王春雷

（阜新市國土資源局，遼寧 阜新 123000）

土地融資是金融行業(yè)中的經營模式之一，其實質是將土地作為信用抵押，以獲取資金維持經營的一種模式，其已經成為國際通用的金融模式。促進土地金融的發(fā)展，能推動我國農業(yè)的現(xiàn)代化進程，進而帶動我國企業(yè)行業(yè)的繁榮發(fā)展。隨著我國土地市場化的配置水平提升，土地融資逐漸成為各金融機構的主要業(yè)務；同時，也增加了土地融資面臨的風險。因此，采取有效的風險應對措施，成為規(guī)避土地融資風險的最佳方式。

1 土地融資面臨的風險

1.1 市場風險

土地儲備單位向銀行貸款的模式主要有兩種，即抵押土地使用權和保證土地使用權。在抵押土地使用權時，由于大部分儲備土地的土地使用權屬于虛置，儲備土地單位在土地使用權方面，是否具備抵押的能力，也未得到相關的法律法規(guī)支持，因此，抵押土地儲備使用權的模式方面，存在一定的市場風險。在保證土地使用權的模式中，保證人需是政府的財政機構或者相關機構，其在法律上不具備保護效力，無形中增加了銀行的風險。另外，我國的土地儲備制度要求，土地儲備工作需經過土地收購、開發(fā)、儲備和出讓等諸多流程，而在整個流程中影響土地自身價格的因素有很多，如開發(fā)成本、土地投機、地理結構、市場供需和土地產權歸屬情況等。如果政府構建的土地儲備制度在干預土地的一級市場時，其預期目的未達到，那么極易出現(xiàn)收益不穩(wěn)定的問題，增加市場的風險性［1］。

1.2 財務風險

目前，土地儲備單位的經費大部分源于銀行貸款，故其財務一定存在負債情況。大多數(shù)城市中的土地儲備單位的注冊經費較少，且注冊經費并未落實，或者少數(shù)土地儲備單位通過政府劃撥土地、房屋等方式，實施實物注冊。如果土地市場的價格持續(xù)下降，其利潤空間也會隨之縮減。此時，土地儲備單位必會出現(xiàn)財務危機，因此，如果不能確保土地儲備貸款中的資本金比例要求，則銀行需承擔政策風險及市場風險［2］。

1.3 信用風險

目前，全國各省市和地區(qū)的土地儲備單位，均為國家事業(yè)單位，故進行土地業(yè)務操作時，大多數(shù)需按照政府的行政策略進行。也就是說，土地業(yè)務不是市場主體，辦理土地業(yè)務的單位并非以營利為目的，在土地的經營過程中，土地的收入及支出被劃歸于兩個部門監(jiān)管，且土地收入需上繳國庫，而土地支出主要源于政府撥款，但是各地區(qū)的土地業(yè)務又存在一定的差別。由于土地儲備單位的性質不明，其屬于民事主體，但未具備一定的民事能力，加上在銀行信貸方面土地儲備部門經費的貸款比例很高，增加了土地儲備部門的經濟壓力，且增加了金融機構的信用風險成本。

土地儲備單位主要受政府委托，對國內的土地實施儲備、出讓、征用、收購和開發(fā)等初期工作。其中，涉及的變更用于經營性或盤活存量的國有土地經營性房地產開發(fā)等項目，均屬于土地儲備單位的工作范疇，政府通過土地儲備單位實現(xiàn)壟斷土地供應的目的。由于政府機構已經壟斷國內土地的一級市場，隨著土地收購量的增長，我國儲備土地收購的巨額資金需求，會與政府機構的財力不足發(fā)生矛盾，加重土地儲備單位的資金不足等問題。同時，土地儲備的項目經費源于財政部門撥給土地儲備單位的啟動經費和儲備部門已有的資金積累，但是在實際工作中，土地儲備單位缺乏自有運作的資金，導致其經費不足，面臨嚴重的資金缺失問題，進一步增加了信用風險［3］。

