美國和新加坡的高等教育管理及對我國的啟示

鄭宇

21世紀(jì)提高國民素質(zhì)已日益成為各國競爭的焦點(diǎn)，高等教育作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的直接途徑和有效手段已成為國家各項(xiàng)發(fā)展環(huán)節(jié)中的首要問題。高等教育的管理是其發(fā)展的核心問題，從宏觀上看高等教育管理主要研究學(xué)校、政府和社會三者之間的關(guān)系，其中學(xué)校與政府的關(guān)系是主要方面；從微觀角度來看主要是研究學(xué)校內(nèi)部的管理，其中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的配置是關(guān)鍵問題。

我國現(xiàn)代高等教育研究理論主要來自于西方，因而比較分析國外其他國家高等教育管理現(xiàn)狀及特點(diǎn)有助于當(dāng)前我國高等教育體制的改革與發(fā)展，根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織OECD（Organization for Economic Co-operation and Development）公布的目前年度取得大學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷占人口比例最高的國家，[1]我國可以借鑒當(dāng)前高等教育水平較高的國家進(jìn)行分析，通過其優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)以啟示我國高等教育的管理：

本文選擇高等教育的發(fā)展水平一直處于世界領(lǐng)先地位的美國和以華人為主體、與我國保有某種程度共性的新加坡作為參照進(jìn)行比較分析，對比與我國的高等教育管理現(xiàn)狀，為我國建設(shè)有中國特色高等教育管理體系提出合理化建議。

一美國和新加坡高等教育管理現(xiàn)狀分析

美國聯(lián)邦教育部按照議會和聯(lián)邦法律的要求對全國高等教育進(jìn)行宏觀調(diào)控，但聯(lián)邦教育部沒有對各州的高等教育下達(dá)行政指令的權(quán)力；各州政府對本州高等教育擁有絕對管理權(quán)。在高等教育管理上各州是通過制定本州高等教育發(fā)展的法規(guī)、高等教育發(fā)展的規(guī)劃和政策以及提供財(cái)政資助和預(yù)算來實(shí)現(xiàn)的。美國基層學(xué)區(qū)是高等教育行政管理的重心所在[2]，通過基層學(xué)區(qū)制定本學(xué)區(qū)高等教育發(fā)展規(guī)劃和法令、監(jiān)督本學(xué)區(qū)內(nèi)高校的財(cái)政預(yù)算、審核本學(xué)區(qū)的財(cái)政支出、研究高等教育的發(fā)展?fàn)顩r并提出合理化建議、公開本學(xué)區(qū)的教育決策。

新加坡在建國初期實(shí)行中央集權(quán)制的教育管理模式，在高等教育管理方面，新加坡最初仿照“英國模式”強(qiáng)調(diào)自治，進(jìn)行“封閉式”辦學(xué)，后通過政治和經(jīng)濟(jì)兩種方式將教育權(quán)收歸國家統(tǒng)一管理，目前新加坡在高等管理方面以國家辦學(xué)為主，社會辦學(xué)為輔。同時(shí)，為改變公立教育的行政化、官僚化和低效率的弊端，新加坡政府通過法令改革允許新加坡國立大學(xué)、南洋理工大學(xué)逐步擁有自主權(quán)并由教育部成立一個“大學(xué)自主指導(dǎo)委員會”來監(jiān)督學(xué)校相關(guān)政策和經(jīng)費(fèi)的管理，鼓勵、培養(yǎng)大學(xué)主人翁意識，[3]減輕政府依賴性。此外，新加坡政府重視職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展，從而促進(jìn)國家工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

美國高等教育管理模式體現(xiàn)了美國政府三權(quán)分立的制度，由聯(lián)邦政府對全國的高等教育進(jìn)行宏觀的調(diào)控和管理，州政府對高校擁有絕對管理權(quán)，學(xué)區(qū)則是州政府高等教育決策的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從而構(gòu)成了權(quán)限各異的美國教育行政管理體制的權(quán)責(zé)體系。此外，美國政府允許社會中介組織參與高等教育的管理和監(jiān)督高校辦學(xué)。

