張娟

（河南省生產(chǎn)力促進中心，河南 鄭州 450001）

國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金貸款項目績效評價案例研究
——以大別山區(qū)扶貧項目為例

張娟

（河南省生產(chǎn)力促進中心，河南 鄭州 450001）

在大別山區(qū)利用國際農(nóng)發(fā)基金貸款績效評價基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，有針對性地提出了進一步提高國際農(nóng)發(fā)基金貸款項目利用效果的對策和建議。

國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金貸款；大別山扶貧項目；案例研究

1 國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金介紹

國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（International Fund for Agriculture Devel?opment——IFAD）為聯(lián)合國專門機構(gòu)，1977年11月30日成立，1978年1月1日開始工作?？偛吭O(shè)在羅馬。

其宗旨是籌集資金，以優(yōu)惠條件向發(fā)展中成員國發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，消除貧困與營養(yǎng)不良，促進農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)南北合作與南南合作。成員國分為三類：一是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織中的發(fā)達國家；二是石油輸出國組織的發(fā)展中國家；三是其他發(fā)展中國家。資金來源主要靠第一、二類國家按比例認捐，第三類成員自愿認捐。1978年至2011年底，農(nóng)發(fā)基金累計向發(fā)展中國家貧困地區(qū)投資129.45億美元，支持892個項目，惠及3.3億農(nóng)村貧困人口。

1.1 貸款分類

1.1.1 高度優(yōu)惠貸款

此類貸款期限40年（1994年以前為50年），含寬限期10年。每年收取0.75%的服務(wù)費（1994年以前收取1%），凡人均國民生產(chǎn)總值不超過805美元的國家均可使用此類貸款。

1.1.2 中度優(yōu)惠貸款

此類貸款期限20年，含寬限期5年。年利率相當(dāng)于其他國際金融機構(gòu)浮動利率的50%（現(xiàn)為3.54%），人均國民生產(chǎn)總值在806～1 305美元之間的國家適用此類貸款。

1.1.3 普通貸款

此類貸款期限15～18年，含寬限期3年。年利率相當(dāng)于其他國際金融機構(gòu)浮動利率的100%（現(xiàn)為7.07%），適用于人均國民生產(chǎn)總值1306美元以上的發(fā)展中國家。

2 大別山區(qū)扶貧項目簡介

大別山區(qū)扶貧項目（IFAD～DAPRP）是國際農(nóng)發(fā)基金提供中度優(yōu)惠貸款的農(nóng)村綜合發(fā)展項目。

項目的目標(biāo)是通過成功的創(chuàng)新式扶貧示范方法的開發(fā)，使借款方或其他的捐助者進行大規(guī)模的應(yīng)用和推廣。預(yù)期的成效是采用創(chuàng)新式的方法使更多的貧困農(nóng)民提高農(nóng)業(yè)和相關(guān)活動的收入，非常貧困群體能夠在市場與經(jīng)濟上達到融合。

項目包括三大部分建設(shè)內(nèi)容：一是農(nóng)業(yè)發(fā)展和市場鏈接：這部分以提高項目區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣效果、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動多樣化、提高貧困農(nóng)民收入、改善貧困農(nóng)民獲取市場信息的能力和銷售渠道為目的，實施內(nèi)容包括科技特派員、經(jīng)濟林、經(jīng)濟作物和藥用植物、養(yǎng)豬、家禽養(yǎng)殖、庫塘養(yǎng)魚、稻田養(yǎng)魚、合作社市場鏈接8個模塊。二是對非常貧困群體的戰(zhàn)略支持：這部分以改善項目區(qū)最貧困村中的基礎(chǔ)設(shè)施，提高貧困農(nóng)民尤其是婦女的自我發(fā)展能力和提高農(nóng)村貧困社區(qū)的自我管理能力為目的，實施內(nèi)容包括村級發(fā)展基金和貧困婦女能力建設(shè)2個模塊。三是機構(gòu)支持和項目管理：包括市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）項目辦、村級實施小組的建立、能力建設(shè)和后勤支持。

