群體性事件的法律思考

曹榮輝

摘 要：隨著改革開放的不斷深入，各種利益群體之間的利益沖突引發(fā)了程度不同的社會(huì)動(dòng)蕩，由此產(chǎn)生了大量群體性事件，并且規(guī)模和表現(xiàn)形式不斷升級(jí)，成為當(dāng)前影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。目前對(duì)群體性事件的研究有政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等不同的角度。對(duì)此，試從法律的角度對(duì)群體性事件的產(chǎn)生原因及解決手段進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：群體性事件；法律；原因；手段

中圖分類號(hào)：DF626 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）32-0291-02

群體性事件作為各種社會(huì)矛盾所導(dǎo)致的特定集群行為，盡管具體性質(zhì)不同，但在世界各國(guó)社會(huì)生活中都普遍存在。隨著改革開放的不斷深入，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，整個(gè)社會(huì)處于新舊交替階段，各種利益群體之間的利益沖突引發(fā)了程度不同的社會(huì)動(dòng)蕩，由此產(chǎn)生了大量群體性事件，并且規(guī)模和表現(xiàn)形式不斷升級(jí)，成為當(dāng)前影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。關(guān)于群體性事件的定義，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)踐中沒有統(tǒng)一說明，一般情況下，群體性事件是指具有某種共同利益的群體為了達(dá)到某種訴求和目的，所進(jìn)行的沒有合法依據(jù)的大規(guī)?；顒?dòng)，如通過集會(huì)、游行、示威、罷工、罷課、請(qǐng)?jiān)干显L、占領(lǐng)交通路線或公共場(chǎng)所對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生負(fù)面影響的事件。

一、群體性事件已經(jīng)成為影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的最突出問題

學(xué)界研究認(rèn)為，群體性事件大致可以分為三個(gè)級(jí)別：維權(quán)、泄憤及騷亂。維權(quán)，是利益之爭(zhēng)，一般把具體的利益作為行動(dòng)目標(biāo)，比如反對(duì)征地、拆遷等。這類行為政治性不強(qiáng)，具有很強(qiáng)的被動(dòng)性，當(dāng)事者的權(quán)益得到滿足時(shí)，事件即會(huì)平息。泄憤，多由突發(fā)事件引起，參與者一般與最初的引發(fā)事件無直接利益關(guān)系，而是出于“路見不平，拔刀相助”的心理，其行為最終轉(zhuǎn)化成自己不滿、憤怒情緒的宣泄，如砸毀警車、政府大門等。這類事件一般有深層次的原因，其數(shù)量的多寡在很大程度上可作為衡量社會(huì)不穩(wěn)定因素的指標(biāo)之一。騷亂，此類事件性質(zhì)最為惡劣，事件的對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)展至非利益相關(guān)者。比如全國(guó)反日游行中出現(xiàn)的打砸搶行為，這類事件對(duì)社會(huì)秩序的破壞性極大，是最嚴(yán)重的一類群體性事件。一旦被少數(shù)敵對(duì)分子利用，有可能發(fā)展為更大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)亂，嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序。隨著改革的深化、利益關(guān)系的調(diào)整以及民眾權(quán)益意識(shí)的覺醒，近年來群體性事件接連發(fā)生、涉及面越來越廣。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1993年我國(guó)發(fā)生群體性事件0.87萬(wàn)起，2005年上升為8.7萬(wàn)起，2006年超過9萬(wàn)起，2008年群體性事件“規(guī)模之大、影響之廣前所未有”，2009年“仍然保持著多發(fā)的態(tài)勢(shì)”，2013年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的社會(huì)藍(lán)皮書指出，近年來每年發(fā)生的群體性事件可達(dá)十余萬(wàn)。從參與人員看，有國(guó)企的下崗職工、失地的農(nóng)民、房屋拆遷的居民、庫(kù)區(qū)的移民、下崗的軍轉(zhuǎn)干部、農(nóng)民工、出租車司機(jī)、環(huán)境污染的受害者等等，不但數(shù)量增加而且涉及面越來越廣，暴力對(duì)抗程度也不斷增強(qiáng)，損失升級(jí)擴(kuò)大。群體性事件的危害包括三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)危害，如暴力行為直接造成人員死亡和財(cái)產(chǎn)損失，事件處置需要耗費(fèi)大量投入，破壞當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境和市場(chǎng)秩序；二是政治危害，包括影響政治穩(wěn)定，損害黨和政府的形象，容易被敵對(duì)勢(shì)力利用；三是社會(huì)危害，干擾正常的社會(huì)生活和生產(chǎn)秩序，容易形成“示范效應(yīng)”，加重社會(huì)危機(jī)（《預(yù)防與處置群體性事件黨政干部讀本》編寫組，2009：70—77）。

