精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、實(shí)踐困境及其原因分析——基于務(wù)川仡佬族苗族自治縣的調(diào)查

○田景鵑

（貴州民族大學(xué) 貴州 遵義 563000）

我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)三十多年的發(fā)展，通過(guò)各個(gè)階層的不斷努力，扶貧工作取得了史無(wú)前例的成就，扶貧人口不斷減少，貧困率不斷降低。但貧困問(wèn)題也出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，貧困人數(shù)情況模糊、扶貧措施針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金收效甚微和扶貧項(xiàng)目指向不準(zhǔn)等問(wèn)題突出。過(guò)去“漫灌式”的扶貧方式不適應(yīng)新時(shí)期的特點(diǎn)。因此，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層提出了“滴灌式”的精準(zhǔn)扶貧方式來(lái)解決新時(shí)期的貧困問(wèn)題，精準(zhǔn)扶貧符合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情。目前多數(shù)已有的關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究主要是各個(gè)地方行政官員領(lǐng)導(dǎo)的工作措施的介紹以及一些領(lǐng)導(dǎo)的講話和媒體的采訪，學(xué)術(shù)界人士關(guān)于這一方面的研究相對(duì)較少。本文是筆者通過(guò)走訪務(wù)川仡佬族苗族自治縣的貧困戶和一部分駐村干部談話聊天得來(lái)的結(jié)果。通過(guò)走訪發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)在成了當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ鞯氖`，扶貧工作的政策不詳盡、資金來(lái)源單一、群眾參與度不高、信息的閉塞等導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的效果大打折扣。

一、精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵

目前關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵各界人士還沒(méi)有統(tǒng)一定義，但多數(shù)文章都認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個(gè)方面的內(nèi)容。

1、精準(zhǔn)識(shí)別

我國(guó)的扶貧經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展出現(xiàn)了貧困人口識(shí)別不清、扶假貧等現(xiàn)象，精準(zhǔn)扶貧就是為了解決這一問(wèn)題而提出的。因此，精準(zhǔn)識(shí)別就是在貧困規(guī)?？偟目刂葡?，通過(guò)科學(xué)民主、透明合法的程序，把貧困戶、貧困人口識(shí)別出來(lái)，識(shí)別出誰(shuí)才是真正最貧困、最需要扶持的人群。

2、精準(zhǔn)幫扶

精準(zhǔn)幫扶就是要改變過(guò)去“撒胡椒面”和“一刀切”的幫扶方式，對(duì)通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別出來(lái)的貧困戶和貧困人口考慮其貧困的具體原因，在此基礎(chǔ)上采取因地制宜的幫扶措施。精準(zhǔn)幫扶要充分尊重被扶貧客體的實(shí)際情況，重視個(gè)性化差異的貧困原因。

3、精準(zhǔn)管理

精準(zhǔn)管理一方面包括對(duì)所有貧困戶和貧困人口的相關(guān)信息，運(yùn)用信息化的手段進(jìn)行有進(jìn)有出的建檔立卡管理；另一方面應(yīng)該包括對(duì)相關(guān)扶貧部門(mén)的監(jiān)督和管理，以對(duì)扶貧進(jìn)度、扶貧資金、扶貧項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理，以防止再次出現(xiàn)假扶貧、扶貧資金挪用等腐敗問(wèn)題的出現(xiàn)。

4、精準(zhǔn)考核

精準(zhǔn)考核是指通過(guò)建立一系列可量化的指標(biāo)對(duì)扶貧工作的方方面面進(jìn)行績(jī)效考核。精準(zhǔn)考核應(yīng)包括對(duì)兩個(gè)層級(jí)的考核：一方面是指對(duì)扶貧部門(mén)的績(jī)效考核，另一方面考核農(nóng)戶的脫貧程度。

二、精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境

1、農(nóng)戶參與度不高

通過(guò)走訪調(diào)查農(nóng)戶和駐村干部，農(nóng)戶參與精準(zhǔn)扶貧的激情不高，主要有以下幾方面的原因。一方面，由于受到貧困規(guī)?？偟目刂疲總€(gè)村分到的貧困名額很有限，因此家里有在外打工的勞動(dòng)力、家有一件電器、住房條件較好的農(nóng)戶不能參與評(píng)選。一戶被調(diào)查的農(nóng)戶家有7口人，由于住房條件從外觀看還未能評(píng)選上貧困戶，但家里面只有一個(gè)二十多歲的年輕婦女勞動(dòng)力靠在家附近的農(nóng)家樂(lè)打工和種地維持家里的生計(jì)。另一方面，享受到了貧困政策的人，由于每年能享受到的財(cái)政資金是非常有限的，因此多數(shù)貧困戶都是靠外出打工來(lái)改善貧困面貌，對(duì)精準(zhǔn)扶貧的事情不是很關(guān)心，認(rèn)為能評(píng)上與不評(píng)上沒(méi)有太多的區(qū)別。能評(píng)上就每年能享受一千多元的補(bǔ)貼；不能評(píng)上也沒(méi)太多影響。還有的真正比較貧困而沒(méi)有享受到的人群認(rèn)為評(píng)選信息的不透明和不公開(kāi)讓他們對(duì)扶貧不感興趣，認(rèn)為靠自己脫貧就好。在調(diào)查過(guò)程中，一家申姓家庭共有9口人：夫妻二人、大兒子、二兒子和兒媳婦、三兒子和媳婦以及兩個(gè)小孫子。家里的住房能透風(fēng)，還是很古老的破舊房子，大兒子由于貧困還沒(méi)娶上媳婦。由于兒子們都在外打工，因此沒(méi)能評(píng)上貧困戶。他們認(rèn)為貧困人口的評(píng)選沒(méi)有做到真正的公開(kāi)透明。