項目計劃總投資7 085.4萬美元，其中IFAD提供中度優(yōu)惠貸款2 143.8萬個特別提款權(quán)，折合3190萬美元，國內(nèi)（省、市、縣）配套3 895.4萬美元。貸款由中央統(tǒng)借、財政逐級轉(zhuǎn)貸、地方政府償還。項目于2009年8月18日啟動，預(yù)計2015年9月30日竣工，2016年3月31日貸款賬戶關(guān)閉。項目區(qū)覆蓋信陽市的固始縣、商城縣、光山縣、新縣、淮濱縣、潢川縣、羅山縣和息縣8個國家級及省級貧困縣，84個鄉(xiāng)鎮(zhèn)720個行政村，竣工后預(yù)期可使10萬農(nóng)戶受益。

3 績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題

近日財政部國際司、河南省財政廳國際處組織有關(guān)專家對國際農(nóng)發(fā)基金大別山扶貧項目進行了績效評價。發(fā)現(xiàn)該項目自2009年實施以來，通過項目實施地各級部門的共同努力，取得了較好進展，但也一些有急待改進的問題，如項目的確定、實施過程中的監(jiān)管措施、貧困婦女的培訓(xùn)內(nèi)容等。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1 配套資金籌措困難成為制約項目實施的瓶頸

國際農(nóng)發(fā)基金貸款與國內(nèi)配套資金的比例為1：1.2，配套資金籌措困難成為制約項目實施的瓶頸?？h級配套資金壓力很大，項目實施/服務(wù)供應(yīng)方不愿再墊付資金，項目推進緩慢。養(yǎng)豬（模塊4）無其他相關(guān)項目支持，按原設(shè)計方案很難完成。

3.2 提款報賬手續(xù)繁瑣，回補資金太慢

由于項目是河南省首例利用國際農(nóng)發(fā)基金扶貧項目，沒有一套成熟的做法可借鑒，具體操作時因辦事人員對農(nóng)發(fā)基金提款報賬手續(xù)和憑證要求不了解，造成大量時間耽誤。

3.3 實施成本增加

由于國際市場匯率及國內(nèi)市場物價、勞務(wù)費上漲較快，實際投入明顯超過原有設(shè)計投入標(biāo)準(zhǔn)，造成實施成本增加，資金使用與預(yù)算吻合度出現(xiàn)偏差；婦女文化水平參差不齊，也造成培訓(xùn)成本升高，難度很大。

3.4 部分模塊報賬比例太低

部分模塊（如村級發(fā)展基金模塊）的設(shè)計與實際實施時間跨度大、模塊數(shù)量小、報賬比例太低，與貧困群眾的期盼差別較大。

3.5 部分模塊設(shè)計與實際不符

養(yǎng)豬（模塊4）和養(yǎng)禽（模塊5）設(shè)計雖然允許合作社等農(nóng)民專業(yè)合作組織介入，但主體設(shè)計仍然是以貧困戶為單位的扶貧發(fā)展模式，該模式的優(yōu)點是考慮到貧困戶生產(chǎn)組織的可操作性，適度規(guī)模發(fā)展生產(chǎn)、實現(xiàn)脫貧，但這種農(nóng)戶家庭養(yǎng)殖方式、小規(guī)模的發(fā)展與各級農(nóng)業(yè)畜牧部門提倡的畜禽集中（規(guī)?；B(yǎng)殖方式不一致，與目前養(yǎng)殖業(yè)生物安全、環(huán)境治理、產(chǎn)品市場化等存在很大的矛盾，不利于環(huán)境的改善和疫病的防治，會減少養(yǎng)殖的產(chǎn)出效益。種桑養(yǎng)蠶（模塊2）和庫塘養(yǎng)魚（模塊6）設(shè)計為每個農(nóng)戶2畝桑田或5畝水面，實施起來過于分散，這種小規(guī)模的生產(chǎn)和行業(yè)的發(fā)展不相吻合，不符合大規(guī)模生產(chǎn)發(fā)展的趨勢。