二、誘發(fā)群體性事件的法律原因

（一）民眾利益訴求機(jī)制不健全

從當(dāng)前政府和社會(huì)機(jī)制看，民眾利益訴求的渠道主要有信訪制度、人民代表制度、政治協(xié)商制度、行政領(lǐng)導(dǎo)接待制度、仲裁制度、行政復(fù)議和訴訟制度等。另外，人民團(tuán)體和新聞媒體也是民眾訴求的通道。以信訪制度為例，信訪作為有中國(guó)特色的制度，是公民政治參與的重要渠道，是行使民主權(quán)力的重要形式。雖然2005年5月1日開始施行《信訪條例》，但信訪制度存在信訪體制不順、機(jī)構(gòu)龐雜、缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失；信訪功能錯(cuò)位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動(dòng)搖了國(guó)家治理的基礎(chǔ)；信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，政治迫害和政治激進(jìn)主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件等問題。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本的政治制度，但是它的“倒金字塔”形式使平民百姓缺少話語(yǔ)權(quán)。群體性事件并不是一個(gè)符合理性的機(jī)制，但它的多發(fā)卻表明，正常的、溫和的訴求渠道已經(jīng)無法走通，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”正是因?yàn)槊癖娎嬖V求渠道不暢，民眾的利益訴求不能得到及時(shí)解決，導(dǎo)致矛盾越積越多，怨氣越來越大，借一件小事就可能爆發(fā)出來，引發(fā)嚴(yán)重的群體性事件。

（二）公權(quán)力運(yùn)作不規(guī)范

適當(dāng)?shù)墓珯?quán)力，是一個(gè)正常社會(huì)所不可缺少的。能夠良性運(yùn)作的公權(quán)力，對(duì)于保障和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和穩(wěn)定運(yùn)行，對(duì)于保障主權(quán)國(guó)家和本民族不受外敵入侵，保障國(guó)家和民族的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，保障社會(huì)法制和秩序，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義，保障和促進(jìn)社會(huì)、文化、教育、科技的發(fā)展進(jìn)步，都有著無可替代的重要作用。但必須看到的是，我國(guó)長(zhǎng)期存在著公權(quán)力運(yùn)作不規(guī)范乃至被濫用的現(xiàn)象，現(xiàn)在社會(huì)的主要矛盾，不是普通公民之間的矛盾，也不是公民和法人之間的矛盾，主要矛盾是官民沖突，是老百姓對(duì)公權(quán)力行使的不滿，對(duì)公權(quán)力違法違規(guī)不作為、亂作為的一種負(fù)面情緒。在這個(gè)社會(huì)的主要矛盾中，矛盾的主要方面不是老百姓這方面，而是政府這方面，是公權(quán)力一方。首先，政府與民爭(zhēng)利。人民網(wǎng)曾經(jīng)發(fā)布過一篇文章，認(rèn)為與民爭(zhēng)利是群體性事件的罪魁禍?zhǔn)住７治龇Q，群體性事件多發(fā)源于民怨太深，民眾的利益和權(quán)益受到了侵犯，比如在企業(yè)改制、房屋拆遷、土地征用等方面，一些部門欠了很多民債。用老百姓的話講，叫官員用權(quán)，商人出錢，群眾買單。與民爭(zhēng)利的后果是導(dǎo)致政府的信任危機(jī)，老百姓對(duì)于政府特別是基層政府不信任。無論官方發(fā)布怎樣權(quán)威的數(shù)據(jù)、結(jié)論，屢屢遭到社會(huì)的懷疑，而對(duì)于一些流傳的小道消息甚至是謠言確深信不疑，成為群體性事件發(fā)生的一個(gè)誘因。其次，干部失職、瀆職。毛主席曾經(jīng)講過，正確的政治路線確定以后，干部就是決定因素。當(dāng)前，各級(jí)干部在面對(duì)矛盾時(shí)普遍存在這樣四種心態(tài)：一是“拖”，上一任留下來的矛盾，自己這一任一般來講也不想去碰它，反正自己是有任期的，拖過幾年，一走了之，使一些矛盾長(zhǎng)達(dá)十幾年都沒有解決。二是“躲”，群眾從前門來，主要領(lǐng)導(dǎo)從后門溜，有的地方干脆把縣長(zhǎng)、書記等領(lǐng)導(dǎo)辦公室的牌子都摘掉了，讓群眾找不著北，借此躲矛盾、躲問題、躲難聽話、躲群眾。三是“捂”，為了考核好看、升遷順利、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)而捂矛盾，導(dǎo)致群眾頻繁上訪，一旦發(fā)生群體性事件首先想到也是封鎖消息。四是“推”，哪個(gè)部門都沾邊，哪個(gè)部門都不愿意去牽頭解決，一項(xiàng)訴求如果涉及“有關(guān)部門”的時(shí)候是群眾最害怕的，問題在幾個(gè)部門之間推來推去，一推就是幾年，導(dǎo)致簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化。這四種心態(tài)反映到具體事情上，對(duì)于群眾的利益訴求，首先思想上不重視，在群體利益受損害或發(fā)生沖突時(shí)，漠視弱勢(shì)群體的權(quán)益，對(duì)合理訴求也置之不理，一旦出現(xiàn)矛盾，應(yīng)對(duì)措施又不多，當(dāng)群眾游行集會(huì)時(shí)，一概予以阻撓、禁止，在處置群體性事件時(shí)，動(dòng)不動(dòng)就視為對(duì)抗性矛盾、視為違法鬧事，破壞社會(huì)穩(wěn)定，甚至動(dòng)用軍警使用武力予以壓制，嚴(yán)重激化矛盾。endprint