2、精準(zhǔn)幫扶差異性不明顯

精準(zhǔn)幫扶要求根據(jù)致貧原因的不同而采取有差別的扶貧方式，比如有生產(chǎn)救助、大病救助、學(xué)業(yè)資助、低保救助等不同的資助方式。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，能因人和因戶制宜地采取扶貧措施的并沒(méi)有。這主要是由于行政領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的需要，都采取統(tǒng)一化的扶貧措施，而且是能最快顯現(xiàn)成果的方式，這與考核領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)體制有一定的關(guān)系，使得一些有自己想法且有一定技能的貧困人得不到發(fā)展。同時(shí)扶貧措施最容易采取的是現(xiàn)金資助的方式，但現(xiàn)金金額是有限的，而且有的貧困戶拿著錢并沒(méi)有真正拿去脫貧，容易形成貧困群體等、靠、要的弊端。

3、精準(zhǔn)扶貧資金來(lái)源單一、有限

精準(zhǔn)扶貧僅靠政府財(cái)政資金的帶動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，且效果不大。調(diào)查中多數(shù)貧困戶發(fā)出相同的感慨，“對(duì)于扶貧資金，能得就得，不得就算了，那點(diǎn)一兩千塊錢的資金也不能干什么大事。”通過(guò)和駐村干部的交談，他們都認(rèn)為只靠財(cái)政資金特別像務(wù)川這樣的貧困縣是比較困難的，每年能真正把錢給農(nóng)戶去發(fā)展產(chǎn)業(yè)的比較少，多數(shù)扶貧資金都用于完善基礎(chǔ)設(shè)施，因此，呼吁社會(huì)力量的參與，通過(guò)社會(huì)和政府的合作來(lái)幫助貧困群體脫貧致富。

4、政策的邊界不明顯且死板

現(xiàn)有的關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策還在探索中，所以有的政策邊界不明顯，而有的又太死板，難以實(shí)施，甚至一些扶貧干部對(duì)現(xiàn)在的精準(zhǔn)扶貧政策表示質(zhì)疑。一位扶貧工作人員說(shuō)了一個(gè)現(xiàn)象，“比如扶貧資金只能用于已經(jīng)進(jìn)入貧困系統(tǒng)了的貧困人群，但有時(shí)候由于種種原因貧困戶不愿意做某一項(xiàng)目，而非系統(tǒng)戶愿意做又不符合政策要求而被排斥?！瘪v村干部認(rèn)為，政策一方面邊界不明顯，另一方面又太僵硬，每個(gè)地方或者即使同一個(gè)地方不同貧困群體的貧困情況是千差萬(wàn)別的，基層情況不是表面上看到那么簡(jiǎn)單，假如扶貧政策不能因地制宜，明確相關(guān)扶貧政策的邊界，扶貧效果達(dá)不到想要的結(jié)果。

5、駐村扶貧工作效果不好

造成駐村工作效果不好的原因主要有以下幾方面：一是上級(jí)部門(mén)要求選派有前途、有干勁、有希望的年輕干部駐村扶貧，但由于工作繁忙等原因，能選派出去的干部多數(shù)是在本單位比較“閑”的人去駐村，由于駐村干部的素質(zhì)和能力問(wèn)題造成扶貧工作效果不好；二是駐村干部識(shí)別過(guò)程中“識(shí)親”的還是較多；三是雖然有的干部是比較能干的，但單位和駐村點(diǎn)兩邊工作都要兼顧的現(xiàn)象比較多，造成心有余而力不足的情況。

三、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的原因

精準(zhǔn)扶貧政策是一項(xiàng)符合國(guó)情、順應(yīng)民生的好工程，可是在實(shí)踐過(guò)程中，由于主、客觀的原因造成效果不明顯。

