福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 許 萍 何 暢

一、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)

（一）明確領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源資產(chǎn)的責(zé)任 該審計(jì)目標(biāo)在于通過(guò)將自然資源發(fā)展情況作為離任時(shí)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，明確領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源保護(hù)的責(zé)任，這樣既能反映出領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間的管理水平和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，同時(shí)也能暴露出其決策失誤、經(jīng)濟(jì)責(zé)任以及破壞自然資源和生態(tài)平衡等問(wèn)題，同時(shí)建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，從一定程度上遏制這種破壞自然資源的行為，提高領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的自覺(jué)性和積極性，將這一工作納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的議程中，督促領(lǐng)導(dǎo)干部重視發(fā)展中可能出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題。

（二）建立系統(tǒng)的自然資源資產(chǎn)保護(hù)制度體系 形成并完善自然資源資產(chǎn)規(guī)劃制度、核算制度、賠償制度和監(jiān)督制度等，督促領(lǐng)導(dǎo)干部重視自然資源的可持續(xù)發(fā)展以及對(duì)環(huán)境的保護(hù)，最后形成以資源養(yǎng)資源、發(fā)展資源業(yè)的良性循環(huán)，嚴(yán)懲破壞自然環(huán)境的行為，為社會(huì)提供更多的經(jīng)濟(jì)效益和良好的生態(tài)環(huán)境，做到社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然資源共同發(fā)展。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容

（一）審計(jì)開發(fā)或建設(shè)中投入的資金及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益 就森林資源而言，應(yīng)當(dāng)明確領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間歸屬的林權(quán)，并針對(duì)所屬區(qū)域?qū)徲?jì)森林資源的情況加以開發(fā)和利用，包括建設(shè)木質(zhì)采伐、林內(nèi)動(dòng)植物的利用、森林旅游等方面的項(xiàng)目，考核這些對(duì)森林資源使用的行為是否向林業(yè)部門報(bào)備登記，并對(duì)森林資源利用所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益與合理性進(jìn)行審計(jì)，以及在開發(fā)利用過(guò)程中是否最大限度的降低資源成本。礦產(chǎn)資源包括了煤、石油、礦石等，是一種不可再生的自然資源，在離任審計(jì)中首先判斷礦權(quán)的歸屬，取締私自開采礦石的工坊，將管理區(qū)域內(nèi)的開采企業(yè)報(bào)備登記，防止礦產(chǎn)資源的流失，審計(jì)是否通過(guò)有計(jì)劃的降低成本，提高該項(xiàng)資源開發(fā)利用的綜合經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)審計(jì)對(duì)不同開發(fā)方案資金的分配、投入與收益，揭示資金運(yùn)行中可能存在的問(wèn)題。對(duì)海洋資源利用的運(yùn)輸貿(mào)易方面，審計(jì)內(nèi)容應(yīng)包括港口建設(shè)和船只購(gòu)買，核實(shí)現(xiàn)投入使用的港口是否能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，是否拆除或重新改造使用率較低的港口，資金的投入和分配是否有效等問(wèn)題。在土地資源方面，應(yīng)當(dāng)核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部所管轄區(qū)域的土地所有權(quán)、使用權(quán)是否明確，是否存在違法用地的現(xiàn)象，對(duì)于土地的各項(xiàng)投資是否落實(shí)并能夠帶來(lái)收益，領(lǐng)導(dǎo)干部在招商引資、征用農(nóng)民土地時(shí)是否少給或拖欠農(nóng)民的補(bǔ)償款，對(duì)于所征土地是否實(shí)時(shí)跟蹤，確保引入項(xiàng)目能夠切實(shí)完成，建設(shè)用地能夠得到充分的利用。

（二）審計(jì)自然資源管理與保護(hù)狀況 對(duì)于已開發(fā)利用的森林資源，審計(jì)是否有進(jìn)行合理規(guī)劃，投入的資金是否能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)定的保護(hù)目的，修復(fù)遭到破壞的林木資源，針對(duì)不同項(xiàng)目的資金是否都落到實(shí)處，是否嚴(yán)格限定開采的范圍，保護(hù)自然林，種植人工林，做到以林養(yǎng)林。對(duì)于礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)審計(jì)是否有對(duì)礦產(chǎn)資源在未來(lái)幾年內(nèi)合理利用的規(guī)劃，針對(duì)不同的礦產(chǎn)種類設(shè)定不同的開發(fā)方案，保護(hù)稀缺資源，限制開采數(shù)量，此外，還應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研礦山環(huán)境，投入的資金是否能夠足以處理和修復(fù)在開發(fā)的過(guò)程中產(chǎn)生的污染物，做到“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)閉坑誰(shuí)復(fù)墾，誰(shuí)破壞誰(shuí)治理”的原則，提高礦產(chǎn)資源的回收率。對(duì)于水資源，應(yīng)當(dāng)審計(jì)是否有投入資金專門用于排入河流的生活廢水等污水的凈化設(shè)備，以及所在海域的石油污染的處理設(shè)備，這些設(shè)備是否發(fā)揮其應(yīng)有的作用，招標(biāo)立項(xiàng)，聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)修復(fù)被污染的資源。土地資源是國(guó)家生存和發(fā)展之本，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要條件，審計(jì)是否存在土地閑置的情況，是否合理規(guī)劃閑置土地資源，成立專項(xiàng)基金投入建設(shè)，充分利用土地。

