十二屆全國人大常委會(huì)公布的五年立法規(guī)劃，也是未來五年沉甸甸的“立法清單”，其中備受社會(huì)關(guān)注的環(huán)境保護(hù)法的修訂、大氣污染防治法的修訂，以及與落實(shí)“稅收法定”原則密切相關(guān)的稅收征收管理法（修改）、增值稅法等若干單行稅法等，都被列入條件比較成熟、本屆任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的第一類項(xiàng)目，有望在2014年完成或者取得重大進(jìn)展。

2014年，多次征求民意多輪審議的新環(huán)保法能否真正長出“牙齒”來，大修后的“大氣法”能否打造中國版的“清潔空氣法”，稅收立法權(quán)能否被全國人大真正收回，不動(dòng)產(chǎn)登記條例能否起到保護(hù)物權(quán)和遏制房產(chǎn)腐敗的作用，這些立法都值得我們共同期待。

正在長出“牙齒”的新環(huán)保法

備受關(guān)注的環(huán)保法修正案草案已經(jīng)兩次公開面向社會(huì)征求意見、三次常委會(huì)會(huì)議審議。中共十八大報(bào)告明確提出，完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，必定是長滿牙齒的有相當(dāng)威懾力的法律制度，這就要求通過加強(qiáng)環(huán)境制度的頂層設(shè)計(jì)和修改完善環(huán)保法，對(duì)污染者產(chǎn)生足夠的威懾力。

之所以兩度公開征求意見和多次審議，就是要制定一部高質(zhì)量、有威懾力的“長牙齒”的環(huán)境保護(hù)法。惟有廣泛征求民意并大刀闊斧地修改環(huán)保法，讓新環(huán)保法長出有威懾力的牙齒，才能為環(huán)境保護(hù)事業(yè)撐開強(qiáng)有力的保護(hù)傘。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就要求環(huán)保法修法要“大改”而非小改，有“大動(dòng)作”而非打幾塊補(bǔ)丁了事，更加強(qiáng)調(diào)全局性、系統(tǒng)性、前瞻性和可行性，大刀闊斧地修改完善現(xiàn)行環(huán)保法，打磨出有威懾力的鋒利牙齒?，F(xiàn)行環(huán)保法是1989年通過的，那種主要靠行政罰款解決環(huán)境污染問題的環(huán)保制度在實(shí)踐中已經(jīng)顯得蒼白無力。20多年過去了,當(dāng)時(shí)的立法思想過于陳舊,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下建立的制度帶有濃厚的行政管理色彩,不適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。修正案草案在原法基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ),不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,也不能解決當(dāng)前環(huán)境被嚴(yán)重破壞的問題。環(huán)保法修改要更新立法理念，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)。在草案中要突出誰污染誰付費(fèi)的原則；對(duì)污染企業(yè)與個(gè)人的處罰要重；對(duì)行政部門違法的官員處罰要嚴(yán)；要建立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制,進(jìn)一步增加環(huán)保部門的法律責(zé)任。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就要將法律條文更加細(xì)化，法律條文越細(xì)越具有可操作性，環(huán)保法的牙齒也就越鋒利。根據(jù)“能細(xì)則細(xì)”的立法原則,有必要將當(dāng)前老百姓最關(guān)心的幾件大事在法律中予以明確規(guī)定,如水污染問題、醫(yī)療垃圾污染問題、重金屬污染問題、空氣污染問題、電子垃圾污染問題等。規(guī)定得越細(xì)越具體，環(huán)保法也就越管用。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就要從法律責(zé)任上加大對(duì)環(huán)境違法犯罪的懲處力度。三審版本的《環(huán)保法》修正案對(duì)增加環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入、建立土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度做出原則規(guī)定，并且加大了環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)，規(guī)定縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門可依法查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位的設(shè)施、設(shè)備。而在此前，各級(jí)環(huán)保部門并不擁有查封污染企業(yè)的權(quán)力。建議進(jìn)一步確立和完善環(huán)保規(guī)劃制度、環(huán)境治理制度、防治污染制度、監(jiān)測(cè)制度、信息公開制度等一系列剛性的環(huán)境保護(hù)制度。