1、信息封閉、社會(huì)流動(dòng)性和自利造成農(nóng)民參與性不高

一方面由于農(nóng)民文化素質(zhì)和政府宣傳力度的影響，造成當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不能或者想?yún)⑴c但參與度不高；另一方面由于務(wù)川自治縣是個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，受到地勢(shì)、交通、地理位置等歷史主客觀原因的影響，縣境內(nèi)沒(méi)有大型企業(yè)，沒(méi)有成規(guī)模的經(jīng)濟(jì)作物，種植的不成規(guī)模經(jīng)濟(jì)等原因，自從改革開(kāi)放以來(lái)，當(dāng)?shù)囟鄶?shù)人都靠外出打工來(lái)作為家庭主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。另外，農(nóng)民的目光短淺、小農(nóng)意識(shí)等原因也導(dǎo)致了農(nóng)民參與度不高。

2、精準(zhǔn)扶貧自身的內(nèi)在矛盾

精準(zhǔn)扶貧要求要通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別出貧困原因，然后針對(duì)貧困的真正原因采取相應(yīng)的扶貧措施和手段幫助貧困人群擺脫貧困，但貧困原因是各不相同的，這就造成了貧困的成本區(qū)別，而且在一定程度上會(huì)提高扶貧的成本。在實(shí)際的實(shí)施過(guò)程中，由于扶貧工作人員、資金等的制約，一般都采取千篇一律的扶貧方式，最常見(jiàn)的扶貧措施是給予農(nóng)戶一定的現(xiàn)金和完善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施。在精準(zhǔn)扶貧工作中，政策要求要重視個(gè)性、特殊性與扶貧政策的死板性是矛盾的，扶貧措施應(yīng)當(dāng)因地制宜。但在現(xiàn)實(shí)扶貧過(guò)程中，人力、物力、財(cái)力的有限性都會(huì)造成扶貧工作達(dá)不到理想的結(jié)果。

3、考核領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的方式單一

在調(diào)查過(guò)程中多數(shù)扶貧干部都認(rèn)為，不僅要扶貧能有長(zhǎng)遠(yuǎn)性，又要考核領(lǐng)導(dǎo)的扶貧政績(jī)，這是一對(duì)矛盾。因此在扶貧過(guò)程中領(lǐng)導(dǎo)都愿意選擇有能力的大戶作為貧困戶，比如調(diào)查過(guò)程中有一戶貧困戶享受了貼息貸款開(kāi)了一家農(nóng)家樂(lè)。這樣一方面能提高扶貧資金的利用率，另一方面還能體現(xiàn)扶貧的成果，為領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)加分。

4、駐村干部工作不能真正沉下去

走訪過(guò)程中，駐村干部的怨氣還是較多的，雖然要求有提拔前途的干部去進(jìn)行駐村，但沒(méi)有文件明確規(guī)定他們駐村后能真正得到提拔，而且駐村的扶貧效果是很難評(píng)價(jià)的，這些原因都讓駐村干部在工作中不太安心，認(rèn)為被派來(lái)駐村是由于沒(méi)有發(fā)展前途而被單位邊緣化了的原因，因此他們都想著什么時(shí)候能回原單位，在駐村工作中真正去思考、去實(shí)干的干部較少。

5、資金來(lái)源單一

目前我國(guó)的扶貧工作主要是政府負(fù)責(zé)，扶貧資金主要來(lái)源于上級(jí)財(cái)政扶貧資金，但很多扶貧資金還需要當(dāng)?shù)氐胤秸M(jìn)行配套資金。這種政策對(duì)于務(wù)川自治縣這種貧困縣，每年的財(cái)政收入還不夠維持基本的財(cái)政開(kāi)支，政府又不能貸款，造成當(dāng)?shù)刎?cái)政舉步維艱。當(dāng)有上級(jí)扶貧資金后，主要用于完善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)實(shí)施，最后能到達(dá)貧困戶手里的資金很少，根本不能進(jìn)行相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、建議

我國(guó)的扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象工作從以前的全面的范圍轉(zhuǎn)為現(xiàn)在較小的貧困村和貧困戶中去，這是符合我國(guó)貧困階段的扶貧方針。但在實(shí)施過(guò)程產(chǎn)生了不同的困境，而造成這些困境的原因又是多種多樣的。針對(duì)以上幾個(gè)方面的困境和產(chǎn)生困境的原因，筆者認(rèn)為應(yīng)該完善扶貧相關(guān)政策，呼吁社會(huì)力量參與扶貧，取消貧困縣配套資金，制定量化明確的駐村干部考核方案，改革黨政領(lǐng)導(dǎo)考核機(jī)制。通過(guò)這些措施可以使精準(zhǔn)扶貧真正落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的最大目標(biāo)，把我國(guó)的扶貧工作推向更高的臺(tái)階，為下一階段的扶貧工作打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為我國(guó)的“兩個(gè)一百年”目標(biāo)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

[1]鄧希：民族地區(qū)整村推進(jìn)扶貧模式淺析[J].民族論壇，2014（10）.