新加坡自獨(dú)立以來一直高度重視高等教育管理的發(fā)展，在管理機(jī)構(gòu)上新加坡高校直接受教育部管理，新加坡按地域分割成若干學(xué)校群，建立了咨詢系統(tǒng)和包括督學(xué)、視學(xué)在內(nèi)的信息反饋系統(tǒng)，在高校內(nèi)部管理方面，新加坡高校具有自主權(quán)，[4]通過多元化的辦學(xué)體制來有效調(diào)動資源、增強(qiáng)競爭性、加速高等教育的發(fā)展。

二我國高等教育管理的發(fā)展和改革

我國高等教育管理體制實(shí)行中央和省、自治區(qū)、直轄市的兩級管理體制，其中以省級政府起主要作用。當(dāng)前的高等教育管理中擴(kuò)大了省級政府的教育決策權(quán)和對中央部門所屬院校的統(tǒng)籌權(quán)，賦予地方政府較大的靈活性和自主權(quán)以利于統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜地發(fā)展地區(qū)高等教育。目前我國高等教育管理發(fā)展和改革呈現(xiàn)的現(xiàn)狀如下：

在高等教育行政管理組織的職責(zé)方面我國由中央集權(quán)制度逐漸發(fā)展趨向于均權(quán)制。這種均權(quán)制在極端中央集權(quán)和地方分權(quán)體制中力求中庸，既能有效發(fā)揮中央集權(quán)和地區(qū)分權(quán)的優(yōu)勢，又能有效避免二者極端發(fā)展出現(xiàn)的缺點(diǎn)，利于靈活機(jī)動、因地制宜地發(fā)展高等教育。通過提高行政管理體制的地位和職權(quán)，[5]以中央政府宏觀管理、地區(qū)政府細(xì)節(jié)實(shí)施，便于高等教育管理制度靈活實(shí)施。

在國家政府和高等教育行政管理之間逐漸由隸屬關(guān)系走向獨(dú)立自主。美國在高等教育管理方面由州教育廳管理本州高等教育管理工作，并通過各州的學(xué)區(qū)來處理學(xué)區(qū)內(nèi)的日常管理事務(wù)，高等教育管理機(jī)構(gòu)與國家政府之間具有一定的獨(dú)立性；而我國受傳統(tǒng)“政教合一”思想的影響，教育行政管理并不能獨(dú)立于國家發(fā)展之外，其高校發(fā)展權(quán)利和辦學(xué)路線受國家政策影響較大。在高等教育管理方面可借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整高等教育行政管理部門與政府其他部門之間的權(quán)利關(guān)系，在一定獨(dú)立性基礎(chǔ)上發(fā)展高等教育，擺脫高等教育管理機(jī)構(gòu)過度受制于國家行政管理與監(jiān)督的現(xiàn)狀。

合理調(diào)控高等院校與教育行政管理部門之間的關(guān)系，既不能按照教育管理部門與政府部門關(guān)系處理，也不能按照各級學(xué)校管理機(jī)構(gòu)關(guān)系處理，要適當(dāng)賦予高校辦學(xué)自主權(quán)以及放寬其部分行政權(quán)力。這就要求教育行政管理體制通過制定相關(guān)的政策、方針、法規(guī)、計(jì)劃對學(xué)校進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，并通過監(jiān)督和評估等方式服務(wù)于高等院校的發(fā)展。

在社會發(fā)展與教育行政管理之間要充分調(diào)動社會各界組織機(jī)構(gòu)的支持和監(jiān)督，引導(dǎo)建立社會整體參與教育管理的局面。目前在社會合作方面我國高等教育注重并鼓勵校企合作，通過企業(yè)資金和資源投入實(shí)現(xiàn)科研與收益的雙贏局面；我國高等教育的管理一直注意吸收和接納社會教育人士的發(fā)展意見、積極協(xié)調(diào)教育與社會發(fā)展的關(guān)系；此外，也在努力借鑒優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)允許社會中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督和管理高等教育的發(fā)展。