（三）審計(jì)自然資源資產(chǎn)剩余價(jià)值 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容應(yīng)該包括領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，自然資源資產(chǎn)的剩余價(jià)值，各類資源還有多少可用于開發(fā)利用，在領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)消耗或修復(fù)后，余下自然資源資產(chǎn)還具有多少已知或潛在的價(jià)值，即資產(chǎn)予以量化后的具體數(shù)值，這些以數(shù)字形式呈現(xiàn)的審計(jì)內(nèi)容可以運(yùn)用于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，以及幫助下一任領(lǐng)導(dǎo)干部了解地區(qū)的具體情況。對(duì)于森林資源，這一部分的審計(jì)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，該地區(qū)林地覆蓋率、森林所占的面積、天然林和人工林所占的比重大小、森林中可能存在的動(dòng)植物等所具有的顯在價(jià)值，以及森林凈化空氣、防風(fēng)固沙等保護(hù)環(huán)境而具有的巨大的潛在價(jià)值；而礦產(chǎn)資源的審計(jì)內(nèi)容要有領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，所在地區(qū)具有具備礦產(chǎn)的種類、領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)已開采并存儲(chǔ)礦產(chǎn)的數(shù)量、尚未開采的礦產(chǎn)總量、以及經(jīng)專家勘測(cè)后可能作為新礦山進(jìn)行開發(fā)的礦產(chǎn)資源；對(duì)海洋資源和水資源而言，審計(jì)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，該地區(qū)海洋資源的海域面積、水資源的流量、可供人類使用的淡水的總量、魚類資源的數(shù)量、以及港口船舶建設(shè)等價(jià)值；而土地資源的審計(jì)包括領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，暫時(shí)閑置的土地資源的面積、已投入使用的土地面積、已有耕地面積、退耕面積、以及受到污染難以繼續(xù)耕作的土地面積等內(nèi)容。

（四）審計(jì)是否存在違反相關(guān)法律法規(guī)或修復(fù)自然資源的行為 就森林資源而言，應(yīng)當(dāng)掌握地區(qū)森林資源的覆蓋率，審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間是否出現(xiàn)亂砍濫伐的現(xiàn)象，導(dǎo)致森林面積大范圍減少，或亂占林地，森林資源雖然具有可再生性，但是生長(zhǎng)周期較長(zhǎng)，肆意開采和破壞會(huì)導(dǎo)致森林資源的急劇減少和水土流失的現(xiàn)象，如果審計(jì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)向離任的領(lǐng)導(dǎo)干部追究相關(guān)的法律責(zé)任。而對(duì)于礦產(chǎn)資源的一項(xiàng)重要審計(jì)內(nèi)容是領(lǐng)導(dǎo)干部的管轄區(qū)域內(nèi)是否出現(xiàn)非法采礦或是過(guò)度采礦的現(xiàn)象，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源流失，水、大氣等生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，甚至地表沉陷，威脅人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，若有此類現(xiàn)象的出現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部難辭其咎。在漁業(yè)方面，審計(jì)內(nèi)容應(yīng)該包括領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間是否明確規(guī)定捕魚期和休漁期，防止過(guò)度捕撈而導(dǎo)致魚資源迅速減少，甚至滅絕，是否投入資金用于提高魚類養(yǎng)殖效率項(xiàng)目，促進(jìn)漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于水資源，包括河流資源、海洋資源的審計(jì)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含是否存在嚴(yán)重污染現(xiàn)象，是否嚴(yán)格控制企業(yè)污染物排放總量，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間為提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展引入的企業(yè)是否處理好排污問(wèn)題。土地資源應(yīng)審計(jì)是否肆意征用耕地或農(nóng)田，威脅國(guó)家糧食安全，提出土地整理復(fù)墾規(guī)劃，保證基本的農(nóng)耕需求，但對(duì)于過(guò)度開荒進(jìn)而導(dǎo)致水土流失的地區(qū)，是否做到退耕還林還草，維持生態(tài)平衡。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)報(bào)告及應(yīng)用