3.6 缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，群眾脫貧容易致富難

產(chǎn)業(yè)扶貧才是造血的扶貧，形不成產(chǎn)業(yè)，最終沒有發(fā)展后勁，也不可能持續(xù)發(fā)展。信陽市地形以山區(qū)、丘陵、低洼易澇區(qū)為主，占土地面積的83%，素有“七山一水二分田”之稱，農(nóng)業(yè)資源豐富，是河南省重要的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地。但由于人口大多分布在深山區(qū)、庫區(qū)和低洼易澇區(qū)，自然災(zāi)害頻繁，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，貧困農(nóng)戶投入創(chuàng)收性活動的可支配資源有限，部分項目區(qū)還沒有利用本地資源形成特色產(chǎn)業(yè)，還無法支撐群眾脫貧致富。

4 建議

績效評價小組成員對以上問題進行了認真總結(jié)與探討，形成如下建議：

4.1 扶貧項目科學(xué)選擇

4.1.1 項目選擇的原則

中國貧困地區(qū)一般具有人口出生率高、勞動力文化素質(zhì)低、社會基礎(chǔ)設(shè)施落后，自然環(huán)境惡劣、可耕地等資源匱乏、人均收入水平低等特點，扶貧項目必須深入調(diào)研當(dāng)?shù)鼐唧w情況、結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H做出科學(xué)選擇。一般應(yīng)遵守“五個特色結(jié)合”的基本原則：與縣域經(jīng)濟主導(dǎo)特色相結(jié)合，便于融入當(dāng)?shù)刂黧w經(jīng)濟發(fā)展，得到政府的支持；與當(dāng)?shù)丨h(huán)境與自然資源等特色相結(jié)合，便于發(fā)揮資源優(yōu)勢，保持可持續(xù)發(fā)展；與當(dāng)?shù)叵M習(xí)慣與生產(chǎn)需求特色相結(jié)合，便于最快實現(xiàn)產(chǎn)品與市場的近距離銜接，實現(xiàn)產(chǎn)品順利轉(zhuǎn)化銷售；與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)生產(chǎn)方式特色相結(jié)合，利用現(xiàn)代科技改良傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，便于扶貧對象接受與實現(xiàn)；與當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與龍頭企業(yè)特色相結(jié)合，便于發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動與保障作用，確保項目健康發(fā)展。

4.1.2 項目實施內(nèi)容的確定

扶貧項目應(yīng)采取自下而上、上下結(jié)合的方式確定，一方面要組織有關(guān)專家深入項目區(qū)進行調(diào)研，通過與政府、行業(yè)、農(nóng)民、市場多方面、多角度座談、交流，全面了解當(dāng)?shù)氐木唧w情況，結(jié)合實際制定項目的實施內(nèi)容與目標(biāo)，確保項目最大可能的切合當(dāng)?shù)貙嶋H情況。

4.1.3 項目實施對象的確定

項目實施對象的確定必須堅持公平、公正、公開的原則，通過廣播、電視、政務(wù)公開等多種方式，廣泛宣傳，讓項目區(qū)每個貧困戶都能夠了解并積極參與扶貧項目，從項目的意義、內(nèi)容、投入資金、管理機制等全方位公開，陽光扶貧，必須避免某些人員的暗箱操作，取得實施地老百姓的信任與支持。

4.2 扶貧項目嚴格管理

扶貧項目自開始落實起，就必須建立全方位管理制度，杜絕人為因素的干擾，確保項目的陽光運行。

4.2.1 扶貧對象的檔案管理制度

自項目確定起，每個扶貧戶都有嚴格的管理檔案，實施全方位、全過程、全透明的信息管理。檔案信息包括住址、家庭成員、從事行業(yè)、收入、承擔(dān)任務(wù)、項目進展、后續(xù)發(fā)展等，特別要有戶主的身份證復(fù)印件和戶口本主頁復(fù)印件，以便項目實施過程中的非固定對象隨機抽查評價。