三美國和新加坡的高等教育管理對我國高等教育管理的啟示

與美國相比，我國目前還是一種集權(quán)式的管理體制，并逐步朝“集中領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的模式發(fā)展；和新加坡相比，我國高等教育在辦學(xué)自主權(quán)和多元化監(jiān)管等方面仍有待提升。參照兩國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對我們高等教育發(fā)展有如下啟示：endprint

首先，我國要轉(zhuǎn)變政府的管理職能，進(jìn)一步擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)平衡。我國高等教育缺乏自治的傳統(tǒng)與底蘊(yùn)，在自主性和靈活性上差距較大，加上目前我國政府對高校主要采取行政指令方式，尤其在經(jīng)濟(jì)管理上政府本位體現(xiàn)得尤為突出，亟需通過多樣化和靈活化辦學(xué)以滿足社會需求、優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)平衡。

其次，我國高等教育要鼓勵社會中介組織和權(quán)威第三方參與高教管理，提高高校學(xué)術(shù)本位及學(xué)術(shù)自主權(quán)，為其發(fā)展提供環(huán)境和條件。目前我國高校的中介組織和咨詢組織在某種意義上是政府的派出機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重缺乏獨(dú)立性和自主性。[6]我國高等院校權(quán)力結(jié)構(gòu)中以行政管理機(jī)構(gòu)為中心，行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上，學(xué)術(shù)組織沒有真正有效實(shí)現(xiàn)其價(jià)值和作用。

此外，我國高等教育管理的發(fā)展要注重地方政府的統(tǒng)籌和管理，這要求在實(shí)際工作中要加強(qiáng)地方政府對本地區(qū)高等教育管理工作權(quán)力的統(tǒng)一籌劃、綜合考慮、全面安排，而不必嚴(yán)格劃分這些高等學(xué)校的隸屬關(guān)系，充分發(fā)揮地方政府在高等教育領(lǐng)導(dǎo)與管理中的主導(dǎo)作用。在實(shí)際高等教育協(xié)調(diào)和管理工作實(shí)施中重視總體規(guī)劃的作用，通過監(jiān)督撥款的方式實(shí)現(xiàn)高等院校統(tǒng)籌管理，通過對地方范圍內(nèi)高等院校發(fā)展水平和實(shí)力不相同的學(xué)校設(shè)立不同層次的競爭標(biāo)準(zhǔn)來營造公平、良性的競爭環(huán)境，在教育的對外開放性上要加強(qiáng)本地區(qū)高等院校的國際交流與合作。

最后，高等教育的管理要進(jìn)一步加強(qiáng)社會的參與與服務(wù)。高等教育的發(fā)展與社會發(fā)展的聯(lián)系日益緊密，而政府有限的管理職能難以滿足日益提升的高等教育發(fā)展的需求，這就需要社會進(jìn)一步參與高等教育的管理，提升高等教育的民主管理傾向。隨著社會多元化的發(fā)展，社會參與高校管理的方式和服務(wù)也越來越多，為了能進(jìn)一步提升社會的服務(wù)職能，政府和高校務(wù)必讓出部分權(quán)力空間，并用法律來規(guī)范和保護(hù)社會力量參與高等教育管理的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)高等教育管理的社會參與。

總之，我國鼓勵高等教育面向世界，需要結(jié)合我國的特有國情基礎(chǔ)積極學(xué)習(xí)和借鑒其他國家高等教育管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)，去其糟粕，取其精華。在學(xué)習(xí)過程中處理好政府本位與學(xué)校本位、行政本位與學(xué)術(shù)本位調(diào)整中表現(xiàn)出來的問題，在參考美國和新加坡高等教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)時(shí)要注意其特定環(huán)境，不能輕率地照搬他國模式，從而建設(shè)有中國特色的高等教育管理體系。

參考文獻(xiàn)

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