政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的職能分析

溫榮

摘 要：在公共產(chǎn)品理論、公共服務(wù)型政府理論和福利多元主義理論的視角下，以蘇州市姑蘇區(qū)“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院為研究對象，通過分析其典型特征與不足，討論政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式中的職能發(fā)揮，認(rèn)為政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好管理、計(jì)劃、協(xié)調(diào)和評估監(jiān)督職能。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老；虛擬養(yǎng)老；政府職能

中圖分類號：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0150-02

前言

我國的人口老齡化始于20世紀(jì)90年代末，將貫穿于整個(gè)21世紀(jì)，其具有老齡人口基數(shù)大、增長速度快、城鄉(xiāng)區(qū)域間老齡化水平不平衡、在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的條件下迎來老齡化以及人口高齡化趨勢越來越明顯等特點(diǎn)。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式日漸式微，社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式同樣遭遇困境，找出一種經(jīng)濟(jì)可行適合我國實(shí)際情況的養(yǎng)老模式成為當(dāng)務(wù)之急。國內(nèi)在借鑒發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)結(jié)合自身實(shí)際，開始了“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式”的探索，如北京市的靜安區(qū)、寧波市的海曙區(qū)、南京的鼓樓區(qū)和蘇州市的姑蘇區(qū)。

居家養(yǎng)老是指老年人在家中居住，但主要由社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。居家養(yǎng)老在國外也稱做“社區(qū)照顧”，包括“社區(qū)內(nèi)照顧”和“由社區(qū)照顧”兩方面的結(jié)合。

一、政府發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的理論依據(jù)

在我國居家養(yǎng)老服務(wù)模式的探索實(shí)踐中，政府應(yīng)該如何定位自身角色、如何發(fā)揮自身職能、如何做好有所為和有所不為等問題，是一個(gè)重要的課題。本文選擇在公共產(chǎn)品理論、公共服務(wù)型政府理論和福利多元主義理論的框架下討論該問題。

（一）公共產(chǎn)品理論

從公共產(chǎn)品理論來看，養(yǎng)老保障是由老人養(yǎng)老這個(gè)社會(huì)公共需求衍生出來的準(zhǔn)公共物品，而居家養(yǎng)老服務(wù)則是其中的一個(gè)典型。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供已不再是政府的專屬職責(zé)，社會(huì)力量和私人力量同樣可以參與到該領(lǐng)域中來。就社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)來說，政府可以將養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)與提供外移、外包或讓渡，以“讓利”和“誘導(dǎo)”等方式吸引社會(huì)組織和力量參與到養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中來。但不可否認(rèn)的是，養(yǎng)老服務(wù)的提供及養(yǎng)老體系的建設(shè)始終是一個(gè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)，政府所負(fù)的一定是主導(dǎo)性的責(zé)任，這是不可以外包、外移或讓渡的。

（二）公共服務(wù)型政府理論

從公共服務(wù)型政府的相關(guān)理論來看，現(xiàn)代政府的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)型政府，政府只有通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價(jià)值和合法性。政府應(yīng)當(dāng)正視自己是社會(huì)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的第一承擔(dān)者，居家養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其質(zhì)量的好壞，將直接問責(zé)于政府；政府并不需要直接參與到養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)中，可以通過“讓利”和“誘導(dǎo)”的方式將養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)外保、外移或讓渡給社會(huì)力量來完成，但在法規(guī)政策和財(cái)政支持等方面要及時(shí)走在前面，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)向正確的方向發(fā)展。

（三）福利多元主義理論

福利多元主義是在反思福利國家困境，為解決危機(jī)而積極探索出的替代方案之一。福利多元主義力圖在政府和市場之間尋找出第三種力量，這種力量擁有前兩者所沒有的優(yōu)勢，在整合進(jìn)社會(huì)福利體系之后，可以彌補(bǔ)政府和市場自身的不足，可以說是在“左”和“右”的爭論中形成的較為穩(wěn)妥、折中的指導(dǎo)理論。因此，福利多元主義為政府分權(quán)、放權(quán)等方面的職能改革，社區(qū)、家庭以及社會(huì)組織的進(jìn)入提供了理論依據(jù)，為我國政府在居家養(yǎng)老服務(wù)模式中的職能定位提供了有益的參考。