4.2.2 項目信息員制度

建立扶貧項目信息員制度，按照某地實施項目對象比例，聘請項目信息員，通過日常的管理與交流，及時了解項目進展與實施動態(tài)，了解一線實際情況，必要時可以對優(yōu)秀信息員予以必要獎勵。

4.2.3 項目管理信息公開制度

項目實施各環(huán)節(jié)、各級管理部門的聯(lián)系方式包括電話、通訊地址、電子郵箱等信息全部公開，使得項目實施全過程接受社會全方位監(jiān)督，確保項目的客觀公正與陽光運行。

4.2.4 項目檢查、評估與驗收隨機抽樣制度：項目執(zhí)行過程中，評估檢查采取隨機方式，從扶貧對象檔案中隨機抽取應(yīng)檢查人數(shù)的2倍（以免有人有事聯(lián)系不上），按身份證與戶口本復(fù)印件進行面對面的實地檢查與評估，落實真實進展情況與取得效果，避免考評中被非扶貧對象蒙蔽的情況。

4.3 扶貧資金合理安排

4.3.1 項目資金額度

根據(jù)調(diào)查研究，確定扶貧方式與內(nèi)容的同時，合理制定扶貧項目的資金額度與使用方法；建立扶貧項目實施內(nèi)容的可調(diào)整機制，如項目目標(biāo)可設(shè)定一定變化幅度，項目驗收可依據(jù)第三方權(quán)威機構(gòu)提供的、符合該區(qū)市場變化的報告，確定合理的目標(biāo)，項目資金可在此基礎(chǔ)上進行合理浮動與調(diào)整，使之更具有科學(xué)的可操作性。

4.3.2 項目配套資金

國際農(nóng)發(fā)基金貸款與國內(nèi)配套資金的比例為1：1.2，目前配套資金籌措困難成為制約項目實施的瓶頸?？h級配套資金壓力很大，項目實施/服務(wù)供應(yīng)方不愿再墊付資金，導(dǎo)致項目推進緩慢。考慮到實施扶貧項目的都是貧困地區(qū)，其財政一般是比較困難的，扶貧項目地方財政資金配套一般不應(yīng)超過0.5，同時政策允許時，建議高一級政府財政適當(dāng)予以支持。

4.3.3 項目行政費用

一方面，讓本行政區(qū)域內(nèi)貧困農(nóng)民富裕起來是地方人民政府的責(zé)任與職能，另一方面，實施扶貧項目會一定程度增加一些部門的行政支出。扶貧項目資金方案中應(yīng)考慮行政配套費用的設(shè)計，以確?；镜男姓С觯ＷC項目的正常實施與監(jiān)督。

4.3.4 項目持續(xù)發(fā)展費用

扶貧項目成功與否的關(guān)鍵在于項目的實施是否使實施對象增加了自我發(fā)展的能力、實現(xiàn)了項目的可持續(xù)發(fā)展。建議項目經(jīng)費預(yù)算中預(yù)留部分可持續(xù)發(fā)展費用資金，根據(jù)項目實施情況，在嚴格考察基礎(chǔ)上，對成功實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、急需擴大生產(chǎn)規(guī)模、完善生產(chǎn)配套設(shè)施的項目，獎勵性的予以資金支持。

4.3.5 項目技術(shù)依托費用

河南省科技扶貧項目中采取了技術(shù)依托的方式，針對某項目的實施，在省內(nèi)相關(guān)業(yè)務(wù)部門、科研單位、大專院校聘請技術(shù)依托單位與技術(shù)依托團隊，簽訂技術(shù)依托協(xié)議，給予一定經(jīng)費支持，在項目實施過程中利用他們的技術(shù)優(yōu)勢實現(xiàn)項目的技術(shù)保障。實踐證明該方法是行之有效的。

