○杜永紅 宋建新

（1、西京學(xué)院 陜西 西安 7101232、新疆喀什市農(nóng)村辦公室 新疆 喀什 844000）

我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策研究

○杜永紅1宋建新2

（1、西京學(xué)院 陜西 西安 7101232、新疆喀什市農(nóng)村辦公室 新疆 喀什 844000）

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將改變過(guò)去以犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè)策略和城市偏向策略，以農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展為核心，采取根據(jù)地區(qū)差異化分步實(shí)施，以縣域?yàn)閱挝幌瓤茖W(xué)規(guī)劃再有序推進(jìn)，實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、特色化的農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)模式，以信息化促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展等措施，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

城鎮(zhèn)化 農(nóng)村城鎮(zhèn)化 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

一、我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要性和緊迫性

近三十年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是攤大餅式，不斷擴(kuò)大城市規(guī)模，國(guó)家在大中型城市建設(shè)中投入大量的人力、物力、財(cái)力，而忽視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，壓低農(nóng)業(yè)資源要素的成本和價(jià)格，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低，農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)，農(nóng)村反哺城市。

我國(guó)大型城市因?yàn)槿丝诘目焖僭鲩L(zhǎng)，導(dǎo)致資源、環(huán)境、交通、治安等問(wèn)題日趨惡化，已到了不堪重負(fù)的地步，中型城市也面臨著這些問(wèn)題。而農(nóng)村卻存在著“兩低兩差”現(xiàn)象：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、農(nóng)民收入水平低；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差、公共服務(wù)差。伴隨著城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)耕地逐漸被吞噬，大量的青壯年勞動(dòng)力外出打工，出現(xiàn)了農(nóng)村的空心之憂(yōu)、留守之困、污染之痛，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依靠的是“386199部隊(duì)”（“38”婦女、“61”兒童、“99”老人），全國(guó)人民賴(lài)以生存的糧食生產(chǎn)存在著很大的問(wèn)題，不能不引起政府的重視和社會(huì)的憂(yōu)患。

2013年4月9日習(xí)近平同志在海南省調(diào)研時(shí)，談到了“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。這番話(huà)道出了農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本目的。農(nóng)村小城鎮(zhèn)是城市的產(chǎn)業(yè)、文明、文化向農(nóng)村輻射的基地，又可為農(nóng)村提供勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、質(zhì)量提高的空間載體，因此新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重心應(yīng)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，更適合推動(dòng)“就地農(nóng)村城鎮(zhèn)化”。農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，解決本地就業(yè)，實(shí)現(xiàn)“就地、就近農(nóng)村城鎮(zhèn)化”，改變目前社會(huì)出現(xiàn)的“人口大流動(dòng)、交通大運(yùn)輸、家庭大分離”的問(wèn)題。

二、我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的制約因素

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是國(guó)之盛策，民之福生，在新農(nóng)村建設(shè)中具有不可或缺的作用。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于歷史原因和政策引導(dǎo)不足，導(dǎo)致農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展總體水平仍較為落后，無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的客觀要求。

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素

在農(nóng)村，土地具有社會(huì)保障和就業(yè)的功能，是農(nóng)民生活與生產(chǎn)的主要來(lái)源，土地被農(nóng)民視為安身立命之本。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)陷入困境主要有以下幾點(diǎn)原因：一是城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未完善，進(jìn)城農(nóng)民也沒(méi)有完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系；二是企業(yè)面臨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益不高，進(jìn)城農(nóng)民的收入不穩(wěn)定；三是土地流轉(zhuǎn)形式單一，信息服務(wù)不到位，流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，沒(méi)有形成市場(chǎng)化運(yùn)行的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制；四是對(duì)于企業(yè)和大的承包商而言，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入多，農(nóng)作物生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，可能會(huì)面臨不確定的自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)，很難激起他們土地流轉(zhuǎn)的熱情。

2、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制約因素

大量農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)成為了城市產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，但他們卻被城市邊緣化，稱(chēng)之為農(nóng)民工，沒(méi)有真正地融入到城市生活中。一是由于進(jìn)城農(nóng)民沒(méi)有享受到與城市居民相同的福利待遇，其合法權(quán)益得不到保護(hù)，就業(yè)農(nóng)民無(wú)法市民化；二是進(jìn)城農(nóng)民文化程度和技能水平相對(duì)較低，在城市失業(yè)率居高不下，農(nóng)村勞動(dòng)力與城市勞動(dòng)者就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有優(yōu)勢(shì)；三是就業(yè)農(nóng)民所期望的工資待遇和權(quán)益維護(hù)，與實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的需求之間還存在著一定的差距，形成了短缺與剩余并存的現(xiàn)象，這些原因?qū)е铝瞬糠志蜆I(yè)農(nóng)民處于城市與農(nóng)村的游離狀態(tài)。