2014年，期待正在修訂之中的環(huán)保法有更大的動(dòng)作，條文更具體、制度更嚴(yán)格、罰則更明確，加大對(duì)環(huán)境違法犯罪的懲處力度，真正讓新環(huán)保法長出牙齒來。

修訂后的大氣法能否成為驅(qū)散霧霾的法寶

2013年我國華北、華東地區(qū)都發(fā)生了多次嚴(yán)重的霧霾天。環(huán)保部污染防治司有關(guān)負(fù)責(zé)人在2013年12月東亞大氣污染治理與環(huán)保產(chǎn)業(yè)國際合作峰會(huì)上表示：《大氣法》的修訂已經(jīng)形成初稿，2014年年初將報(bào)國務(wù)院。這實(shí)際上意味著《大氣污染防治法》的修法進(jìn)度有所遲延。根據(jù)《國務(wù)院2013年立法工作計(jì)劃》，《大氣污染防治法》的修改屬于2013年的一檔立法計(jì)劃，屬于力爭2013年完成的立法項(xiàng)目。加快推進(jìn)《大氣污染防治法》的修改勢(shì)在必行，我們期待2014年修訂后的《大氣法》能夠早日出臺(tái)，為驅(qū)散霧霾提供重要的法寶。

作為大氣治理的基本法，制定于1987年的《大氣污染防治法》已經(jīng)啟動(dòng)第三次修改?？紤]到大氣污染防治的形勢(shì)非常嚴(yán)峻，國家要求此次《大氣污染防治法》的修法要徹底修改，新的立法思路將著力從市場化手段進(jìn)行調(diào)整，不再單純依靠行政命令，而是將更多考慮從更宏觀的角度去立法，從改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式角度去看大氣污染問題，多使用經(jīng)濟(jì)手段。

現(xiàn)行《大氣污染防治法》修改草案在2010年1月由環(huán)保部報(bào)國務(wù)院法制辦后，一直處于“排期”狀態(tài)。自2000年最近一次修改至今已達(dá)13年之久，《大氣污染防治法》已遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了治理空氣污染的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)需求。用13年前修改的法律治理當(dāng)下的大氣污染，已明顯不合時(shí)宜。同時(shí)，規(guī)定的處罰力度較輕，最高額也僅為十萬元以下，難以遏制愈演愈烈的環(huán)境違法行為。另外，現(xiàn)行法律有些條款陳舊過時(shí)，只規(guī)定二氧化硫、大的顆粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重點(diǎn)防控對(duì)象，而如今PM 2.5、氮氧化物、揚(yáng)塵已經(jīng)成為新的污染物控制的重點(diǎn)。大氣污染防治法沒有明確規(guī)定政府關(guān)于保護(hù)大氣環(huán)境的責(zé)任，導(dǎo)致大多數(shù)地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，“先污染、后治理”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

法律才是治理大氣污染和對(duì)付霧霾的最有效的法寶，大氣污染防治亟待實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化和法治化。2014年，期望《大氣法》的修訂進(jìn)一步提速，制定出更加科學(xué)和管用的中國版的《清潔空氣法》。

稅收立法將以稅收法定為準(zhǔn)繩

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“落實(shí)稅收法定原則”。落實(shí)稅收法定原則，就必須由全國人大收回授權(quán)給國務(wù)院的稅收立法權(quán)，必須有明確的時(shí)間表和路線圖。十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃將增值稅法等若干單行稅法、稅收征管法（修改）列入第一類項(xiàng)目，這是全國人大收回稅收立法權(quán)釋放的明確信號(hào)。

“稅收法定”是各國稅收立法普遍奉行的“帝王原則”。在建設(shè)法治中國的背景下，“稅收法定”原則必須得到不折不扣的貫徹落實(shí)，把稅收的權(quán)力關(guān)進(jìn)法律的籠子里，而不是收進(jìn)政府的網(wǎng)兜里。全國人大應(yīng)該盡快收回授權(quán)給國務(wù)院的稅收立法權(quán)，立即終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例，任何稅收都必須以法律的形式設(shè)立，任何稅種的開征均應(yīng)“一稅一法”、“于法有據(jù)”，真正實(shí)現(xiàn)依法治稅，用法律管住政府如何“收錢”。