（一）審計(jì)報(bào)告內(nèi)容 包括：（1）理清領(lǐng)導(dǎo)干部與對(duì)應(yīng)自然資源資產(chǎn)的基本情況。離任領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的基本情況、領(lǐng)導(dǎo)干部的主要職責(zé)、職責(zé)范圍內(nèi)所需管理的自然資源資產(chǎn)等內(nèi)容，特別是應(yīng)當(dāng)明確離任領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間所管理的自然資源資產(chǎn)有哪些、范圍有多大等問(wèn)題，這樣才能確定離任審計(jì)的對(duì)象。（2）本次離任審計(jì)的具體情況。一方面，實(shí)地考察領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任范圍內(nèi)的自然資源，在審計(jì)報(bào)告中體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部上任時(shí)自然資源資產(chǎn)的具體情況，是否有遭到污染破壞，是否存在環(huán)境問(wèn)題等，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研情況以及各方意見(jiàn)，提供關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)這些自然資源的情況，并就前后兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)的狀況作出比較，提供離任干部對(duì)自然資源環(huán)境影響的審計(jì)結(jié)論。另一方面，根據(jù)相關(guān)的書面資料，審計(jì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，運(yùn)用科學(xué)方法，客觀的總結(jié)籌集、投入用于開發(fā)利用或保護(hù)修復(fù)自然資源資產(chǎn)的資金存在的問(wèn)題，說(shuō)明審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的效益不佳或可以考慮取締的項(xiàng)目，專門列出審計(jì)證據(jù)不足、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明的問(wèn)題，以及其他需要列示的事項(xiàng)。（3）各類數(shù)據(jù)情況提出審計(jì)結(jié)論。該部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)各種審計(jì)、調(diào)查結(jié)論，綜合評(píng)價(jià)離任的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源資產(chǎn)的貢獻(xiàn)或危害，并對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部工作中行為的合法性作出判斷，并客觀公正的評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間是否做到促進(jìn)自然資源的可持續(xù)性發(fā)展，并通過(guò)自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用來(lái)提高地區(qū)或單位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（4）審計(jì)結(jié)論提出解決措施。審計(jì)報(bào)告的最后應(yīng)當(dāng)針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出對(duì)離任領(lǐng)導(dǎo)干部的處理意見(jiàn)，以促進(jìn)該單位改善經(jīng)營(yíng)管理，加強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)的重視，提高經(jīng)濟(jì)效益，例如對(duì)離任干部實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，若有出現(xiàn)污染或破壞環(huán)境的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)要接受法律的制裁。

（二）審計(jì)報(bào)告應(yīng)用 對(duì)于審計(jì)的結(jié)果報(bào)告應(yīng)當(dāng)充分加以利用，可以從以下角度出發(fā)：（1）審計(jì)報(bào)告可以根據(jù)審計(jì)結(jié)果對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行獎(jiǎng)懲。對(duì)肆意破壞自然資源資產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)干部加以處罰，同時(shí)肯定促進(jìn)自然資源可持續(xù)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)干部的工作成果，增強(qiáng)現(xiàn)任干部對(duì)自然資源資產(chǎn)的重視程度。（2）審計(jì)報(bào)告可以作為下一年繼續(xù)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)。由于自然資源資產(chǎn)數(shù)字化計(jì)入表內(nèi)是一個(gè)重要的問(wèn)題，沒(méi)有先例可循，且各地區(qū)的自然資源資產(chǎn)各不相同，所處的氣候、環(huán)境、地貌等有所差別，要對(duì)自然資源資產(chǎn)形成統(tǒng)一適用的標(biāo)準(zhǔn)也是較為困難，因此，可以充分利用審計(jì)結(jié)果，不斷的累積經(jīng)驗(yàn)并總結(jié)，進(jìn)而逐步完善離任審計(jì)的制度和方法。（3）審計(jì)報(bào)告可以根據(jù)審計(jì)結(jié)果更全面了解自然資源狀況。下一任領(lǐng)導(dǎo)干部可以根據(jù)這一審計(jì)結(jié)果報(bào)告中提出的問(wèn)題了解到所在地區(qū)當(dāng)前自然環(huán)境存在的問(wèn)題，并據(jù)此作出整改，修復(fù)自然資源資產(chǎn)和生態(tài)平衡，減少了解和熟悉情況的前期準(zhǔn)備工作時(shí)間，提高工作效率。此外，還可以通過(guò)公示審計(jì)報(bào)告的方法讓公眾了解到領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間的工作情況，從而達(dá)到警示和督促領(lǐng)導(dǎo)干部提高工作效益的目的。

［1］張曉鳴、李小菊：《對(duì)離任審計(jì)幾個(gè)問(wèn)題的思考》，《審計(jì)研究》1998年第2期。

［2］高翔、侯玲：《環(huán)境績(jī)效審計(jì)方法淺談》，《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)》2011年第7期。

［3］賀振中、曉明、欒積國(guó)：《淺談經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容》，《中州審計(jì)》2001年第20期。

［4］王清梅:《淺議我國(guó)自然資源的資產(chǎn)化管理》，《改革與開放》2009年第9期。