□ 文/馬 莉 葉強強

資源型城市可持續(xù)發(fā)展中政府職能轉(zhuǎn)變研究

□ 文/馬 莉 葉強強

資源型城市，顧名思義就是那些蘊藏著豐富的自然資源，有適于農(nóng)、林、牧、漁各業(yè)綜合發(fā)展的土地資源和氣候資源，水資源富足，能源資源在全國也占據(jù)著重要地位的區(qū)域……

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，資源型城市的資源優(yōu)勢迅速轉(zhuǎn)變成為經(jīng)濟優(yōu)勢，近些年一直保持著較快的發(fā)展速度。然而，這些資源型城市在快速發(fā)展的經(jīng)濟背后也存在隱憂，即如何合理地利用自身擁有的資源，在加快發(fā)展的同時確保經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展？這是一個值得探究的問題。

政府作為地方經(jīng)濟發(fā)展的引航人和舵手，是資源型城市經(jīng)濟能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。在資源型城市經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府究竟應該承擔哪些職能？應該扮演什么樣的角色？傳統(tǒng)的政府管理體制和市場經(jīng)濟體制的沖突如何調(diào)節(jié)？服務型政府究竟如何為經(jīng)濟發(fā)展服務？這些都是值得深思的問題。

國外對于資源型城市的研究起始于20世紀30年代，分為三個階段：20世紀30年代至70年代為第一階段，這一階段研究的重點偏向于個體實證研究，研究以伊內(nèi)斯、盧卡斯為代表，更多的是通過實證研究城鎮(zhèn)規(guī)劃、偏遠礦區(qū)中的社會問題；第二階段是從20世紀70年代到80年代，這一階段對于群體的實證與規(guī)范研究增加，主要以布萊德伯里、配費奇力格為代表，他們主要利用附和欠發(fā)展理論來解釋資源型城鎮(zhèn)的興起和衰落；第三階段為20世紀80年代至今，以克拉多斯和杜勒以及普瑞莫斯為代表，重點研究城市生態(tài)學和資源型城市的可持續(xù)發(fā)展問題。

國內(nèi)學者對于資源型城市的研究主要集中在資源型城市發(fā)展過程中存在的問題、資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型模式、資源型城市可持續(xù)發(fā)展中政府職能等方面。錢凱(2009年)從資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財政保障、稅收政策取向、社會保障體系、金融策略、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新策略五個方面論述了政府的職能。

這些研究成果提供了很多有益的借鑒，在很大程度上指導了我國資源型城市的發(fā)展。但是，這些研究更多的從城市的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構方面出發(fā)來研究資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，對于政府在資源型城市轉(zhuǎn)型過程中的職能更多地是從具體職能表現(xiàn)方面的研究，對于資源型城市的可持續(xù)發(fā)展的綜合研究較少，缺乏對新型政府管理模式的研究，研究視野有待進一步拓寬。

政府職能因素對資源型城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的制約

一個國家的政治體制的形成和發(fā)展會受到很多因素的影響，一直以來，“全能型”和“管家型”成為我國大部分地區(qū)政府的標志性特征，這種特征在資源型城市表現(xiàn)得尤為明顯。近幾年來，這些資源型城市進一步加強了政府的宏觀經(jīng)濟職能和社會管理職能，弱化了干預經(jīng)濟的職能，但是與服務型政府相比，仍然存在很多問題。

(一)資源型城市政府職能存在的問題

1.政府職能界定不清，對市場干預過多

在計劃經(jīng)濟體制下，政府是整個社會的“大管家”，形成具有全能政府特征的管理模式。這種管理模式無法適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，在資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中存在著政府超越自身職能，對市場的管理方面存在過度干預。雖然一直以來，這些資源型城市的政府也在積極探索政府管理體制改革，但是在政府職能定位、權限、分工上仍存在著問題，服務型政府理念還沒有完全貫穿到實際工作中來。