目前我國稅收有18種，其中除了個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅以及近年修訂的車船稅這屈指可數(shù)的3個(gè)稅種是由全國人大立法征收的之外，其他全部都是國務(wù)院頒布的征稅條例和暫行條例。換言之，我國絕大部分稅收的開征，都不是由全國人大立法決定的，而主要是授權(quán)國務(wù)院獨(dú)自決定。稅收立法權(quán)的下放，固然適應(yīng)了特定歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)開放和稅制改革的需要，但由于權(quán)限過于寬泛、缺乏有效監(jiān)管，必然衍生出行政權(quán)力過度膨脹等負(fù)面效應(yīng)，盡快收回稅收立法權(quán)迫在眉睫。

2014年，期待“稅收法定”原則真正在中國落地，全國人大真正收回稅收立法權(quán)，把稅收的權(quán)力關(guān)進(jìn)法律的籠子里。

《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》能否遏制房產(chǎn)腐敗

2013年4月，國務(wù)院明確提出2014年6月底前出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記條例》將由國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同國務(wù)院法制辦、國家稅務(wù)總局等有關(guān)部門負(fù)責(zé)起草。

2013年國務(wù)院決定整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，將分散在多個(gè)部門的不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合由一個(gè)部門承擔(dān)。這意味著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立將進(jìn)一步提速。今后，將由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。行業(yè)管理和不動(dòng)產(chǎn)交易監(jiān)管等職責(zé)繼續(xù)由相關(guān)部門承擔(dān)。各地在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，將不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個(gè)部門。

保障公民物權(quán)、保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的核心目標(biāo)。其他諸如保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，遏制公職人員房產(chǎn)腐敗等目的，都是從這一核心目標(biāo)衍生出來的。不動(dòng)產(chǎn)登記是法律行為而不僅僅是單純的行政行為。不動(dòng)產(chǎn)登記具有法律效力，是判斷不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)歸屬的重要依據(jù)，也是不動(dòng)產(chǎn)交易安全的重要保障。否則，不動(dòng)產(chǎn)登記的混亂和不統(tǒng)一，將給不動(dòng)產(chǎn)交易安全和物權(quán)保護(hù)帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。

此前，不動(dòng)產(chǎn)登記比較混亂、各行其道。住建部、國土部、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、漁業(yè)部門、海洋部門都負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域的登記，都有自己在相應(yīng)領(lǐng)域的登記辦法。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門有《房屋登記辦法》；國土資源部門有《土地登記辦法》；林業(yè)部門有《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》；農(nóng)業(yè)部門有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》；漁業(yè)部門有《水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》；海洋部門有《海域使用權(quán)登記辦法》等。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，將一切以《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》為準(zhǔn)依法統(tǒng)一登記。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記也具有遏制房產(chǎn)腐敗的特殊意義。近年來媒體曝光的“房姐”、“房叔”、“房嫂”、“房嬸”事件屢有發(fā)生，影響惡劣。陜西神木龔愛愛事件就暴露出我國在不動(dòng)產(chǎn)登記方面還存在管理混亂、分散登記等問題，房管局登記房屋產(chǎn)權(quán)證,土地管理部門負(fù)責(zé)登記國有土地使用權(quán)證，分散登記導(dǎo)致信息難以統(tǒng)一。該登記的沒有登記、該公開的沒有公開、該互通信息的沒有互通信息，登記和管理、運(yùn)行與監(jiān)控完全脫離，導(dǎo)致“房姐”、“房叔”之類事件頻發(fā)。從這個(gè)意義上講，不動(dòng)產(chǎn)登記制度具有不可小覷的倒逼功能，倒逼著公職人員廉潔從政、如實(shí)申報(bào)房產(chǎn)信息，把自己的房產(chǎn)置于社會(huì)的監(jiān)督之下。

實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，需要抓緊制定《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》，從立法層面實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的規(guī)范化、制度化和法治化。以行政法規(guī)的形式立法明確登記的主體、程序、條件，明確申請(qǐng)資料的形式審查、錯(cuò)誤登記的后果及賠償責(zé)任、公眾的查詢、公民個(gè)人隱私的保護(hù)、公職人員信息公開的特別規(guī)定等。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立，歸根到底要落實(shí)到立法層面。2014年，期望有關(guān)部門如期出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》，為充分激發(fā)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記保護(hù)物權(quán)和遏制腐敗的正能量提供法律保護(hù)傘。