關(guān)于修改《國(guó)務(wù)院組織法》的建議

文 馬大龍

隨著形勢(shì)的發(fā)展，《國(guó)務(wù)院組織法》這一重要法律暴露出諸多的問(wèn)題，亟待通過(guò)修法加以解決，一些專家學(xué)者已提出有關(guān)國(guó)務(wù)院職責(zé)權(quán)限、國(guó)務(wù)院與全國(guó)人大及地方政府關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)體制等需要明確的問(wèn)題。

《國(guó)務(wù)院組織法》頒布實(shí)施已超過(guò)32年，隨著形勢(shì)的發(fā)展，這一重要法律也暴露出諸多的問(wèn)題，亟待通過(guò)修法加以解決。除了一些專家學(xué)者已提出有關(guān)國(guó)務(wù)院職責(zé)權(quán)限、國(guó)務(wù)院與全國(guó)人大及地方政府關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)體制等需要明確的問(wèn)題外，實(shí)踐中還發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題：

第一、《國(guó)務(wù)院組織法》對(duì)國(guó)務(wù)院部門和機(jī)構(gòu)的數(shù)量沒有限制。2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)務(wù)院組成部門減少至25個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)正部級(jí)機(jī)構(gòu)7個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)7個(gè)，機(jī)構(gòu)數(shù)量仍然明顯偏多。眾多的部門設(shè)置在實(shí)踐中引發(fā)了部門職能交叉、管理層次增多、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、行政效率低下等諸多問(wèn)題。

第二、副秘書長(zhǎng)職數(shù)不受限制。《國(guó)務(wù)院組織法》第7條第2款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)副秘書長(zhǎng)若干人，協(xié)助秘書長(zhǎng)工作?！?由于職數(shù)無(wú)限制，2013年國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)職數(shù)高達(dá)10名。一些地方政府也紛紛設(shè)置數(shù)量眾多的副秘書長(zhǎng)職位，個(gè)別地方的副秘書長(zhǎng)職位數(shù)量甚至達(dá)到了20個(gè)。

第三、部門負(fù)責(zé)人副職數(shù)量超編嚴(yán)重?！秶?guó)務(wù)院組織法》第9條第1款規(guī)定：“各部設(shè)部長(zhǎng)一人，副部長(zhǎng)二至四人。各委員會(huì)設(shè)主任一人，副主任二至四人……”。其中關(guān)于各部門副部長(zhǎng)、副主任的數(shù)量限制在實(shí)踐中形同虛設(shè)，根據(jù)近期政府門戶網(wǎng)站公布的22個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門副職的統(tǒng)計(jì)，有16個(gè)部門超過(guò)了規(guī)定的最高限額，其中發(fā)改委、人社部、公安部、衛(wèi)計(jì)委副職數(shù)量甚至超出一倍，這還未將各部委的紀(jì)檢組長(zhǎng)和黨組成員包括在內(nèi)。

第四、對(duì)各部委司局級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)數(shù)量普遍過(guò)多，有的司局級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量甚至超過(guò)30個(gè)。

第五、對(duì)各部委司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)無(wú)限制，導(dǎo)致司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)占部門行政編制的比率過(guò)高，造成行政效率降低。

第六、對(duì)準(zhǔn)副部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)立沒有明確規(guī)定?！秶?guó)務(wù)院組織法》并未設(shè)置部長(zhǎng)助理職位，但不少部委越權(quán)設(shè)置部長(zhǎng)助理的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

第七、直屬機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺乏明確規(guī)定。《國(guó)務(wù)院組織法》第11條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡(jiǎn)的原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)……”據(jù)此，國(guó)務(wù)院有權(quán)自行決定是否設(shè)立直屬機(jī)構(gòu)、設(shè)置什么直屬機(jī)構(gòu)及多少個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，隨意性較大，缺乏制約。