3、農(nóng)村社會(huì)保障體系的制約因素

我國(guó)城市已經(jīng)建立了較為完善的社會(huì)保障體系，而農(nóng)村社會(huì)保障制度體系卻仍然比較薄弱。目前，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障是以新農(nóng)保為主，以企業(yè)保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民基本生活保障、老年居民養(yǎng)老補(bǔ)貼制度為輔的多層次保障體系，實(shí)現(xiàn)了基本保障全覆蓋。但這卻是低水平的全覆蓋，一是農(nóng)村社保的種類(lèi)少，項(xiàng)目不全；二是農(nóng)村社保的實(shí)際獲益非常有限；三是城鄉(xiāng)保障制度不統(tǒng)一，沒(méi)有建立城鄉(xiāng)保證制度統(tǒng)籌制度，尤其是失地農(nóng)民生活保障沒(méi)有得到妥善安置，導(dǎo)致農(nóng)民不愿放棄土地成為城鎮(zhèn)居民，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村戶(hù)籍制度難以進(jìn)行。

三、我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策

農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)是以城鎮(zhèn)為軸心的、以便利交通樞紐為網(wǎng)絡(luò)、以農(nóng)業(yè)水利為命脈、以集團(tuán)經(jīng)濟(jì)為主體多元化的生產(chǎn)和生活模式，形成新農(nóng)村特色的城鎮(zhèn)群居體系。我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的階段，必須長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、腳踏實(shí)地、因地制宜、循序漸進(jìn)。

1、根據(jù)地區(qū)差異化分步實(shí)施農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)

我國(guó)農(nóng)村是一個(gè)極為復(fù)雜、極為不平衡的特殊生活區(qū)和特殊勞動(dòng)群體聚集地，由于受地理?xiàng)l件、人口分布、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的影響，各地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展存在較大差異。因此，應(yīng)先在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)建設(shè)農(nóng)村城鎮(zhèn)示范點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)和效果后再進(jìn)一步推廣與實(shí)施，將農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)與推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、開(kāi)展農(nóng)民技能培訓(xùn)、提高農(nóng)民生活幸福指數(shù)等目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)靈活合理流轉(zhuǎn)，集中農(nóng)村土地資源，逐步形成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的集團(tuán)經(jīng)營(yíng)模式，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向農(nóng)業(yè)特色化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化方向邁進(jìn)。

2、以縣域?yàn)閱挝幌瓤茖W(xué)規(guī)劃再有序推進(jìn)

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，單一從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤粩嗟卮蠓认陆?，各?jí)村、組集體面臨著規(guī)?？s小的問(wèn)題，土地粗放經(jīng)營(yíng)甚至土地閑置的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。應(yīng)以縣域?yàn)閱卧?，做好?guī)劃與布局，首先，要對(duì)農(nóng)民群體進(jìn)行細(xì)分和推測(cè)，計(jì)算就地農(nóng)村城填化的農(nóng)民總數(shù)；其次，以縣為單元進(jìn)行總體部署，在縣域范圍內(nèi)，根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模與人口比例集中建設(shè)數(shù)量確定的小城鎮(zhèn)；再次，要事先規(guī)劃好支撐產(chǎn)業(yè)，確定產(chǎn)業(yè)所能容納的就業(yè)農(nóng)民數(shù)量，以及建設(shè)相應(yīng)的配套生活設(shè)施，建立完善的公共服務(wù)體系；最后，把握規(guī)劃原則，保護(hù)耕地，耕地是最珍貴的資源，一定要最大限度地少占耕地，還要建立完善的“進(jìn)入和退出機(jī)制”，即對(duì)于進(jìn)城后的農(nóng)民應(yīng)退出在原村的宅基地和住房，杜絕農(nóng)民閑置大面積住宅不用的情況下又占據(jù)新資源的現(xiàn)象。