二、蘇州市“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院實(shí)踐中的政府職能分析

蘇州市原滄浪區(qū)“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院成立于2007年，采用政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作的方式，將購買服務(wù)的老人和提供服務(wù)的公司連接于信息化平臺之上。老人及其子女在家通過電話的方式預(yù)訂、選購養(yǎng)老服務(wù)，工作人員則在信息平臺上為老人調(diào)配服務(wù)人員上門服務(wù)。

（一）“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院的典型特征

在蘇州市“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院的探索實(shí)踐中，政府職能的良好發(fā)揮主要體現(xiàn)在定位宏觀管理，向社會(huì)組織放權(quán)，引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中來。其產(chǎn)生的正面效應(yīng)主要有以下四個(gè)方面。

1.政府社會(huì)管理的創(chuàng)新

蘇州市原滄浪區(qū)的“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院服務(wù)模式是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的創(chuàng)新型公共服務(wù)模式，引導(dǎo)社會(huì)營利和非營利力量以加盟的方式參與到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中來，其產(chǎn)生發(fā)展符合了“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)轉(zhuǎn)型趨勢。

2.信息化管理

信息化平臺是該虛擬養(yǎng)老院的運(yùn)作核心，信息員根據(jù)系統(tǒng)生成的客戶所需服務(wù)項(xiàng)目向自己所負(fù)責(zé)的區(qū)域里的老人確認(rèn)當(dāng)天的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)時(shí)間，等服務(wù)工單確認(rèn)后，再進(jìn)行工單分配，即把服務(wù)的項(xiàng)目、時(shí)間、對象進(jìn)一步具體分配到每位服務(wù)員，服務(wù)員根據(jù)工單提供上門服務(wù)。

3.市場化運(yùn)作

市場化的運(yùn)作模式為虛擬養(yǎng)老院加盟各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了可能。目前虛擬養(yǎng)老院已經(jīng)加盟了家政服務(wù)、物業(yè)維修、醫(yī)療保健、糧油配送等多家社會(huì)企業(yè)，大大地?cái)U(kuò)充了養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。此類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場化運(yùn)作，讓各類相關(guān)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的加盟成為可能，為養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化提供了基礎(chǔ)。

4.專業(yè)化服務(wù)

虛擬養(yǎng)老院將享受養(yǎng)老服務(wù)的老人分為A、B、C三個(gè)層面提供無償、低償和有償服務(wù)，目前提供的服務(wù)項(xiàng)目主要有家政便民、醫(yī)療保健、物業(yè)維修、人文關(guān)懷、娛樂學(xué)習(xí)、應(yīng)急救助等6大類53項(xiàng)服務(wù)，幾乎涵蓋日常生活照料的所有內(nèi)容。目前居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)還沒有統(tǒng)一的資質(zhì)認(rèn)證，因此，上門的服務(wù)的人員需要經(jīng)過虛擬養(yǎng)老院安排的家政培訓(xùn)和養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)，持雙證上崗，成為一支較為專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。

（二）“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院實(shí)踐中的政府職能誤區(qū)

作為政府主導(dǎo)下的新養(yǎng)老模式的實(shí)踐，蘇州市“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院也存在著一些不足之處。

1.政府養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老職能重疊

2013年蘇州市發(fā)布的《蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施意見》規(guī)定，84歲及以上的老人可以享受每月一次的免費(fèi)服務(wù)，并在3年內(nèi)擴(kuò)大到80周歲及以上的老人。在此政策的指導(dǎo)實(shí)施下，虛擬養(yǎng)老院的提供的服務(wù)在部分家庭中產(chǎn)生了偏差。在一些老人與兒女共同居住的家庭中，將家庭中的重活累活留給服務(wù)人員上門的那一天來完成，在基本的家政養(yǎng)老服務(wù)中，服務(wù)人員常遇到替老人子女洗衣服、洗碗的情況。不難看出，政府在養(yǎng)老領(lǐng)域與家庭功能出現(xiàn)了重疊。endprint