第八、缺乏監(jiān)督機(jī)制?！秶?guó)務(wù)院組織法》沒有規(guī)定監(jiān)督機(jī)構(gòu)和法律責(zé)任，盡管1997年《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》設(shè)置了中編辦作為部門組織法的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是中編辦僅僅是一個(gè)部級(jí)機(jī)構(gòu)，在監(jiān)督部門組織的許多事項(xiàng)時(shí)常常顯得心有余而力不足，無(wú)法很好地履行監(jiān)督職能。由于監(jiān)督機(jī)制的不健全，《國(guó)務(wù)院組織法》在實(shí)踐中被架空的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

根據(jù)上述問(wèn)題，建議從以下幾方面修改：

第一、在《國(guó)務(wù)院組織法》中進(jìn)一步明確國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立和數(shù)量限制。建議《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定國(guó)務(wù)院組成部門的數(shù)量不得超過(guò)20個(gè)，同時(shí)，國(guó)務(wù)院其他部門及直屬機(jī)構(gòu)的數(shù)量也應(yīng)該有所限制。

第二、嚴(yán)格控制部門編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。建議《國(guó)務(wù)院組織法》按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，明確規(guī)定部門的人員編制數(shù)額和國(guó)務(wù)院及其部門的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。對(duì)超編問(wèn)題應(yīng)建立監(jiān)督、問(wèn)責(zé)和改正機(jī)制。

第三、壓縮部門管理層次。建議《國(guó)務(wù)院組織法》中削減各層次副職的數(shù)量，弱化副職的分管職能，強(qiáng)化副職的輔助職能，使副職不再成為單獨(dú)的一個(gè)管理層次。建議各級(jí)副職數(shù)量減少為1名，并轉(zhuǎn)變副職職能，主要擔(dān)任正職的副手或者在特殊情況下接受正職的委托代行正職的職責(zé)。

第四、優(yōu)化部門人員結(jié)構(gòu)。不同的職位需要具有不同的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力等素質(zhì)的人員，只有人員素質(zhì)與職位需要相匹配，該職位的效用才能得到最大程度的發(fā)揮。建議《國(guó)務(wù)院組織法》嚴(yán)格控制司局長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)所占比例，明確規(guī)定高級(jí)、中級(jí)、初級(jí)公務(wù)員各自所占的比例，聘任制公務(wù)員與一般公務(wù)員的比例以及公職人員與工勤人員的比例。

第五、優(yōu)化部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)比例。理順部委與其管理的國(guó)家局的關(guān)系，壓縮內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量。建議《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定，根據(jù)需要合理設(shè)置部委內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制部委內(nèi)設(shè)的規(guī)劃、財(cái)務(wù)、法制、科技等綜合管理機(jī)構(gòu)的數(shù)量。同時(shí)，嚴(yán)格控制非常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，大幅整合和精簡(jiǎn)部委下屬事業(yè)單位。

第六、規(guī)范部門設(shè)置程序。建議《國(guó)務(wù)院組織法》明確規(guī)定部門設(shè)置的必經(jīng)程序，包括專家論證程序、公眾參與程序等，杜絕隨意設(shè)置部門。

第七、明確監(jiān)督機(jī)制。《國(guó)務(wù)院組織法》明確規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)督職能。在監(jiān)督方式方面，包括懲戒和績(jī)效評(píng)估。在法律責(zé)任方面，包括通報(bào)批評(píng)；建議改正或者責(zé)令限期糾正；撤銷違法設(shè)置的機(jī)構(gòu)；撤銷超編的任命決定；建議給予行政處分；建議削減該部門的預(yù)算等。

第八、合理界定國(guó)務(wù)院部門職能邊界。建議在《國(guó)務(wù)院組織法》明確規(guī)定“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)，不得列入國(guó)務(wù)院部門職能”。同時(shí)，規(guī)定解決部門之間職能爭(zhēng)議的主體、程序和時(shí)限，并授權(quán)國(guó)務(wù)院最終解決部門職能爭(zhēng)議。

3月11日，全國(guó)政協(xié)十二屆三次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第四次全體會(huì)議

作者系全國(guó)政協(xié)常委、九三學(xué)社中央副主席、北京市政協(xié)副主席、九三學(xué)社北京市委主委

責(zé)任編輯 張濤