3、實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移

由于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，農(nóng)民群體已經(jīng)高度分化，大致為四類(lèi)：一是以純農(nóng)業(yè)為生的傳統(tǒng)農(nóng)民，二是徘徊在在城鄉(xiāng)之間農(nóng)民，三是完全脫離農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期居住在城鎮(zhèn)的現(xiàn)代農(nóng)民，四是生長(zhǎng)城鎮(zhèn)基本沒(méi)有農(nóng)村概念的新生代農(nóng)民。要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，逐步解決現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬(wàn)農(nóng)民工的半市民化問(wèn)題；統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，按照分類(lèi)推進(jìn)的原則，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市居民，全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)的落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中小城鎮(zhèn)的限制。

4、建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有相當(dāng)數(shù)量農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與土地征用，農(nóng)民賴(lài)以生活與生產(chǎn)的土地被流轉(zhuǎn)與征用后，就變成了失地農(nóng)民。農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還有相應(yīng)的生產(chǎn)方式與生活保障。解決失地農(nóng)民問(wèn)題首先要建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制；其次，建立失地農(nóng)民最低生活保障制度和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系；最后，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)保障支出比重，建立定額補(bǔ)助、責(zé)任分擔(dān)、缺口自籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡機(jī)制，探索可靠穩(wěn)定的多渠道籌資機(jī)制和有效運(yùn)營(yíng)、嚴(yán)格監(jiān)管的機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金平衡。

5、構(gòu)建特色化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)模式

一是充分發(fā)揮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村城鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)施品牌戰(zhàn)略，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)資源向高端品牌化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化；二是著力發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)，以工業(yè)園區(qū)提升資源集約利用，實(shí)現(xiàn)能耗綜合控制、產(chǎn)業(yè)集聚、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，以工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程；三是將城鎮(zhèn)建設(shè)、市場(chǎng)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動(dòng)功能，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序流動(dòng)，為工業(yè)化提供勞動(dòng)力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造條件；四是建立健全農(nóng)村城鎮(zhèn)金融政策扶持體系，引導(dǎo)大中型銀行延伸至農(nóng)村城鎮(zhèn)，并加快農(nóng)村城鎮(zhèn)股份制銀行的發(fā)展組建步伐，拓寬農(nóng)村城鎮(zhèn)資金供給渠道。

6、以信息化促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)發(fā)展

一是利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，依托通信網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的智能感知、智能預(yù)警、智能決策、智能分析、專(zhuān)家在線(xiàn)指導(dǎo)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供精準(zhǔn)化種植、可視化管理、智能化決策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理現(xiàn)代化；二是以信息化拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化活動(dòng)空間，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平，提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)效率；三是圍繞農(nóng)村城鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)品等，建立交易平臺(tái)等電子商務(wù)系統(tǒng)，發(fā)布產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)信息，拓寬產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道，促進(jìn)城鎮(zhèn)企業(yè)與居民利用電子商務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行產(chǎn)品交易；四是通過(guò)信息化手段推動(dòng)農(nóng)村教育、健康醫(yī)療、社會(huì)保障等文體事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)管理水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。實(shí)現(xiàn)教育資源共享，積極發(fā)展智慧醫(yī)療，提高農(nóng)村城鎮(zhèn)的文化旅游服務(wù)水平，以信息化建設(shè)促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定等。

四、結(jié)論

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是改變我國(guó)農(nóng)村的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)意識(shí)，剝離單位農(nóng)民同土地直接的關(guān)系，構(gòu)建以城鎮(zhèn)化為核心的多元化大集團(tuán)經(jīng)濟(jì)模式，集聚發(fā)展以工業(yè)為主體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建以養(yǎng)殖、種植為主體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化集團(tuán)經(jīng)濟(jì)模式，建設(shè)各具特色、功能異同的有中國(guó)特色“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”，形成農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和市場(chǎng)組合，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)民城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

[1]張國(guó)、劉世昕：農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)張?zhí)伊郑簞e讓土地的城鎮(zhèn)化快過(guò)人的城鎮(zhèn)化[N].中國(guó)青年報(bào)，2013-03-14.

[2]唐志強(qiáng)、朱國(guó)平（江蘇代表團(tuán)）：關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建議[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/sjb/2013-03/15/content_1786430.htm.2013-03-15.

[3]李正豪：戶(hù)籍改革總綱初步厘定：全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶(hù)限制[EB/OL].http://house.people.com.cn/n/2013/0413/c164220-21122716.html.2013-04-13.

（注：項(xiàng)目來(lái)源：陜西省教育廳科學(xué)研究計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目《基于新型城鎮(zhèn)化的陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展對(duì)策研究》，編號(hào)：14JK2155。）

胡冬梅）