2 應對土地融資風險的主要措施

2.1 規(guī)范土地儲備部門的經營行為

受銀行的貸款管理要求和地方財政占用國家的土地儲備貸款經費之間的矛盾等因素影響，目前，多家銀行對于土地儲備貸款均比較謹慎。銀行的貸款管理要求和地方財政占用國家的土地儲備貸款經費的矛盾主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，銀行無法準確測算和評估土地的收儲經費，也就無法對土地儲備單位進行精準授信量分析，不能評估出政府性貸款的實際信用，就無法做出貸款決定；另一方面，政府機構存在通過土地儲備貸款模式，套用銀行經費的行為。因此，規(guī)范土地儲備單位的經營行為，可提升其信用額度，降低金融機構的風險，其具體的內容有以下幾點。一是明確土地儲備單位的法律位置。土地儲備單位需成為一個獨立的部門，可采取公司、股份制全民所有制、事業(yè)單位模擬企業(yè)、事業(yè)單位等多種模式進行運作經營，以此獲取一定的法律位置，將其工作真正做到有法可依［4］。二是明確政府機構土地儲備功能，以限制收儲范圍。將政府的儲備土地劃歸于存量土地范圍，嚴禁將征用的農民集體土地歸于土地儲備的范疇，并通過立法的方式，對土地儲備的范疇、目標、法人地位、部門設置、抵押模式和貸款資格等進行限制，以明確政府各機構的職責。三是豐富土地儲備單位的經費渠道。土地儲備單位可通過由銀行代理的方式，集合土地委托貸款，再由信托投資公司對土地融資進行信托，或者政府發(fā)行的土地債券和設立的土地基金等，集中社會中的土地儲備經費，構建一套利益共享和風險共擔的資金循環(huán)模式，解決由市場風險帶來的資金不足等問題。

2.2 改革我國的土地財政

改革我國的土地財政狀況，需從兩方面入手。一是改革土地的投融資體系，形成多元化的投資方式。在經濟發(fā)達的國家，土地儲備工作主要是由各地方政府實施，其余則由州政府或地區(qū)單位參與，而土地的購買和開發(fā)工作，一般均由專門的公營或公私合營部門進行，以此達到提升土地儲備效率和兼顧公平的目的。我國的土地儲備工作也可由政府機構委托給土地儲備單位，而政府在土地儲備中，由投資方轉變?yōu)榉辗?，降低政府在土地方面的抵押、擴張等權利，明確政府與土地儲備單位在土地儲備方面的工作內容及收益，從而構建一個良性的委托與代理關系。二是改革我國的土地出讓體系，制訂一套完整、科學的土地供應計劃：控制房地產市場的主要手段就是控制土地的儲備和出讓，制定并開展科學的土地儲備計劃工作，能將土地政策直接納入到國家的經濟宏觀調控工作中。國家需組建土地儲備管理團隊，其成員主要由財政、審計、建設、監(jiān)察和規(guī)劃等政府機構的責任人組成，并將土地儲備管理團隊當作土地儲備工作的調控、指導單位。

2.3 強化土地抵押貸款的風險管理能力

強化土地儲備單位的土地抵押貸款的風險管理能力，需從3個方面入手。一是健全土地的風險管理制度。銀行在土地信貸項目的論證環(huán)節(jié)，需清查土地的詳細信息，如土地的使用權歸屬、土地權是否有爭議等。地區(qū)金融機構在處理土地使用權抵押貸款時，可提前向土地所在地的國有土地資源局咨詢土地產權的信息，確保其合法性。金融機構需準確評估土地的價格，并根據(jù)法律章程辦理土地的登記手續(xù)。二是提升金融機構工作人員的綜合素質。金融機構需培養(yǎng)一支了解土地政策、土地經營理念和法律的人才隊伍，對市場信息進行高效收集，并與政府各部門緊密聯(lián)系，確保銀行能規(guī)避風險，還能拓展自身的土地金融業(yè)務。三是創(chuàng)新土地貸款的制度。土地儲備貸款中的收益和風險，主要受房地產市場的供求、商品價格和開發(fā)規(guī)模及國家政策等因素影響，因此，金融機構需及時掌控本地的房地產市場信息、國家的經濟政策變化，建立一套高風險貸款的風險預警體系，以此規(guī)避風險［5］。

3 結 語

土地融資在我國政府的基建投資及公共支出等方面具有重要作用，土地融資風險管理成為地方債務風險管理的重要內容，土地融資風險需納入地方政府的債務風險管理范圍內。故相關的政府部門需通過改革土地財政、規(guī)范土地儲備單位的經營行為和強化土地抵押貸款的風險管理能力等措施，規(guī)避土地融中出現(xiàn)的風險，提升我國土地融資的概率率。

［1］趙樺.土地融資面臨的風險及應對措施探討［J］.現(xiàn)代經濟信息,2014(9):166.

［2］趙娟,周吉成,郁光磊.土地儲備的風險及對策［J］.寧夏農林科技,2012(11):107.

［3］楊祥昶.土地儲備機構的土地抵押貸款及其風險［J］.商品與質量：理論研究,2012(2):48.

［4］游森然.地方融資平臺公司“土地注資與融資行為”法律分析［J］.法制博覽,2014(4):290.

［5］張玉新.地方政府土地融資風險及其管理［J］.中國行政管理,2013(1):154.