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      地方債仍是心腹之患

      2014-12-13 08:01:18
      人民論壇 2014年6期
      關(guān)鍵詞:發(fā)債財(cái)稅管理制度

      地方債仍是心腹之患

      馮俏彬

      在中央政府看來,同產(chǎn)能嚴(yán)重過剩一樣,地方債始終是壓在本屆政府心頭上的一把達(dá)摩克利斯劍,必須嚴(yán)肅對待

      在本次政府工作報(bào)告中,“抓好財(cái)稅改革的重頭戲”位于特別醒目的位置,連今年財(cái)政部提交的2014年預(yù)算報(bào)告也一反常規(guī),在談具體的收支之前,先將財(cái)稅改革的諸多事宜放在第一部分。2014年是深化財(cái)稅改革的元年,看來此言不虛。

      政府工作報(bào)告中有關(guān)財(cái)稅改革的具體內(nèi)容與十八屆三中全會一脈相承,即主要包括建立現(xiàn)代預(yù)算制度、推行稅制改革、理順中央與地方財(cái)政關(guān)系等三個(gè)方面。比較引人注目的是,政府工作報(bào)告中專門講到了地方債的問題,且用墨不少。這表明,盡管在去年底審計(jì)署發(fā)布了全國政府性債務(wù)的審計(jì)報(bào)告后,各方比較一致的解讀是“總體可控,局部有風(fēng)險(xiǎn)”,但在中央政府看來,同產(chǎn)能嚴(yán)重過剩一樣,地方債始終是壓在本屆政府心頭上的一把達(dá)摩克利斯劍,必須嚴(yán)肅對待。

      報(bào)告?zhèn)鬟_(dá)出的主要信息是將推出規(guī)范的政府債務(wù)管理制度。何謂規(guī)范,報(bào)告簡要指出了三個(gè)主要方面:

      一是將允許地方政府發(fā)債。這是建立規(guī)范的政府債務(wù)管理制度的基本前提。對此,學(xué)界、業(yè)界已討論經(jīng)年,此次總算姍姍來遲。不可小覷這一變化,這反映了對于地方債認(rèn)識上的一個(gè)重大突破,即我國尚處于工業(yè)化的后期、城鎮(zhèn)化的中期,各地對于建設(shè)資金的需求現(xiàn)實(shí)而且正當(dāng),必須在制度層面“開明渠”,否則就會形成隱患更多、風(fēng)險(xiǎn)更大的地方債“暗溝”。

      二是將地方債務(wù)納入預(yù)算管理。這是規(guī)范的債務(wù)管理制度的重要內(nèi)容。納入預(yù)算管理,一方面意味著地方債務(wù)的諸多技術(shù)指標(biāo),如債務(wù)發(fā)行總額、累積余額、債務(wù)主要使用方向等將更加公開透明,另一方面意味著在政府之外,各級人大、社會公眾將在債務(wù)管理中發(fā)揮更大的作用,而行政長官的政績沖動、短期行為將得到一定程度的抑制。

      三是推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的關(guān)鍵之處在于,政府的所有收入、支出(包括債務(wù)收支情況)都將納入報(bào)告,這也是克強(qiáng)總理所說的“全口徑預(yù)算”的意思。一旦編制了此報(bào)告,不僅人大、公眾可以對政府進(jìn)行更實(shí)質(zhì)性的評點(diǎn),而且市場主體還將以此為依據(jù),對地方政府是否具備發(fā)債條件、是否有償還能力進(jìn)行全方位的評估。換言之,在債務(wù)市場上,地方政府將同企業(yè)一樣,接受市場規(guī)則的約束,而這將迫使其在借債、用債、還債上,更加像一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”一樣行事。

      除了以上三個(gè)方面,一個(gè)規(guī)范的債務(wù)管理制度還至少要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是制度的基本取向,二是技術(shù)上的管理指標(biāo)體系。

      對第一個(gè)方面,一要發(fā)揮我國單一政體的獨(dú)特優(yōu)勢,用具有較強(qiáng)行政約束力的制度去規(guī)范地方政府的債務(wù)行為,二要將其適度暴露于市場風(fēng)險(xiǎn)之中,如允許地方政府發(fā)生債務(wù)違約,同時(shí)嚴(yán)格制定上級政府對其實(shí)施救助的相關(guān)條件,即使萬不得已必須要由上級政府出手,也應(yīng)要求地方政府首先自己要進(jìn)行全面的債務(wù)整理,以此規(guī)范地方政府的債務(wù)行為,防止道德風(fēng)險(xiǎn)。

      對于第二個(gè)方面,則涉及用于債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的一系列具體指標(biāo)體系,如地方債務(wù)的總規(guī)模、當(dāng)年發(fā)債規(guī)模、發(fā)債的具體條件、債務(wù)發(fā)行方式、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、償債基金、債務(wù)違約,等等。所有這些具體的操作問題,在國債管理層面已經(jīng)相對成熟,轉(zhuǎn)用于地方債只是一個(gè)技術(shù)和時(shí)間問題。只要“地方政府可以發(fā)債”這一大前提確定且預(yù)算法隨即進(jìn)行適當(dāng)修訂之后,就可正式付之行動。由是觀之,本屆政府工作報(bào)告在啟動我國地方債務(wù)管理體制方面,確有破冰之舉,具有重大的開局意義。

      (作者為國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授)

      責(zé)編/劉建 美編/宋揚(yáng)

      ●欄目負(fù)責(zé)人:劉建 ●聯(lián)系方式:cvx555888@163.com

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