4.4 扶貧方式的選擇

國家農(nóng)發(fā)基金大別山區(qū)扶貧項目的設(shè)計中，模塊2至模塊7的設(shè)計雖然允許合作社等農(nóng)民專業(yè)合作組織介入，但主體設(shè)計仍然是貧困戶以戶為單位的扶貧發(fā)展模式，該模式的優(yōu)點是考慮到貧困戶生產(chǎn)組織的可操作性，適度規(guī)模發(fā)展生產(chǎn)、實現(xiàn)脫貧，這種發(fā)展模式使貧困戶可以充分發(fā)揮當(dāng)?shù)厣a(chǎn)特點與資源優(yōu)勢，發(fā)展特色生產(chǎn)，在當(dāng)?shù)氐牡咎镳B(yǎng)鴨、庫塘養(yǎng)魚中也取得了較好效果。但是，一個行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展與壯大，單靠養(yǎng)殖戶本身的能力是非常有限的，同時，這種小規(guī)模的生產(chǎn)和行業(yè)的發(fā)展是不吻合的，有時候是不符合大規(guī)模生產(chǎn)發(fā)展的。如當(dāng)?shù)夭枞~、油茶等經(jīng)濟林種植，養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等畜牧項目，前者的產(chǎn)品加工與銷售、土地資源的合理整合、經(jīng)濟林早期的投入和管理技術(shù)都不是一家一戶自己可以完全承擔(dān)的了的，后者小規(guī)模的發(fā)展與目前養(yǎng)殖業(yè)生物安全、環(huán)境治理、產(chǎn)品市場化等存在很大的矛盾。所以，新的扶貧項目設(shè)計應(yīng)充分考慮農(nóng)民專業(yè)合作組織乃至當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)參與的重要意義與作用，不僅僅局限與每一戶的獨立實施的扶貧內(nèi)容。

農(nóng)民專業(yè)合作組織或者龍頭企業(yè)一般都具有成熟配套的生產(chǎn)技術(shù)、完善的配套服務(wù)體系、完整的產(chǎn)品加工與銷售市場，對于確保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展、貧困戶持續(xù)生產(chǎn)與穩(wěn)定收入意義重大。當(dāng)然，在項目設(shè)計時應(yīng)充分考慮兩者之間的合作運行機制，防止某些人利用現(xiàn)有生產(chǎn)基礎(chǔ)，巧立項目，套取項目資金，不能夠幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的具體問題。

4.5 關(guān)于婦女扶貧培訓(xùn)的幾個問題

國家農(nóng)發(fā)基金扶貧項目重視婦女權(quán)益提高問題，特別設(shè)立了婦女培訓(xùn)項目，實際上，目前中國婦女的地位之高是國外是無法想象的。婦女培訓(xùn)的內(nèi)容從現(xiàn)在的功能性掃盲、一般生產(chǎn)技能等，進行必要調(diào)整，一是增加留守婦女心理健康輔導(dǎo)。二是增加公民意識教育，開展法律知識培訓(xùn)。三是增加美好家庭教育，開展中國傳統(tǒng)道德與美德教育。四是增加生產(chǎn)能手教育，開展特色性生產(chǎn)技能培訓(xùn)，五是增加社會參與意識教育，開展村民自治與民主思想教育。提高貧困地區(qū)婦女的公民意識、基本素質(zhì)與道德水平。培訓(xùn)過程中應(yīng)注意采取靈活方式、多講實際事例，增加培訓(xùn)效果。

5 結(jié)語

扶貧項目實施評價成功與否的關(guān)鍵是項目的成效、可持續(xù)發(fā)展、貧困農(nóng)戶收入增加和貧困人口基本素質(zhì)的提高。扶貧項目的設(shè)計應(yīng)從預(yù)設(shè)計方案、管理機制與體制、資金預(yù)算、評價體系等方面完善管理、科學(xué)評估，確保項目取得預(yù)期的良好效果，實現(xiàn)貧困地區(qū)人口脫貧致富的目標(biāo)。

[1].財政部國際司.國際金融組織貸款在建項目績效評價典型案例.2012．

F812.5

A

1671-0037（2014）07-8-2.5

張娟（1973.10-），會計專業(yè)，工程師，先后獲得河南省科技進步二等獎5項。研究方向：技術(shù)經(jīng)濟評價與項目管理。