三、預(yù)防群體性事件的法律手段

（一）切實(shí)保障公民的基本權(quán)利

現(xiàn)行憲法第三十三條至第五十條規(guī)定了公民的基本權(quán)利，主要包括生命權(quán)、自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)權(quán)、政治參與權(quán)等。群體性事件往往直接起源于群眾利益被侵害，所以解決群體性事件就必須從源頭上治理，最大限度地減少矛盾和群體性事件的誘因，最大限度地把問題解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)，切實(shí)保障公民的基本權(quán)利。一是要加強(qiáng)憲法的實(shí)施與監(jiān)督。列寧曾經(jīng)說過“憲法是一張寫滿公民權(quán)利的紙”。憲法的宗旨就是約束國(guó)家權(quán)力，保障公民權(quán)利。因此，切實(shí)的保障公民的基本權(quán)利，首先要加強(qiáng)憲法的實(shí)施與監(jiān)督。二是要完善立法，避免公民權(quán)力虛置。憲法規(guī)定的公民權(quán)力雖然很全面但是比較籠統(tǒng)，需要通過立法將公民基本權(quán)利具體化，將權(quán)利落到實(shí)處。如現(xiàn)行憲法第35條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行示威的自由”，但新聞法、出版法、結(jié)社法等法律一直沒有出臺(tái)，公民基本權(quán)利沒有通過法律法規(guī)具體化，仍處于虛置的狀態(tài)。公民在這部分基本權(quán)利受到侵害時(shí)，法院往往沒有具體的法律法規(guī)可以援引，導(dǎo)致公民在憲法上所享有的基本權(quán)利得不到應(yīng)有的保護(hù)。三是要規(guī)范行政，有效制約政府公權(quán)力。保障公民權(quán)力要規(guī)范政府行政行為，通過行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定采取行政措施使公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有現(xiàn)實(shí)性。四是要獨(dú)立司法，保障救濟(jì)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，司法是維護(hù)個(gè)人權(quán)利的最后一道屏障，不僅關(guān)系到權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)，而且更是人們的法治理念的保障。目前，地方的司法權(quán)無論在制度設(shè)計(jì)還是在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中都是屬于地方的。司法權(quán)的地方化表現(xiàn)為各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)利的限制及影響，產(chǎn)生很多司法不公和司法腐敗問題，不但公民的救濟(jì)權(quán)利得不到保障，而且直接損害了法律的權(quán)威性。

（二）完善社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制

要建立不同利益群體特別是弱勢(shì)群體利益訴求的表達(dá)機(jī)制。一是要反思和重構(gòu)信訪制度。要從國(guó)家政權(quán)建設(shè)和執(zhí)政安全的高度來認(rèn)識(shí)對(duì)信訪制度進(jìn)行改革的重要性，并從政治體制現(xiàn)代化的視野來重新確定信訪功能目標(biāo)和信訪體制，即在強(qiáng)化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時(shí)，要把公民權(quán)利救濟(jì)方面功能從信訪制度中分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性。二是要使不同利益群體特別是弱勢(shì)群體能夠通過人大政協(xié)表達(dá)自己的利益訴求，首先要改變的就是目前人大代表比例失衡的問題。雖然這些年我們也進(jìn)行了各種嘗試，比如在人大代表中增加農(nóng)民工代表等等，但是發(fā)揮的作用卻非常有限。我們黨曾在十七大報(bào)告中提出，“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，這一承諾的實(shí)現(xiàn)還需要經(jīng)過艱苦的努力。三是要建立弱勢(shì)群體維護(hù)自身利益的組織?，F(xiàn)代政治實(shí)踐證明，一個(gè)階層或集團(tuán)利益表達(dá)的力度與有效性往往取決于其自身的組織化程度。在我國(guó)，獨(dú)立于政府之外的社會(huì)團(tuán)體很少，更何況于弱勢(shì)群體尤其是農(nóng)民群體。農(nóng)民群體由于自身的分散性，導(dǎo)致到目前為止還沒有一個(gè)統(tǒng)一的全國(guó)性的組織，甚至連區(qū)域性和行業(yè)性的組織都很少。加快推進(jìn)社會(huì)的組織化進(jìn)程，大力培育該類社會(huì)團(tuán)體（如工會(huì)、農(nóng)會(huì)等）建立社會(huì)團(tuán)體的支持性機(jī)構(gòu)和監(jiān)督性機(jī)構(gòu)，賦予其利益表達(dá)和維護(hù)者的權(quán)利和義務(wù)，提高政治參與的廣度和深度，提高利益表達(dá)的層次和效能，增強(qiáng)和擴(kuò)大社會(huì)影響以及談判的能力。

[責(zé)任編輯 王 莉]endprint