2.行業(yè)中多領(lǐng)域亟待規(guī)范

第一，目前在居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)還沒有統(tǒng)一的國家資質(zhì)認(rèn)證，其培訓(xùn)、上崗的標(biāo)準(zhǔn)由各個(gè)地方自主把握，存在著不確定性。第二，在運(yùn)營過程中，對于虛擬養(yǎng)老院中人員和崗位的補(bǔ)貼，還沒有一個(gè)統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，很大程度上取決于地方的財(cái)政實(shí)力和重視程度。第三，隨著居家養(yǎng)老服務(wù)模式的興起，有條件的地區(qū)開始大面積推廣居家養(yǎng)老服務(wù)模式，培育相關(guān)社會(huì)組織和民非企業(yè)。隨之而來的是服務(wù)水平的參差不齊，業(yè)內(nèi)急需統(tǒng)一的規(guī)范考核與認(rèn)證。

三、政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的職能定位

結(jié)合前文在公共產(chǎn)品理論、公共服務(wù)型政府理論和福利多元主義理論視角下的政府職能定位的探討，筆者認(rèn)為，政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式中應(yīng)該發(fā)揮好管理、計(jì)劃、協(xié)調(diào)和評估監(jiān)督四項(xiàng)職能。

（一）管理職能

政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式中管理職能主要體現(xiàn)在相關(guān)政策、法律法規(guī)的制定以及發(fā)展路徑的選擇上。目前，我國還缺乏關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的全局性的法律法規(guī)，使得該模式的發(fā)展缺乏必要的指導(dǎo)和相應(yīng)的約束。僅憑地方政府的文件精神和即時(shí)性政策，還難以保證各地的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的探索能夠良性發(fā)展。

（二）計(jì)劃職能

目前，資金短缺依然是虛擬養(yǎng)老院發(fā)展的最大難題。政府的財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)對社區(qū)內(nèi)參與居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織給予資金投入、對加盟社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的社會(huì)機(jī)構(gòu)給予資金支持、對于需要購買養(yǎng)老服務(wù)的困難老人給予資金補(bǔ)貼。做大蛋糕，使得更多的社會(huì)組織愿意投入到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中來。其次要做好的是人才隊(duì)伍擴(kuò)充規(guī)劃，提高養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的人才素質(zhì)，相配套的還應(yīng)該做好養(yǎng)老服務(wù)人員的技能培訓(xùn)規(guī)劃和從業(yè)資格認(rèn)證規(guī)劃。因此，服務(wù)人員隊(duì)伍素質(zhì)不高、規(guī)模難以擴(kuò)大是虛擬養(yǎng)老院進(jìn)一步發(fā)展完善的“瓶頸”。

（三）協(xié)調(diào)職能

目前參與到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)力量還稍顯薄弱，政府應(yīng)該發(fā)揮有效的激勵(lì)和協(xié)調(diào)職能。對于參與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的社會(huì)組織，政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的激勵(lì)政策，提供稅收、水電費(fèi)等方面的優(yōu)惠，以及貸款扶持，免除社會(huì)組織進(jìn)入行業(yè)的后顧之憂。對于參與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的專業(yè)人才，政府應(yīng)當(dāng)配套相應(yīng)的培訓(xùn)措施，提高人才隊(duì)伍的綜合素質(zhì)水平，使其服務(wù)更加專業(yè)、科學(xué)和規(guī)范，能夠?yàn)槔夏耆巳后w認(rèn)可。對于難以自費(fèi)購買服務(wù)的困難老人，政府提供多元渠道的資金補(bǔ)貼，使得這部分老人可以低償或是無償享受養(yǎng)老服務(wù)，安度晚年。

（四）評估監(jiān)督職能

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的探索，本質(zhì)上是政府社會(huì)管理的創(chuàng)新，原來由政府壟斷的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織、市場力量來提供，政府購買或推進(jìn)這項(xiàng)服務(wù)。隨著“四二一”家庭的逐漸增多，以及養(yǎng)老服務(wù)市場的逐漸做大，會(huì)有更多的老人或其子女購買居家養(yǎng)老服務(wù)。政府應(yīng)該加強(qiáng)對參與提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織和加盟的社會(huì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，考核相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資質(zhì)，維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)市場的良性競爭，提高行業(yè)服務(wù)水平。

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[責(zé)任編輯 安 琪]endprint