2.依法行政能力不足，政務透明度低

政府部門公務人員法律意識淡薄的問題依然存在，管理中的“人治”成分過大，一些政府部門工作人員在執(zhí)行公務時忽略社會公眾的利益，過多地考慮部門自身的利益和個人利益的滿足，背離“執(zhí)政為民”的基本原則。更有甚者，在行政管理工作中實施“暗箱操作”，由于政府及其部門在政務公開、工作程序、審查批準、考核機制等方面缺乏透明度，缺乏有效監(jiān)督機制，容易滋生腐敗現(xiàn)象。

3.缺乏政府職能轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)規(guī)劃

政府職能由傳統(tǒng)的全能型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，并非是簡單地進行機構撤銷合并、人員精簡、減少行政審批程序等，而是一套完善的系統(tǒng)的程序，配套措施必須到位。目前來看，大多資源型城市在轉(zhuǎn)變政府職能時，缺乏科學的、合理的統(tǒng)籌規(guī)劃，對于政府職能調(diào)整中所出現(xiàn)的各種問題以及后果缺乏足夠的考慮。

(二)資源型城市政府職能制約經(jīng)濟發(fā)展的原因剖析

1.現(xiàn)代政府理念不強，公共服務職能弱化

一直以來，官本位思想對我國政府的公務人員影響根深蒂固，這是傳統(tǒng)的封建制度長期形成的意識沉淀。這就導致政府部門缺乏公共服務意識，在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、環(huán)保等公共服務領域政府“缺位”，影響了人們生活水平的提高。同時，政府這種高高在上的“大管家”地位也使得政府部門無法順利和社會大眾溝通和交流，在執(zhí)行職能的過程中忽視了民意，民主無法得到體現(xiàn)。

2.政府管理體制缺乏創(chuàng)新

資源型城市政府職能出現(xiàn)“越位、缺位”等現(xiàn)象，根本原因是政府管理體制缺乏創(chuàng)新。雖然為了彌補政府職能的缺陷，一些地方也在積極開展行政審批制度改革、開展電子政務、推行政務公開等措施，但這并不是真正意義上的政治體制改革，政府職能并沒有徹底轉(zhuǎn)變。真正的政府管理體制改革需要從深層的角度入手，重新定位和劃分政府職能，然后呈現(xiàn)在具體的行政管理層面上。

3.政府過度關注經(jīng)濟利益

我國政府在推動經(jīng)濟發(fā)展過程中形成了錯位的政績觀，一味追求GDP的高增長，認為只要加快地方經(jīng)濟的發(fā)展速度就是政府行政能力的很好體現(xiàn)。這種錯誤思想導致了政府往往忽視資源節(jié)約和對環(huán)境的保護，忽視對于社會公共事業(yè)的投入，造成經(jīng)濟與社會發(fā)展失衡、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的失衡，生活質(zhì)量下降等社會問題?？沙掷m(xù)發(fā)展觀要求在經(jīng)濟發(fā)展的同時，要注重保障和改善民生，民生面前無小事。

4.政府部門自身利益的干擾

政府職能由全能型向服務性轉(zhuǎn)變，會遇到既得利益集團的阻礙。政府職能的轉(zhuǎn)變勢必會損害一些部門的利益，剝奪一部分公務人員的特權。為了維護自身利益免遭損失，既得利益群體就會利用手中的職權阻礙政府管理體制的改革，或者盡力使改革后的政府管理體制更加有利于自身的利益。這樣的結(jié)果只會造成“改革—更多缺陷—再次改革—更大缺陷”這種怪圈。若不破除政府部門自身利益的干擾，就難以取得政府管理體制改革預期設定目標。

政府職能的選擇

(一)政府職能轉(zhuǎn)變的方向

綜上我們可以發(fā)現(xiàn)，政府職能的轉(zhuǎn)變不是簡單地幾項便民措施，而是一套系統(tǒng)的工程，必須對政府從內(nèi)到外地進行新的定位和梳理。要構建服務型政府，就必須在服務性政府理念的引導下，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有發(fā)展理念，革新現(xiàn)有管理體制，不斷創(chuàng)新。

從政府本身的角度來說，逐步樹立“服務型政府”的理念，實現(xiàn)“官僚行政”向“公仆服務”轉(zhuǎn)變。在推進資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，政府扮演著經(jīng)濟政策的制定者、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領者、公共服務的提供者、社會秩序的維護者和發(fā)展環(huán)境的營造者的角色。從公民的角度來說，通過宣傳讓每個公民都熟悉“服務型政府”是什么，有哪些職能，從而加大社會公眾對政府職能的監(jiān)督。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)途徑

1.政治職能——明確政府職能定位，優(yōu)化政治環(huán)境

政治環(huán)境是資源型城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎，只有進一步完善政府體制，推進服務型政府建設，資源型城市的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展才會有堅實的基礎。政治環(huán)境的優(yōu)化可以從以下幾個方面著手：

(1)堅持依法行政，明確部門關系和職能定位。資源型城市的政府要以服務型政府的理念貫穿整個政府體制改革的過程，對政府職能合理定位，對政府職責進行明確劃分，并從法律上加以保障，重點規(guī)范目前存在的不按法定程序辦事、主觀隨意性大的現(xiàn)象，對公務人員的權責利以相關法律法規(guī)的形式明確下來。根據(jù)部門實際情況，制定具體的規(guī)章制度，作為公務人員依法行政的標準，同時也成為社會公眾監(jiān)督的依據(jù)。

(2)執(zhí)行決策聽證和政務公開，創(chuàng)造高效透明的政務環(huán)境。進一步提高政府管理的效率和效能，明確政府信息公開的具體界限和范圍，促進決策科學化和民主化，保證整個過程的陽光化和透明化，逐步實現(xiàn)“陽光行政”。

(3)鼓勵社會公眾參與，加強行政效能監(jiān)察。進一步疏通公眾需求表達的渠道，構建各種社會公眾參與平臺。完善政府部門的目標責任考核機制，通過監(jiān)察部門和審計部門的監(jiān)督，引導政府部門和工作人員正確履職。

2.經(jīng)濟職能——制定經(jīng)濟政策，引導產(chǎn)業(yè) 發(fā)展

對于資源型城市來說，要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要弱化政府的微觀管理職能，調(diào)整政府的經(jīng)濟職能的具體內(nèi)容和范圍。

(1)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推動經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整。資源型城市的經(jīng)濟結(jié)構優(yōu)化調(diào)整，應當是一個全局性、長期性的戰(zhàn)略決策，也是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。為此，政府部門要充分發(fā)揮立法手段和經(jīng)濟杠桿的作用，要有一個長遠規(guī)劃，資源型城市政府要認清本地域的優(yōu)勢與劣勢，構建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型總體規(guī)劃，通過自主創(chuàng)新找到調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構的支點，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級。

(2)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推動經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。通過財政、稅收、金融、技術引進等政策扶持，構建循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展保障體系，幫助各行業(yè)優(yōu)化資源配置，支持企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，構建循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。伴隨資源型經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動經(jīng)濟增長方式向集約型、低污染型轉(zhuǎn)變。

3.社會職能——完善社會公共服務，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境

在政治職能和經(jīng)濟職能的基礎上，經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展還需要良好的社會發(fā)展環(huán)境的支撐，而發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化需要加強政府的社會公共服務功能。服務型政府的社會服務功能主要包括優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、完善的公共基礎設施、健全的社會保障體系。資源型城市在發(fā)展過程中，要加大生態(tài)環(huán)境保護和修復力度，一方面要整治原有的環(huán)境問題，同時要避免產(chǎn)生新的環(huán)境問題。加強和完善社會管理服務職能，形成方便群眾參與的綜合服務管理平臺和社區(qū)綜合服務中心。同時應完善城市公共基礎建設和社會保障體系，切實滿足公共利益需求，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。

（作者單位：馬莉，延安大學經(jīng)管學院；葉強強，延安大學經(jīng)管學院）